第二节 责权利脱节必然导致执行不力

在中国行政实践中，一些体现公共利益的政策如国家助学贷款政策、扶贫开发政策、粮食流通政策等往往在执行中背离政策初衷，执行力度大打折扣，无法收到预期效果，以致根本无法体现矢量意义上的政府执行力，甚至连标量意义上的政府执行力也常常沦为“镜花水月”。其深层次的原因就在于责权利三者关系出现了脱节，表现为执行者争权夺利、推卸责任。责权利关系脱节往往由特殊利益挤压公共利益所致，特殊利益成为鼓惑人们扩张权力、逃避责任的内在驱动力。为此，可以从责任与利益、权力与利益关系两个方面来分析政府执行不力的表现与原因。

一 责任落空使谋取私利的行为失去必要的制约

一般意义上的责任是人们受制于自然规律的客观选择的结果。然而，责任的这种客观性并不意味着人们都愿意主动去承担责任，因为责任对于个人来说还意味着对不确定性承担一定的风险及承受因此产生的压力。在行政实践中，责任是对权力的制约和对特殊利益的约束，在一定程度上，是对权力和利益的削减。出于趋利避害的本性，人们倾向于选择和创造机会虚置责任规定或规避责任惩罚。其具体表现可概括为以下几个方面。

第一，在认识中简化责任。在金字塔式的官僚组织体系中，权力自上而下运行，上级利用职权控制下级，从而贯彻其决定。但因为实际的政策必然包含多重的、具体的工作目标，下级会对多重目标进行价值排序，即对工作做出轻重缓急的区分。区分依据是实现目标对自身利益的影响程度、目标的可实现程度与实现目标需要付出的成本大小，以及预期结果对自身的效用等。一般来说，越有利于自身利益（这里的自身利益可能是与公共利益相一致的，也可能仅仅有利于自身利益而无视甚至侵犯公共利益的）并且实现的速度越快、成本越小的目标，就越会成为权力主体的优先选择。另外，在面临政策目标模糊不清甚至相互冲突时，下级倾向于将精力放在容易出成绩、收效显著或者是容易量化的工作上，而对那些难以量化、收效慢或难度高甚至是有争议的工作则采取拖延时间、消极应付甚至阳奉阴违的办法，有选择性地执行。这种在执行中简化应承担的责任，或用易于实现、获利更多的工作替代应尽的职责是“格雷欣法则”的典型体现。它从一个侧面解释了为什么会有那么多政绩工程存在。因为与改善空气质量、保护生态平衡相比起来，拆民宅、搞绿化、征农地、建工厂的经济效益要来得更直接，见效更快，更容易引起人们特别是上级部门的重视，所以许多官员和政府部门都会对此投入大量的精力和资源。

第二，在授权中转移责任。在官僚组织中，上级支配和命令下级，下级要服从上级并对上级负责，上级具有的权力与责任通常大于下级的权力与责任，并形成对下级的权力优势。这种优势既可以成为促进执行力提高的因素，也可能成为执行力提高的阻碍。如果上级利用对下级的权力优势，形成对下级较强的控制力，能够监测到下级的执行情况，并对执行情况给予必要的重视，如给予财政、技术等方面的保障等，一般会减少执行阻碍，增强执行力，即“领导重视好办事”。相反，如果上级利用权力优势将本应自己承担的责任推给下级，形成对下级的“责任优势”，则会阻碍执行力的提高，因为上级不仅具有创制政策的权力，还应承担起对政策执行中需要的配套政策、资源等给予必要支持的责任，如果上级只顾制定政策，将自己应承担的责任推给下级，即在授权中转移责任（shift responsibility），那么任凭下级具有再大的执行决心，也是“巧妇难为无米之炊”，无法达到执行效果。

第三，在执行中虚化责任。从执行行为的连续性上说，执行中的虚化责任部分源于上级在授权中转移责任。由于上级将本应自己承担的责任推给了下级，造成下级的疲于应付，只能采取虚化责任的办法规避掉上级的责任。进一步说，造成责任虚化的原因主要是基于层级间权责关系的双向依赖性。下级同样是掌握着权威的战略行动主体（只是不同于上级的权威），并具有排斥上级权力控制、推卸责任的手段。特别是在面对资源匮乏，缺乏执行条件，“有事权没财权”等情况时，上级具有的政策创制权就会遭到下级利用技术专长、信息不对称等方式进行的修正、延缓或阻碍，造成上级对下属的控制能力减弱。例如，当信息在层级节制的官僚组织中传递时，理性的行政人员倾向于夸大对其有利的信息并极力掩盖对其不利的信息。随着组织层级的增加，“累积性信息歪曲”的程度会越来越高，这恰恰印证了“塔洛克的等级歪曲模式”中关于“在信息的垂直流动中，每个信息的平均歪曲程度，要比在水平传播中的歪曲程度大得多”的论述。这种“欺上瞒下”的歪曲信息是滥用权力谋取特殊利益最大化的不负责任行为。

