第五节 美国金融监管体系改革及其新进展

美国当前的金融机构监管框架是在70多年前建立的架构基础之上产生的，可能已经无法适应市场主导的金融体系和混业经营的模式。对存款机构监管的基础绝大部分基本构架与20世纪30年代构架相似。证券业和期货业同样实行分业监管，该监管模式也是在70年之前就已基本确立。

然而，目前资本市场全球化带来资本流动的不稳定性，信息技术和信息流的改善导致了创新型、风险分散及通常较为复杂的金融产品和交易策略的出现，使得投资者和其他市场参与者难以对其风险进行恰如其分的评估。资本市场中机构投资者在混业经营模式下，给市场带来了更多更具敏感性的流动性、改变了定价机制和风险分散格局。但这些机构可以使用较高比例的杠杆操作和更加相关的交易策略，这对广泛的市场具有潜在的破坏性。这些发展状况正暴露出监管的差距和冗余，给美国金融服务业及其监管架构施加了压力 (美国财政部，2008)。

从次贷危机演化为“金融海啸”，美国金融市场受到极大冲击，美国金融监管制度的责任受到极大的非议，美国政府因此进行了深刻的反思。布什政府于2008年出台了改革监管机制的“蓝图”，以期对美国金融监管体系进行系统性改善。

奥巴马政府同样将金融监管体系的改革作为挽救美国金融体系和美国经济的重要一环。2009年3月，美国财政部公布金融系统全面改革方案，其中金融监管体系改革重点是强化集中监管、扩大监管范围和内容，以避免再次发生系统性的金融危机。2009年6月17日，美国财政部正式公布金融监管体系改革方案，长达88页的改革方案被认为是“大萧条”以来美国最为全面的金融监管体系重整计划。

一 布什政府的金融监管改革方案

布什政府的改革蓝图提出了相关的短期和中长期的政策选择。在短期内，美国政府将主要注重和解决以下问题：一是强化总统金融市场工作小组在金融市场监管和政策问题上保持一种有效和有用的机构之间协调人的角色。二是解决抵押贷款监管中存在的缺陷，建立一个按揭监管委员会，起草全国按揭贷款法律条例应该继续成为联邦储备银行的专有职责，明确并加强联邦法律的执法权限 (Enforcement Authority)。三是联邦储备体系提供流动性。联邦储备银行需要解决金融体系总体流动性供应方面有关的某些根本问题，在保持市场稳定性和考虑扩大安全网的相关问题之间取得平衡 (美国财政部，2008)。

在中长期，逐步废除并将联邦储蓄宪章转变为国民银行宪章，因为美国消费者居民按揭贷款已经具有足够的来源，联邦储蓄宪章已经无法满足新时期的要求。加强对州注册银行的联邦监管，应该对州注册银行的直接联邦监管进行合理的调整，要么将对参加联邦存款保险的州注册银行进行检查的职责交由联邦储备银行来负责，要么对参加联邦存款保险的州注册银行进行检查的职责交由联邦存款保险公司来负责。还有，加强对支付结算系统的监管，美国的主要支付结算系统往往不受到任何统一的、专门制定的及全局性的监管制度的监管，最后导致的结果是对支付结算系统的监管具有异质性。另外，加强对保险业的监管，美国保险业主要由州监管机构进行监管，而联邦政府几乎没有介入监管。全国保险监管者协会更多是一个零散的组织，而不是一个强有力的监管机构。最后是期货和证券业的监管，在其当前的监管架构之内和当前的权力之下，证券交易委员会应该采取若干特定举措使其监管方法现代化，以实现一种机构之间无缝的监管融合，以防止监管疏漏。

二 奥巴马政府的金融监管体系改革方案

2009年6月中旬，奥巴马政府正式公布金融监管体系改革方案——《金融监管改革：一个全新的基础》，该方案将在金融机构稳健监管、金融市场全面监管、消费者投资者保护、金融危机应对以及全球监管标准及合作等五个方面进行深入的改革 (Treasury, 2009)。

