第一章 矿产资源开发及利益分配研究框架

一 问题的提出

自然资源是指在一定经济技术条件下，人类可以从自然界获得的用于生产和生活的物质和能量，是人类社会生存和发展的物质基础。在传统经济学中矿产资源是自然资源的重要组成部分。因此，矿产资源开发研究是以其自然资源特点和属性及其对社会经济活动影响为基础的。《中国可持续能源发展战略》研究报告指出，中国92%以上的一次性能源、80%以上的工业原材料、70%以上的农业生产资料和30%以上的生活用水来自矿产资源。矿产资源是工业化及新经济时代必不可少的物质基础。产业结构的演进、资源多元化以及技术进步，使得不同工业化发展阶段的矿产资源需求呈现不同特点。在中国的经济发展过程中，矿产资源的开发和利用扮演了重要的角色，然而在矿产资源开发和利益分配中也存在很多问题，下面以矿产资源重要地区内蒙古为例加以说明。

（一）东西部矿产资源贸易流动的不平等格局

中国矿产资源总量约占世界总量的12%，居世界第三位，但人均矿产资源仅为世界平均水平的58%，支持工业化的45种主要矿产品中，有25种严重短缺，如石油、铁矿石等。从统计资料分析，在巨大的需求拉动下，1993年后，采掘工业成为中国经济增长最快的部门之一，因此，矿产资源开发产业在中国经济增长中的作用日趋重要。同时，中国的矿山企业规模小，效益差，工艺落后，技术较差。尤其是煤矿，中国国有煤矿的机械化程度比世界主要产煤国低20%。资源利用效率低下，浪费严重。中国矿产资源总回收率只有30%，共伴生矿产资源利用率不到20%，而国外先进水平均在50%以上，差距分别为20%和30%。中国能源总利用率在30%，铁矿资源为36%，有色金属为20%。

新中国成立后，东部地区的矿产资源有力地支撑着中国工业体系的建立和发展，为国民经济和社会发展做出了巨大贡献。然而，随着东部地区矿产资源日趋枯竭，许多矿山相继关闭。区域找矿难度的增大使后备资源基地严重短缺，矿产品成本迅速提高，支撑中国工业发展的东部矿产资源基地向西转移。目前，丰富的矿产资源主要分布在西部地区，而加工业主要集中在东部地区，形成了西部资源向东部流动、东部的工业产品向西部输送的贸易格局。

以能源产业为例，在现有重化工业布局下，东部地区和东北地区成为能源净输入区域，西部地区成为主要能源输出区域，形成了能源生产和消费空间显著分离的格局，并且有进一步强化的趋势。以2007年为例，东部地区煤炭、原油、天然气产量和发电量分别占全国的11%、37%、13%和43%，而煤炭、原油、天然气消费量和用电量分别占全国的38%、50%、36%和50%（内蒙古自治区发改委，2010）。这种依靠消耗大量能源实现经济快速增长的模式，直接导致东部地区逐渐陷入能源困境，甚至接近资源约束边界。长三角、珠三角、环渤海经济区能源缺口进一步扩大，形成了“北煤南运、北油南运、西气东输、西电东送”的能源流向格局，能源供需呈现越来越严重的“逆向分布”和“逆向布局”。长此下去，既难以缓解全国性的“煤电油运”紧张局面，煤荒、电荒周期性频发是一种必然的结果，也会进一步加剧全国生产力布局的“逆向推进”。

对于内蒙古自治区而言，随着能源基地的西移和西部大开发战略的实施，一方面，内蒙古地区经济增长对矿产资源开发的依赖程度提高，矿产资源开发产业发展的区域化趋势日益明显。各种矿产资源的消耗量都出现了快速的增长，矿产品的生产供应严重不足，矿产资源储量呈现下降态势。另一方面，世界经济的发展对矿产资源的需求增长。随着广大发展中国家普遍进入经济持续发展时期，世界矿产资源供应将会出现新一轮的紧张局面。影响世界矿产品市场的因素是复杂多样的，特别是能源等战略性资源供需往往受到世界经济、政治、军事等多方面因素的影响。随着中国矿产资源的对外依赖度不断提高，必须要充分估计国际矿产资源市场周期性或突发性的变化起伏对整个中国矿产资源供应的重大影响，以确保国家的资源安全。

