第二节 各级党委坚持依法执政

法治建设是中国共产党科学执政、民主执政、依法执政的根本要求。依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，党既领导人民制定宪法和法律，也领导人民实施宪法和法律，维护中国特色社会主义法治是坚持党的领导的重要体现。坚持中国共产党的领导是建设中国特色社会主义法治国家的根本保证，是社会主义民主的内在要求。只有坚持党的领导，才能不断推进和完善社会主义民主和法治。因此，在各地方实施法治建设的过程中必须加强，而不是削弱党委对法治建设的领导。宁波市在推进“法治宁波”建设的过程中十分注重加强党委的领导。

一 有序推进党内民主建设，健全权力监督体系

有序推进党内民主建设，健全权力监督体系是加强党委对法治建设领导必经之路。在中国，一个地方的法治建设是否成功，与当地党委的领导是否坚强有力有密切的关系。为此，宁波市健全了党委会议事规则和决策程序，完善了党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，进一步落实了常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度。与此同时，宁波市按照民主集中制原则，着力完善党的代表大会代表任期制，建立健全代表提案、例会、述职评议等制度，健全市、县（市）区两级党代表联络服务机构，全面推行乡镇党的代表大会常任制，在有条件的地方开展县（市）区党的代表大会常任制试点。宁波市还研究制定了基层党内民主建设的实施意见，积极推进基层党内民主建设示范工程，健全党内民主议事决策机制，推行党员首议制、提案制、票决制，拓宽了党员参与民主决策的途径。

党内民主建设和权力监督工作离不开党务公开制度的完善，为了提高党务透明度，宁波市在市级党委部门全面推行新闻发言人制度，扩大公开范围，规范公开程序，丰富公开形式，提高公开质量。宁波市还鼓励各县（市）区市区探索扩大基层党内民主多种实现形式，利用现代信息和通讯技术手段，拓宽党员沟通交流、意见表达的渠道。健全基层党员定期评议基层党组织领导班子成员制度，探索建立党员信访举报受理、查核和反馈机制。

为了规范权力运行，强化对“一把手”的监督，宁波市在全市推行主要领导“五个不直接分管”制度，即不直接分管财务、人事、行政审批、工程项目和物资采购工作。为了健全民主决策制度，宁波市制定出台了《中共宁波市委关于落实重大决策责任制的规定》，推行“一把手”末位发言和无记名投票等决策方式，避免“一把手”在决策时的暗示和引导性作用；建立决策失误责任追究制度，防止“一把手”操纵决策和滥用权力。

完善用人机制是加强党的领导的重要内容。为了强化用人的监督机制，从制度上深化干部选拔任用监督工作，增强选人用人公信度，真正将党和民众信得过的人选拔到合适的领导岗位上，宁波市制定出台了《中共宁波市委关于规范市委及县（市）区委主要负责人用人行为的意见（试行）》、《宁波市县（市、区）委书记用人行为离任检查实施细则》，在干部任免方面宁波实行用人审计制度和用人评议制度。所谓“一把手”用人行为离任审计制度，就是指县（市）、区委书记离任时，市委组织部对其任期内贯彻执行《干部任用条例》和有关规定等九个方面的情况进行检查。该制度的基本思路源自领导干部经济责任审计，基本做法参照干部选拔任用工作监督检查办法，检查中涉及县（市）、区委书记用人权力的界定、责任区分等一些敏感问题，是扩大民主途径的一种监督方法。检查主要采取听汇报、问卷调查、个别谈话、查阅资料、专项调查等步骤。为了拓宽权力监控渠道，宁波市积极开展党内询问和质询工作，注重巡视监督和对部门领导班子的专门监督，全面实行市直纪检监察派驻（出）机构统一管理，建立健全派驻机构的联系机制、协作机制和考核机制。此外，宁波市出台了《关于深化干部人事制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），在建立健全科学化的选人用人机制方面迈出了更大的步伐，《实施意见》主要就如下方面作出了规定：规范干部任用提名制度，探索重要岗位空缺预告制度，充分发挥全委会成员在干部选拔任用中的作用；完善领导干部考核评价机制，制定领导班子和领导干部综合考核评价实施细则，研究提出领导干部“德”的考核评价办法；重视从基层一线选拔干部，开展从优秀村（社区）干部中公开选拔乡镇（街道）领导干部工作，完善市级机关从县（市）区、乡镇两级遴选干部办法；加大竞争性选拔干部力度，开展市和县（市）区联合公开选拔领导干部工作，积极探索公推竞职等多种竞争性选拔方式，扩大乡镇党委领导班子成员公推直选试点，加大机关、高校、企事业单位等基层党组织领导班子直接选举推行力度；全面落实规范党委（党组）及主要负责人用人行为制度，健全完善干部工作公开评议和用人行为离任检查制度，探索建立干部选拔任用工作责任追究制度；建立健全干部人事工作社会评价机制，用好组织工作满意度民意调查结果。上述制度在保证党对法治建设的领导和推动方面发挥了重要的作用，使宁波市的法治建设迈上了一个新台阶。