在金融机构稳健监管方面，美国首先将建立一个由主要监管机构负责人组成的金融服务监督委员会，以促进各个监管机构的信息共享和监管协调，同时辨别新的风险以及针对可能影响金融体系稳定的金融机构的问题向美联储提供监管建议。其次，将加强对所有大型、相互关联的金融机构 (主要为一级金融控股公司，不论其是否拥有存款机构) 的统一监管，主要监管职责将赋予美联储，美联储将对这些具有系统重要性的机构设置包括资本金、流动性和风险管理等更加审慎的标准。再次，美国将提高所有银行和银行控股公司的资本金水平和其他审慎标准，并使金融机构管理层薪酬水平与长期股东价值更好匹配，以防止管理层的行为对金融安全和稳健性产生冲击。最后，美国将建立联邦级的银行监管机构——国民银行监管署(National Bank Supervisor)，负责对在联邦政府注册的存款机构、分行、外国银行代理行以及任何控股存款机构的公司等进行审慎监管。最后是扩展监管范围，包括五个方面：一是投资银行的监管纳入美联储的监管范围，二是对冲基金和私人股权基金必须在证券交易委员会注册；三是证券交易委员会加强对货币市场共同基金的监管；四是财政部设立国家保险办公室对保险业进行联邦层面的监管；五是明确房利美、房地美和联邦住房贷款银行体系的作用。

在金融市场实施全面监管方面，一是强化对证券市场的监管，证券化信用敞口的大部分信贷风险必须与发起人的经济利益相关，证券交易委员会应继续提高证券化市场的透明度和标准，加强对信用评级机构的监管。二是对所有场外交易衍生品市场实行全面监管，防止市场操纵、欺诈，防范不熟悉衍生品的投资者投资该市场，提高衍生品市场的透明度和效率，防止衍生品市场的活动对金融体系带来风险。三是强化对期货和证券市场的统一监管。四是授权美联储加强对具有系统重要性的支付、清算与结算体系及其相关活动的监管。最后是提高整个体系的结算能力，增加支付、清算和结算体系的流动性支持。

在保护消费者和投资者方面，首先是建立一个新的独立的联邦消费者金融保护监管署，对信贷、储蓄、支付和其他金融产品和服务的提供商进行监管，以保护消费者。其次是改革消费者保护机制，强化透明度、简单性、公平性和机会均等性原则。最后是加强投资者保护，赋予证券交易委员会更大权力提高信息透明度，监管投资者顾问和证券机构。

在金融危机应对机制上，一方面，政府要建立一种破产处置机制，防止陷入破产困境的银行控股公司 (包括一级金融控股公司) 的无序破产，进而导致对金融体系和经济造成严重的负面冲击。另一方面，政府将修订美联储紧急贷款条例，美联储在“非常和紧急情况下”向任何个人、合伙企业或公司提供的信贷支持都要获得财政部部长的事前书面批准。

在提高国际金融监管标准和改善国际合作方面，美国首先敦促巴塞尔银行监管委员会修改和完善巴塞尔新资本协议，以巩固国际资本协议的作用。其次，美国敦促各国金融监管当局提高标准、改善对信用衍生品和其他场外交易衍生品市场的监管，进而改善对全球金融市场的监管。另外，加强对在国际市场非常活跃的金融机构的监管，美国建议金融稳定委员会和各国加强对全球性金融机构的监管。还有，改革危机预警防范和危机管理，各国监管部门应改善信息共享机制并在跨境危机管理中实行金融稳定委员会的原则。同时，通过重组金融稳定委员会，使其制度化运行，维系全球金融体系的稳定。最后，通过加强审慎监管、扩大监管范围、执行更加合理的薪酬制度、提高会计标准、强化对信用评级机构的监管等措施，提高监管有效性，促进全球金融稳定。

三 美国金融监管的发展趋势

自次贷危机爆发以来，美国政府就致力于金融监管体系的改革，不管是布什政府的短期、中期和长期改革方案，还是奥巴马政府的五个方面的改革方案，实际上都隐含着美国当前金融监管体系已经无法适应全球化、金融创新、混业经营等对监管的要求。通过分析两届政府的监管改革重点，可以看出美国金融监管体系将有新的改革和发展特征。

美国金融监管体系中将建立较为有效的协调机制。美国现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制，这一缺陷在全球金融危机的爆发和蔓延过程中暴露无遗。美联储主席Bernanke (2008) 指出，美联储无法对一级交易商 (Primary Dealers) 进行监管，而这些大型机构是基于证券交易委员会的自愿监管原则的，由于监管协调机制的缺失，美联储和证券交易委员会在2008年才达成谅解备忘录，以充分分享信息，并对一级交易商的金融环境进行跟踪分析。布什政府希望通过强化总统金融市场工作小组在金融市场监管和政策问题上的作用，以形成一种有效和有用的机构协调机制。奥巴马政府则选择通过创立金融服务监管委员会，将主要监管机构融入其中，进而保障监管的有效性。虽然，国会可能对金融服务监管委员会的职能和运作机制提出调整要求，但是，美国金融监管体系的协调机制势必以某种形式建立起来。IMF (2004) 研究指出，在金融全球化日益明显的情况下，金融集团的广泛出现及其带来的风险多层次转移以及各个经济体监管体系基础设施方面的不足使得金融监管存在明显差距，而各个监管机构的协调是弥合这些差距的有效途径。