（二）低成本生产要素优势基础上的矿产资源开发已经难以为继

矿产资源的自然禀赋性质决定其与生态环境紧密相关，矿区的生产过程始终伴随着对矿产资源的消耗和对环境的破坏过程。在地下矿产资源的采掘、洗选、冶炼以及矿产品生产、运输、加工和利用过程之中，容易对自然环境产生严重的负外部性问题，诸如大面积植被被侵蚀破坏，土壤剥离，地下水资源污染，自然景观永久性地消失，烟尘、粉尘和有害气体排放等。一些重大污染事件时有发生，环境保护问题逐渐成为影响可持续发展的新因素。据统计，全国每年各类矿山排放废水30亿吨、废气5400多万立方米、金属尾矿3.2亿吨、煤矸石1.5亿吨、粉煤灰0.7亿吨，严重地危及土地、大气、水、生物和文化等整体生态系统。更重要的是许多变迁是不可逆的，即无法恢复原貌。2000年中国政府宣布内蒙古是中国最大的粉尘、烟尘和二氧化硫排放控制区，该区域酸雨和烟雾现象比较严重。2007上半年二氧化硫排放量居全国第六位，2010年以后有持续走高的趋势。在环境方面，内蒙古自治区和中国整体环境质量恶化的趋势尚未得到根本扭转，更为严重的是，资源瓶颈、环境容量的制约日益凸显，对可持续发展构成威胁。这些现象都表明维持了20多年的建立在生产要素低成本优势基础上的发展模式已经难以为继。

（三）矿业权产权主体地位不明确导致经济权益纠纷迭起

利益是人类社会中与我们每个人日常生活都息息相关的重要社会现象，按照权属可以分为个人利益、集体利益、民族利益和国家利益。在中国，国家是矿产资源的所有者，但国家实际上并不直接占有矿产资源，一方面是国有企业代表国家占有矿产资源，通过向国家缴纳税金和利润的方式体现矿产资源所有者的权益；另一方面是地方政府代表国家占有矿产资源，地方政府通过允许集体企业或者其他性质的企业采矿的形式，收取税金和管理费来获得利益。目前中国矿产资源管理混乱，“三权”（所有权、行政权和经营权）混淆，以行政权、管理权和经营权代替所有权，致使国家所有权被多样化的条块分割，国家作为所有权代表地位模糊，产权虚置并弱化，各个利益主体之间的经济关系缺乏协调，造成权益纠纷迭起。在这一利益分配格局中，“一些人靠剥夺另一些人来满足自己的需要，因而一些人得到了发展的垄断权；而另一些人经常地为满足最迫切的需要而进行斗争，因而暂时失去了任何发展的可能性”，于是就会产生利益矛盾、利益纠纷和利益冲突。由此可以看出矿产资源是典型的具有外部性的私人产品，存在着市场失灵，需要纳入公共财政的管理范围进行调控。

（四）内蒙古的矿产资源开发与利益分配

处于中国西部的内蒙古自治区，在中国工业化加速的过程中始终扮演着产业链上游环节的角色，在获得矿产资源开发带来的物质财富的同时，也面临着可持续发展的挑战。在西部大开发战略中，内蒙古自治区又一次面临矿产资源开发的产业选择。内蒙古有大量尚未开采的矿产、能源资源、野生生物资源、未被“产品化”的风景名胜和自然景观。在以GDP为发展显性指标的宏观氛围下，形成了多方竞相开采草原地区矿产资源的局面。矿产资源开发并使其经济价值得以实现的条件是资本和技术等。在矿产资源的开发过程中，人们很少去考虑这样的问题：内蒙古地区究竟属于什么样的生态系统，究竟能承受何等规模的经济活动，不可再生资源和可耗竭资源的开发利用中是否还存在如何取舍的问题，这样的开发活动对当地民族的生存发展带来何种后果，当地的社区居民应该如何参与到矿产资源开发的利益分配当中。因此，内蒙古矿产资源开发及其优势评价，要综合考虑自然可能性、经济合理性与技术可行性，同时兼顾矿产资源的经济效益、社会效益和生态效益，需要从定性和定量两个方面，对内蒙古矿产资源开发的利益分配及其社会影响进行全面分析和综合评价。