三 研究之目的

每个国家因为历史文化传统、经济社会发展的差异，都会形成具有本国特色的、适合本国国情的财税制度，包括非税收入制度。学者研究发现，西方市场经济国家，财政收入始终不是单一化的，收费是市场经济国家里的一种普遍现象，从未消除。从发展动态看，二战后，收费规模呈现出扩大趋势，特别收费早已成为地方公共产品的供给资金支柱之一，规模扩张速度超过税收增长率。更有学者在考察国外政府收入制度后指出，经济越发展，政府对非税收入的依赖程度越低，主要是因为经济处于加速期的国家，政府支出在不断增加，税收承载力差，只有较为灵活的非税收入的取得才能满足政府的支出需要。这是市场化进程不断深化、个性化追求日益彰显的结果。从西方的财政体系来看，美国等西方发达国家的非税收入在政府收入中所占比重通常较小，多数国家很少使用政府非税收入的概念，基本上不把它作为一项专门学科进行研究。

我国存在不同国情，非税收入规模大、比重高，值得进行专门研究。作为深化财政体制改革的一个重要突破口，立法规范非税收入的目的是促使非税收入“百川归海”，确保非税收入取之于民、用之于民、决之于民，征收有度、使用有规，保证公共财政在阳光下运行，让有限的财力发挥最大的效用。这是我们研究非税收入立法的根本动因，也是我们对非税收入制度创新乃至公共财政体系建设的美好期待。

加强非税收入的监管以形成有效的可控财力，这是财政体制改革的重要内容，必须通过财政立法、机构设置等制度性安排，将非税收入真正纳入预算，在阳光下运行，才能发挥非税收入促进经济社会发展、平衡财政收支的重要手段。这要求我们实现非税收入体系的制度创新：一是建立健全收入征管体系，整合政府非税收入征收组织体制，由各级财政部门设立政府非税收入征收管理机构，各级财政部门作为征收主管机关，依法组织协调非税收入征收工作；二是彻底清理整顿现有的非税收入，通过标本兼治、理顺分配关系、提高资金使用效率，进而建立起集中统一与分级管理相结合的管理模式，彻底摆脱目前预算内外分类的管理模式；三是重新界定政府非税收入的政府间权限的划分，特别是立法、审计监督体系的完善，建立以政府预算为中心的自动监督体系。治标之策是清理整顿现有非税收入，而治本之策则在对非税收入制度进行梳理，包括征收主体、征收程序、资金的使用以及监督等，都需要立法加以规范和确定。因此，研究非税收入的制度变迁，是非税收入管理规范化的必需，是公共财政法治化的必需。