美联储将成为超级监管机构，美国金融监管体系将呈现集中监管的特征。与英国通过金融服务管理局作为单一监管机构进行统一监管的模式不同，美国在新的改革方案中并没有进行根本性的机构调整，仍然保持双层多头的监管模式。但是，美联储的监管职能将得到强化，将成为“全能型超级监管人”而进行更为集中的监管。IMF (2009) 指出，美国金融危机的重要教训就是需要建立一个宏观审慎的监管机制并明确授权予一个系统监管机构。在奥巴马政府的金融监管体系改革方案中，美联储将在促进对金融机构的稳健监管和对金融市场实施全面监管两个方面发挥更加重大的作用，其对金融机构和对金融市场的监管职权将被强化和扩大。在金融机构监管中，美联储将负责对具有系统重要性的所有机构进行监管。美联储将执行包括资本充足率、流动性和风险管理标准等审慎经营监管，美联储具有金融机构资本金要求的最终决定权。而且，美联储在为防范系统性风险采取行动时，甚至无需金融服务监管委员会的批准。在金融市场监管方面，美联储有责任和权力对具有系统重要性的支付、清算和结算体系以及金融机构的活动进行监管；同时美联储有权向具有系统重要性的支付、清算和结算体系提供联储银行账户、金融服务和贴现窗口等服务。

监管范围将扩大，监管力度将加强，监管标准将提高。投资银行和货币市场共同基金将分别纳入美联储和证券交易委员会的监管范围，对冲基金和私募股权基金必须在证券交易委员会注册，国家保险办公室对保险业进行联邦层面的监管，同时诸如房利美等国家支持企业、衍生品市场和资产证券化市场等将被纳入新的监管体系，金融体系中的支付、清算和结算系统也将受到统一监管，最后金融机构的资本金、流动性、风险敞口等风险管理标准将更加严格而保守。IMF (2009) 强调，将不受监管或很少受到监管的金融体系组成部分尤其是具有系统重要性的部分纳入金融监管的范围是保障金融稳定的重要一环。Goodhart等人 (2004) 强调，监管标准提高是限制金融机构过度冒险的有力工具。

消费者和投资者权益保护成为监管改革的一个重点。在金融全球化和金融创新盛行的市场环境中，金融产品极其复杂，消费者和投资者无法对交易成本、风险收益结构和法律义务等深入了解，因此他们在与金融机构订立合同的过程中处于相当劣势的地位。另外，由于信息不对称，消费者和投资者对金融机构的违约概率和偿付能力并不了解，一旦这些机构出现问题，消费者和投资者的利益将受到极大的损害。麦道夫欺诈案就是最为经典的例子。因此，消费者和投资者权益保护将成为美国金融监管的一个重要方面，以平抑消费者和投资者对金融机构欺诈的愤恨。IMF (2009) 认为，消费者和投资者保护的一个重要途径就是填补信息缺口，那些几乎不受监管的金融机构和表外交易应该受到监管并披露信息。

全球监管和国际合作将成为有效监管的一个重要方面。随着经济全球化和国际金融一体化进程的不断深化，金融风险在全球传播，金融危机具有更大的全球传播性，但是金融监管者对金融机构和全球金融市场的杠杆率、风险敞口和风险管理安排等信息的把握是不足的。而且各个国家监管当局的监管水平和机制存在很大差异，各个国家监管机构也无法独立承担全球监管责任，因此，包括美国监管当局、欧洲监管当局和众多新兴国家监管者，以及以美联储、英国金融服务管理局为代表的监管机构都强调全球监管和国际合作的重要性。Goodhart (2008) 认为，全球金融监管的合作是应对全球金融危机的一个重要方面。2009年6月，八国集团 (G8) 财长会在意大利Lecce召开，甚至提出了Lecce框架，以制定全球金融监管的原则与标准，并提交G8峰会。