二 深化公职人员惩防体系建设

公职人员行为规范与党的权威和形象直接相关，一些地区出现的公职人员腐败行为严重恶化了党群关系，为此，宁波市委提出，要按照“创新、实干、增效”的要求，加强反腐倡廉的制度建设和制度执行力建设，着力构建具有宁波特色的惩治和预防腐败体系。为了有针对性地反腐败，构建有效的反腐体系，宁波市对全市近五年来公职人员利益冲突问题进行了调查，发现90%以上的利益冲突发生在以下领域。

（1）工程建设领域。主要表现为在规划建设审批、工程招标投标、工程结算等环节，土地、规划、招标投标等部门公职人员非法收受贿赂、礼金，通过审批、许可、提高容积率、变更设计等方式，违规违法为相关企业或业主谋取利益。

（2）财政资金领域。主要表现为截留、挪用、挤占、虚报冒领财政资金；截留、隐瞒应上缴的财政收入；设立“小金库”等违反财经法律法规行为。

（3）国土规划领域。主要表现为利用职务便利非法批地、低价出让国有土地使用权、擅自改变用地性质获取非法利益以及滥用职权造成国家和集体重大损失；擅自变更规划、调整容积率获取非法利益；违规干预和插手土地、矿产开发利用获取非法利益等。

（4）教育、医疗等社会领域。教育领域的利益冲突问题主要表现为违规招生、买卖文凭、权学交易、钱学交易、乱收费、教育采购吃回扣等。医疗领域的利益冲突问题主要表现为暗吃回扣、哄抬药价、分节多收费、恶性竞争病人、收受或索要贿赂等。

（5）国有企业经营领域。主要表现为在一些国有企业的主管干部和管理人员，利用监管漏洞，大肆攫取公有资财；违规交易提取巨额“回扣”；低价处置公有资产为私人所有；与不法外商勾结侵吞国有企业资产等。

（6）执法、司法领域。主要表现为通过私自设卡，滥收滥罚，白吃白要白占；在税费减免及优惠等方面进行寻租活动；滥用手中权力，在案件审查、调查等活动中接受请吃、收受贿赂等。