第四，在合作中推脱责任。政府执行力不仅取决于官僚体系内上下级之间的配合，还取决于基于职能分工而形成的横向部门之间的合作，不同职能部门之间的密切配合是确保公共政策顺利执行的重要途径。然而，每个部门都倾向于增加内部层级和人员数量以达到扩张部门权力的目的，机构设置重复必然导致政出多门，造成“上面千条线，下面一根针”，弱化执行效果。并且，狭隘的部门利益和专业化思维会限制横向部门从组织全局思考和解决问题；维持部门权限并避免其他部门“侵袭”的狭隘竞争观也会使部门之间失去合作的动力。特别是随着公共事务日益复杂化，不同职能部门之间关联程度越来越高，如果每个部门都希望扩张自身权力范围，势必造成部门之间的割裂程度越来越大。“权力部门化”使各职能部门的通力合作变得异常艰难，形成卡蓝默所说的“镜子效应”: “各种机构总是依据自身来选择行动的类型和对话者的类型”，本应在多个部门间形成协同效应的执行力畸变为分散的、弱化的执行力。

第五，在守规中规避责任。官僚组织依靠既定的规则和制度来保证执行效力，防止个人专断、自由意志等非理性因素的影响。但规则本身也可能成为执行者逃避责任的工具，主要表现为利用“规则霸权”调整责任规定，维护特殊利益。具体包括两个方面：一方面，“规则的官僚”可能将维护和扩张特殊利益的意图掩盖于责任规定背后，即组织规则可能成为阻碍执行力提升的羁绊，“公章旅行”的繁文缛节会遮蔽对问题实质的考量，并且，具有自我复制性的官僚组织规则在增加组织结构的复杂性的同时，反过来又增强了规则制定的惯性，循环往复的结果使官僚组织愈加趋于僵化保守，失去创新动力，助长了官僚主义作风。另一方面，“官僚的规则”则通过变通规则的形式维护和扩张特殊利益，即官僚组织凭借自身在资源、信息等方面与外界的不对称性及在动员和整合能力上的优势，使官僚组织的规则反映自己的偏好并实现特殊利益最大化，其实质是以“按程序办事”为借口，漠视公共利益及民众要求，排斥组织应承担的责任；或者以专业化为借口自我封闭，排斥监督，避免错误、逃避工作、推卸责任、消极应付，将具有形式合理性的规则作为组织及行政人员行为的唯一准绳，假借形式正义侵吞实质正义。

第六，在拖延中淡化责任。当面对一些新问题、新情况时，僵化保守、缺乏创新的规则规定成为贻误时机、阻碍发展的重要障碍。在现实的行政实践中，繁杂的行政审批程序、僵化的行政审批时限、拖延的行政审批作风不仅损害了政府形象，浪费了行政资源，更“钝化”了政府执行力，错过了难得的发展机遇期。这种不作为或“慢执行”其实是利用责任规定的“挡箭牌”避免因做出错误决策而被追究责任，或利用责任规定扩大特殊利益空间。

二 权力扩张助长了谋取私利的行为

罗素曾指出，权力的扩张性来源于掌权者具有强烈的“权力嗜好”, “在人类无限的欲望中，居首位的是权力欲和荣誉欲”。然而，中国著名学者费孝通则透过人对“权力的饥饿”看到了人们对权力所能够带来的利益的渴望，“人们喜欢的是从权力得到的利益。如果握在手上的权力并不能得到利益，或是利益可以不必握有权力也能得到的话，权力引诱也就不会太强烈”。人们扩张权力的目的在于谋取利益，权力是谋取利益的工具，也是调整利益分配的重要手段，权力与利益之间是相互作用并不断放大的关系，具有内生性和自增性。进一步说，以权谋利是植根于人性之中的特质。鉴于此，丹尼斯·朗得出结论：“每个人都在谋求对他人的控制权，即力图获得对他人行动和态度产生预期效果的能力。强迫或诱导他人为满足自己需要而从事必要的努力，肯定是保证满足，甚至接近于立即得到满足的最有效的方法。”正是权力与利益的紧密关联导致人们对权力的追逐很容易超出正当性范畴，就像德国历史学家弗里德里希·迈内克指出的，“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑。人们可以将它比作附在权力上的一种咒语——它是不可抵抗的”。在行政实践中，由于政府某些部门掌握着可以轻易谋取利益的公共权力，因此在行政审批、行政收费、行政处罚、招标采购、土地补偿等执行行为中，就经常会出现谋取私利的情况。

概言之，人的趋利性与官僚组织的固有制度缺陷共同作用，会促使官僚组织成员对不当的特殊利益趋之若鹜，不断追求扩大手中的权力，而对公共责任唯恐避之不及。因为权力具有增加特殊利益的潜在功能，责任则会减损既得利益，由此造成权力与责任在谋取特殊利益上不相融合的矛盾，面对这种结构性冲突，趋利的“理性人”会权衡利害，漠视或规避责任，权力与利益的结合则会像蛀虫一样致使责任落空、执行力瓦解。一句话，争权夺利与推卸责任相伴而生，责任落空必然导致执行不力。