四 本书的基本思想和结构

全书共分六个部分，除绪论外，其他五章以环评程序的基本法理——主要程序节点及其技术装置——核心程序装置（公众参与）——司法审查为逻辑脉络。具体各章内容如下。

第一章首先探索环评制度作为一种特殊行政程序建制的基本法理，其中包括环评程序的功能设计及其在开发建设项目许可多阶段行政程序中的效力和地位。环境议题所具有的风险品格和利益多元等特质，使得环境决策和环评过程的正当性、科学性较多地依赖于程序的架构，而环评行政程序要承担起这种“被依赖”的角色，则需在近代行政程序功能基础上进行超越和功能拓展，将“权利保障与权力制约”、“理性形成和效能提升”、“多元利益调整和整体公共利益保障”、“维护和尊重人性尊严”同时作为环评程序的功能设计取向。在此功能定位之下的环评程序，与通用行政程序之间既有映射关系，又有适度离散。至于环评程序的法效定位，实际上要解决的是环评程序所导出的成果是否对开发建设项目具有实质性的法效力。从比较法上来看，既有倾向于将环评作为纯程序要求甚至单纯“文书作业”的立法例，亦有设定程度不同的“否决权装置”（即环评具有否决项目的权力）的各种条款，但总体上出现了某种“相对化”的趋势。否决权装置存与废的争论实际上有着深刻的法理基础，涉及法益之间的衡量、环评法的法理模型定位（属于反思性法还是其他）等等。我国设定了完整的否决权装置，这在当下的语境中具有现实合理性和法理正当性，但如果没有足够的程序正义支撑，否决权装置有可能沦为“政治的婢女”或者形成“为批而批”的反向强化现象，为防范这一点，有必要增加环评中的正当程序内涵，引入“公众参与”、“利益衡量”、“替代方案选择”等程序建制。

第二章运用公法学原理和第一章所探讨的环评程序若干基本法理，对环评程序的各个阶段及其主要的技术装置作一个公法学层面的全景扫描和缕析。环评行政程序是一个典型的多阶段程序构造，其大致可分为启动程序→过滤程序（screening）→范畴界定程序（scoping）→环评报告书编制程序→环评报告书的审查或者认可程序→环评报告书的修改及追踪考核程序等节点。从公法学的视野来观察，其中的学理问题主要集中在环评程序的启动时点设计、过滤程序的必要性及其基本建制、环评报告书编制及其审查的程序架构等三大方面：其一，在环评程序的启动时点设计方面，比较法上的通例是原则上要求在建设项目的“尽早”阶段实施环评。我国立法上也导入了“尽早评估”的思想，但《环境影响评价法》上存在的“补办条款”使得体现上述思想的条款在实践中被虚置和弱化，违背了决策程序设计的基本法理和风险社会中的预防原则，故应当取消有关补办条款的程序设计，或者至少增强补办程序的规范内涵与实质拘束。其二，过滤程序要解决的是对建设项目进行筛选从而锁定应当实施环评的项目范围，其中存在的法律漏洞是开发活动的业主可以借用过滤装置玩起“程序游戏”，将项目化整为零或者加大纸上作业分量达到其规避具有公众参与内涵的实质性环评程序的目的，这一弊病的化解有待于一般行政程序法的制度累积。其三，在环评报告的编制与审查程序中，应当关注以下程序要点：首先，环评报告编制主体设定应符合风险社会的特征和环评法的法理定位；其次，范畴界定程序应立足于承上启下，上承开发者编制报告的客观性保障，下启环评过程中的公众参与；最后，在环评审查的程序设计上，应注意审查的决定结构，审查组织的适法性以及审议的程序规则设计。

公众参与是环评行政程序中的核心装置，因此，第三章与第四章以接近全书一半的篇幅探讨环评公众参与程序。其中，第三章重点研究了环评公众参与的概念、法理基础、功能设计以及作为公众参与基础性前提和重要构成的资讯公开机制。环评过程中制度化的公众参与在消弭和化解事后非正常参与、提高行政决策可接受性方面扮演着重要角色。这一角色作用的充分发挥，最根本的在于环评公众参与背后复杂的法理基础及其相应的制度设计：从民主角度看，公众参与是环评决策中“代表性强化”的制度保障；从法治角度看，公众参与是基本权程序保障功能或者以参与为本位的环境权的自然演绎；从效能角度看，公众参与又是提升环境决策理性的必然通道。上述三大法理基础的并存和聚焦使得环评公众参与的功能应设计为“风险沟通”，通过风险沟通凝聚社会共识、控制行政恣意、促进理性决策。而要实现“风险沟通”的功能定位，在内部条件上，环评公众参与程序的设计应具备双向沟通、价值中立、承认差异、促进协商等特征和要素；在外部条件上，环境资讯公开是重要基础。环境（环评）资讯公开具有与一般信息公开不同的特质，其在公开主体、公开内容、形式等方面均可以有特别的程序建制，尤其重要的是要防范资讯公开中的信息异化，可通过“卷宗阅览”、“补充调查”、“资讯流通”等制度装置适度阻止异化的发生。

第四章则在第三章基础上对环评公众参与的程序结构进行“精细化”的研究。环评公众参与的程序结构是参与主体、时机、方式等多种元素的设计及其动态组合。在参与主体的界定上应对“公众”作较广义的理解，并且，参与者与环评拟议项目之间的关联也不应限于“主观公权利”，而应拓展至“利益”。在参与方式上，可以根据效力强度而界分为公开说明会、公众意见调查、陈述意见、公听会、公告—评论、公民咨询团体、听证会、参与决定、公众投票等九种形态，并在效力格局上依次呈现出一种“阶梯”或者“光谱”，但参与效力并非越高越好，应酌情选择合适的参与方式并以过程创造价值，而我国的环评公众方式设计在这一点上显然还有改进空间。参与主体和参与方式、参与时机必须在立法上和个案中实施动态组合，才能实现理想效应，其中的组合技术，既有法理上的一般规律，更是个案权衡的一门艺术。

第五章探讨环评程序与司法审查的关联及其局限性。司法审查作为权利保障的最后一道防线，在理论上对环评程序施加两大方面的作用：在消极的方面，是保障立法上所确立的环评程序建制得到践行，从而实现权利保障、促进理性决策。在积极的方面，是调和环评程序中的各方价值，进一步建构风险沟通的场域。前者主要体现为司法对环评程序前置性和介入时机的支持、对替代方案装置的强调、对公众参与装置的确认等。后者主要体现为对环评程序实施具有实质性内涵的司法审查，对行政机关规避较高密度程序装置的行为进行司法审查控制，迫使其实施风险沟通。作为两者的前提，环评程序司法审查可得性问题亦备受关注。事实上，司法在上述两个维度上的功能发挥同时又面临很大的困难和局限，因此，在环评这一类充满政治性、科技性、利益性的议题中，行政机关行为的正当性、科学性更多地依赖于上游的立法和行政过程，这也正是本书展开的逻辑起点。