针对现实中存在的问题，宁波市着力建设事前预防性制度和事中预警性制度。事前预防性制度重在规范公职人员的行为，防止出现利益冲突。《宁波市人民政府系统领导干部廉洁从政规定》、《宁波市市级领导干部廉洁自律守则》等一系列带有防止利益冲突内容的规定，为公职人员防止利益冲突打下了良好的基础。《宁波市人民政府系统领导干部廉洁从政规定》规定了十项制度：严禁在行使行政审批权和分配使用财政资金过程中搞权钱交易，为个人和小团体谋取利益；严禁利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动；严禁收受与行使职权有关系的单位、个人的现金、有价证券和支付凭证；不准接受企业赠送的股份，不得接受可能影响公正执行公务的馈赠和宴请；严禁在配偶、子女、亲友及身边工作人员职务提升、工作调动、贷款、经商、工程招投标、公费出国（境）、案件查处、司法诉讼等方面，利用职务之便向有关方面打招呼疏通，不得在分管单位和部门安排亲属就业或任职，不准默许或授意配偶、子女及身边工作人员打着自己的旗号以权谋私；严禁用公款为个人建造、购买和装修住房，不得利用职权为本人和他人压价购房；严禁用公款出国出境旅游或变相旅游，不准用公款通过旅游渠道出国出境，不得进行无实质内容的出国考察、培训，不得为亲属出国旅游、探亲、定居和留学向国内外个人或组织索取资助；严禁用公款吃喝玩乐，不得进出与本人身份不符的高消费场所，参与低格调的娱乐活动，不准借婚丧喜庆、治病、出国等事宜敛财；严禁以各种名义经商办企业、在经济实体中投资入股或兼职兼薪，不得为亲属和身边工作人员经商办企业提供便利和优惠条件；严禁利用各种名义和方式到企业及下属单位索要钱、物，不得在企业和下属单位报销应由本人及其配偶、子女支付的个人费用；严禁搞沽名钓誉、劳民伤财的各种“形象工程”、“政绩工程”，不准超编制、超标准配备使用小汽车，不准在各类会议中赠送礼品和纪念品，不得向企业事业单位摊派会议经费。

在事中预警制度方面，宁波市制定了《廉情预警机制建设实施意见》和关于信息收集、信息分析、信息反馈、信息运用四个配套实施细则，全面推进廉情预警机制建设，如构建预警网络，加强廉情分析，制定廉情分级预警办法，根据单位或个人在廉洁和作风方面暴露出来问题的性质，以“红、黄、蓝”三色进行分级预警、分别处理等。

为了创新行政监察方式，规范行政电子监察工作，提高政府机关的行政效能和公共服务水平，促进行政权力公开透明、廉洁高效运行，宁波市政府于2011年12月2日审议通过了《宁波市行政电子监察管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》首次确定了电子监察的概念，将其界定为“行政监察机关运用现代电子信息技术对行政权力运行实施的监督、预警、评估及信息服务的活动”。电子监察是行政监察机关基于电子系统平台，针对行政权力的运行开展程序审查与形式审查的重要手段，其优势在于宏观预警与及时反馈，目的在于提高行政监察水平，促进行政权力的规范公正、透明高效运行。宁波市还拓展了电子监察的范围，如《办法》进一步明确，监察机关可以运用行政电子系统对行政许可、行政处罚、公共资源交易及政府重大投资建设、政务信息公开及信息共享、信访投诉处理以及电子监察系统能够监督到的其他行政行为进行监察。

与此同时，宁波市有针对性地突出工作重点，以市场监管、公共服务、社会管理等部门为重点推进行业构建，以行政审批、工程建设、土地出让、资金管理等领域为重点推进专项构建，提升体系建设的规范化水平。此外，宁波市还注意夯实基层基础，规范乡镇机关权力运行，制定村级集体资产、资金、资源管理措施，探索发挥村务监督委员会作用的有效途径和办法，强化国有企业重要经营领域和关键管理环节的监督，进一步加强高校、公用事业单位、新经济组织、新社会组织和城市社区的党风廉政建设。为了使这些制度行之有效，宁波市注意完善督查机制，制定项目管理工作方案、惩防体系绩效测评办法，做好惩防体系检查的考核工作。

三 推行党务公开，保障党内民主

党内民主是党的生命，党内公开是党内民主的重要内容，深入推进基层党务公开工作，是一项政治性、系统性和实践性很强的工作，对于发展党内民主、加强法治建设具有十分重要的意义。宁波市推进党务公开是一个不断深化和实践不断发展的过程，具有鲜明的与时俱进的特征，充分体现了党的十六届四中全会关于逐步推进党务公开的精神。

宁波市的党务公开是由乡村向城镇推进的。早在2000年，宁波市所属的宁海县就率先进行了党务公开试点。2001年11月，宁海县明港镇党委出台了《关于在行政村党支部推行党务公开的实施意见》，这是宁波市基层党组织制定出台的第一个党务公开规范性文件。2002年，慈溪市推行村级党务公开制度，首次将党务公开的形式分为固定公开、定期公开和随时公开三种。2004年，余姚、鄞州、奉化、象山等地全面推行村级党务公开。2005年，党务公开工作开始由村级公开向街道乡镇延伸，比较具有代表性的是慈溪市周巷镇和江东区百丈街道。2006年，在总结各县（市）区党务公开的实践经验基础上，宁波市委出台了《宁波市基层党组织党务公开实施办法（试行）》，明确了乡镇、街道党（工）委党务公开的四个方面14项内容，农村、社区党组织党务公开四个方面13项内容，规定了党务公开的主要形式、时间、范围、主要程序等。各县（市）区以此为契机，相继出台了一些贯彻落实《实施办法（试行）》的规范性文件，使党务公开得到了全面推进。2010年，宁波市委根据中央《关于党的基层组织实行党务公开的意见》的部署，着手研究制定贯彻落实办法。2011年4月，《宁波市党的基层组织党务公开实施办法》出台，党务公开工作规范化、科学化水平得到了进一步提高。

10多年来，宁波坚持以扩大和保障民主权利为出发点和落脚点，不断扩大党务公开的形式与内容，完善和规范党务公开的途径与方法，初步构建起了民主开放、公开透明、高效运作的党务公开运行机制。据宁波市委提供的数据，截至2011年6月30日，宁波市在全市23707个基层党组织中，有21912个按要求实行了党务公开，总体覆盖率达到92.4%。其中，各级机关、学校、科研院所和乡镇、街道、行政村、城市社区、乡镇社区的党务公开覆盖率均为100%。

宁波市在推进党务公开过程中着力完善“公开”的制度和机制，推动党务公开由“无规可依”向“有章可循”转变。党务公开具有长期性、复杂性和艰巨性的特点，因此，持续推动党务公开，关键是加强制度建设，建立健全长效机制，确保党务公开的科学性与有效性。为此，宁波市采取了一系列有针对性的措施。首先，注重健全党内情况及时通报制度。党内情况及时通报制度是实行党务公开的重要途径和形式。宁波市要求各基层党组织制定完善党内情况通报制度，定期召开党代会、党务工作例会和党员大会，办好党建网站，及时公布党员群众关心的问题，广泛接受群众的监督。其次，完善重大决策咨询听证制度，保障大多数党员、群众的知情权、参与权、选择权和监督权，增强党组织决策的透明性、前瞻性和科学性。为了落实该制度，宁波市要求各级党组织要将涉及本地经济与社会发展、机构改革、与人民群众切身利益相关的重大决策及时适当地向党员、群众公开，使其更好地了解和参与党的事务，以党群互动促进党务公开，切实提高党组织决策的科学性和民主性。再次，宁波市还进一步完善党务公开的监督考核机制，建立健全定期的督促检查和奖励机制，将公开工作列入年度目标责任考核，通过不定期的走访调研、专题检查和年中年末两次集中检查，对照评价体系，实施量化考核，表彰先进、鞭策后进。最后，宁波市还着力建立党务公开的评估机制，运用前沿理论和科技手段，形成了一套能够从内容、程序、办法和效果等方面对党务公开实践作出科学评价的机制，便于党务公开工作成效评估，推动党务公开工作不断优化循环。

宁波市在推动党务公开过程中，注重突出重点，以保证党务公开的内容具体直观。宁波市委明确要求，凡是本地区、本单位党员、群众关注的重大事项和热点问题，只要不涉及党内秘密都应公开。近年来，宁波市重点公开了八个方面的内容：党组织决议决定及执行情况、党的思想建设情况、党的组织建设情况、领导班子建设情况、干部选拔和管理情况、党员联系和服务群众情况、党风廉政建设情况，以及根据党员群众要求认为有必要公开的或上级党组织要求公开的其他有关情况。宁波市委提出，党务公开的目的是增强党组织工作的透明度，使党员、群众更好地了解和参与监督党内事务，进一步扩大党员群众对党内事务的知情权、参与权、选择权和监督权，只有广大党员群众参与其中，才能实现这个目的。

宁波市各县（市）区也制定了较为详细具体的操作办法，把干部群众关心的热点作为公开的重点。有的突出公开党委的重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等“三重一大”事项。例如，江东区要求各街道各部门党组织通过局域网公开本单位专项经费安排使用情况、公务接待开支情况、房屋出租、租金收缴情况、5000元以上的大额资金开支情况，学习、培训、差旅费开支情况等等，同时还将政府投资的重大项目信息在江东信息网、江东党政新闻网上予以公示。有的突出公开涉及群众切身利益的工作，例如，江北区结合所属社区便民服务中心建设，设立阳光党务公开栏，把党员民主评议、社区年度工作任务完成情况、社区为民办实事等情况作为公开的重点。有的基层党组织召开辖区党员大会，将本年度党建工作计划和活动安排向全体党员汇报，听取大家意见以及时修改，并时常督促工作的开展。例如，海曙区南门街道实行了公开承诺，街道的103个党组织，2000余名党员，向广大群众作出承诺一万余条，同时把群众反映的突出问题及整改情况和典型推荐情况向社会进行公示。一些街道、乡镇还推行“点题式”党务公开，例如，宁海县岔路镇的党员群众可以通过采取电话点题、电子邮件点题、信函点题、口头点题等方式“点题”，街道、乡镇党（工）委有针对性地进行公开，并承诺“点题公开”内容为一般政策咨询、日常事务性工作的，及时予以答复，一般不超过5天；属重大事项，需提交党（工）委会讨论后决定，一般在15天内答复。

宁波市在推动党务公开过程中，注重强化监督，确保党务公开深入持久。一些县（市）区强化民主监督，积极建立基层党务公开监督员制度，如象山县18个镇乡（街道）、490个村和24个社区居委会共聘请了1326名党务公开监督员，对党务公开的内容、形式、时限等提出合理化建议。江北区聘请党代表、人大代表、基层党支部书记等相关人员担任街区“党风政风监督员”，对监督党务公开的真实性、针对性、合法性、严肃性进行监督。强化党内监督，鼓励全体党员干部群众参与党务公开监督，还通过发放意见征求表、问卷调查、召开行风评议员会议等形式广泛征求意见建议，并对征求到的意见建议梳理归类，认真整改。有的县（市）区出台了《党务公开情况反馈制度》，对群众提出的意见建议进行认真研究并加以回复。例如，北仑区建立《村务决策“一事一议一签一公开”制度》，增强了村务工作的透明度，突出了党员群众的主体地位。鄞州区设置了村党组织《党务公开登记簿》，及时将公开的内容、时间、审核人逐项逐次登记，归档备查。宁海县建立了村级党务公开“答疑制”，结合各行政村每年规定的民主理财日，村务监督委员对相关事项有疑虑而解答不满意的，有权要求提交村民代表大会讨论，这些做法进一步增强了党务公开的刚性约束。

在抓好乡镇（街道）、村（社区）、企业等基层党务公开的同时，宁波市还开展了县（市）区党务公开工作和权力公开透明运行试点，制定县（市）区党务公开工作实施方案，编制县（市）区党务公开目录和权力流程图，确定廉政风险点，完善权力运行监控机制，完善权力运行监控合同制，拓展党务公开渠道，全力推动“县权公开”。