第三章 “菲式”威权体制的成败

20世纪60年代末70年代初，菲律宾社会和政界涌起一股改革“旧制度”的思潮，所谓旧制度就是“美式宪政民主制度”。马科斯总统利用这一诉求，推动宪政改革，确立了威权体制。

一 强人马科斯崛起

菲律宾独立建国以来，美国一直利用两党制操控和干预菲律宾政治，但是菲律宾民众特别是下层群众的民族意识在逐步觉醒，他们对历届政府的亲美政策日益不满，形势迫使菲律宾政治家们不得不调整亲美立场。在这样的背景下，菲律宾社会的民族主义倾向再次发展起来。自第四任总统加西亚之后，美国人支持的候选人在当选前亲美，以赢得美国的支持；但是执政后却大打“民族主义牌”或“反美牌”，这成了惯例。桀骜不驯的马科斯上台执政后，干脆在自己的第二任期结束了“稳定、有序”的美式两党制。

（一）威权体制的背景：初期工业化的成就与不足

菲律宾自独立之日起，为了修正“依附型”的殖民主义经济结构，提出了工业化战略，发展进口替代工业。从1950年至1969年，进口替代战略持续了20年。菲律宾政府采取的基本措施如下。

（1）实行关税保护，提高生活消费品的进口关税，保护国内市场，发展民族工业。

（2）规定进口限制，限制进口。

（3）进行严格的外汇管制，把少量的外汇用于急需进口的设备和原材料。

（4）提高货币兑换的比例，以保护弱小的民族工业，防止外国商品的倾销。

20世纪50年代，进口替代战略的实施比较顺利，取得了较好的效果，菲律宾的民族工业在20世纪50年代得到了迅速发展。特别是一些进口替代工业的发展，在一定程度上减少了国家对进口产品的依赖，节约了有限的外汇。“比如纺织业的发展，从战前1家纺织工厂发展到20世纪60年代初的24家。1960年生产的布匹已达到2.57亿码，比1955年增长了208倍，占全国消费量的70%。1962年纺织品进口额为0.27亿美元，比1949年减少了76%。由于民族工业的迅速发展，国内生产的最终消费品日益增多，由1949年的14种，增加到1959年的909种。”在进口替代政策的指引下，菲律宾积累了一定的经济实力，在20世纪60年代中期，菲律宾的工业在东南亚各国中处于领跑地位。

但是，进口替代型工业有其局限性，菲律宾的经济发展存在一些结构性问题。首先，比索贬值，进口的工业原材料和中间产品成本上升；其次，替代进口产品的消费对象为国内市场，菲律宾国内消费市场容量有限；最后，长期的贸易保护政策，使得一些企业效率低下，缺乏国际竞争力。

（二）大胆改革：马科斯赢得威望

1965～1969年，马科斯总统的第一任期，是马科斯21年执政的辉煌时期，他的内政外交政策取得突破性的成绩，他本人获得了很高的支持率。

在政治方面，马科斯政府整治官僚系统，打击腐败，裁减冗员，消除走私等各种犯罪行为。在经济方面，整顿经济秩序，引进外资，发展工业，继续进行土地改革，发展粮食生产。

马科斯政府制订了雄心勃勃的经济发展计划，因资金短缺而难以实施，为了推动经济发展和土改计划的实施，马科斯于1966年下半年亲自前往美国和日本，谋求得到更多的经济援助和私人投资。为了加快从国外吸收投资的步伐，马科斯政府设立直属总统的投资署，派官方和民间考察团出国游说，同时于1967年9月制定了《投资奖励法》，宣布鼓励外国投资，以带动工业发展。为了解决日益深化的粮食危机和防止农村动乱，马科斯政府把促进农业发展作为当务之急，尽管他试图从根本上消除土地分配不均的现象的努力收效不大，但是土地改革仍然取得了一些进展。通过大力发展基础设施建设，菲律宾的城市建设、道路交通基础设施建设取得了长足进展。

马科斯总统在外交方面的成绩尤为显著。20世纪60年代初期至中期，亚洲人民的反帝、反殖和反霸斗争蓬勃高涨，东南亚各国人民维护民族独立和主权的斗争也取得了重大进展，印度支那三国人民抗美救国的斗争取得了胜利。受此影响，菲律宾人民要求维护民族独立和争取民主的斗争浪潮也汹涌澎湃。在这种形势下，马科斯总统在外交上改变向美国“一边倒”的政策，重新提出加西亚总统的“菲律宾第一”的政策，逐渐摆脱美国的控制与影响，发展同社会主义国家的关系，并同周边国家加强合作。马科斯总统积极参与倡导和建立东南亚国家联盟（东盟），这一主张顺应了东南亚地区民族主义发展的潮流，受到国际和国内社会的欢迎。

尽管马科斯总统有离美倾向，但是他推行的顺应潮流的政策得到了民族主义势力的欢迎，他的政绩给人们留下了深刻的印象，加之反对党——自由党的四分五裂，美国没有别的选择，只好支持他。1969年选举前夕，马科斯总统曾对美国威胁说，如果美国不支持他，他将背叛美国。后来美国总统尼克松亲自访问马尼拉，为马科斯竞选连任站台。

马科斯是菲律宾宪政史上第一位成功连任的总统。他虽然连任成功，但在1969年的大选中，马科斯为竞选花费了1.68亿美元，大选经费超支，成为菲律宾1970年以后通货急剧膨胀的一个导火索。

二 建立威权体制

菲律宾的经济社会问题是沉疴积习，马科斯总统在第一任期触及了腐败、土地等问题并有所成就，在国内外赢得了较高的威望，但更多的还属于表面文章，没有实现根本性的扭转。耗资巨大的选举加剧了菲律宾的经济困难，使马科斯总统的第二任期面临的局面陡然恶化。按照当时的菲律宾宪法，总统只能连任一届。雄心勃勃的马科斯总统，试图利用个人威望通过极端手段，改变菲律宾政治纷争对国家发展的干扰。

（一）实施“戒严”

1969年选举耗费的巨额金钱和舞弊问题，严重危及菲律宾的经济稳定和社会秩序。选举之后，通货膨胀引起了物价上涨和大量失业，工人和学生的抗议罢工行动此起彼伏；农民也涌入马尼拉示威，抗议地主的压迫和剥削；菲律宾共产党重新活跃起来，建立了新型军队“新人民军”，开展了长期的农村武装斗争。在菲律宾南部，与天主教徒对立的穆斯林开始组建反政府武装，1970年，南部第一支分离主义运动武装——摩洛民族解放阵线成立，为南部分离运动拉开了序幕。

在这种形势下，马科斯总统判断，左派的“暴力革命”和右派的“政变阴谋”已经结成联盟，菲律宾面临着严重威胁。马科斯终于下定决心实行紧急状态，颁布戒严法，终止宪法，解散国会，禁止一切政党活动，以“挽救共和国”。

1972年9月23日，总统府新闻部长法兰西斯科·札达宣读《1081号公告》，宣布马科斯总统命令全国处于“戒严法”之下。马科斯总统在《1081号公告》中表示：“我，菲迪南德·马科斯，菲律宾总统，遵照宪法第7章第10节第2段条款赋予我的权力，将宪法第1章第1节界定的整个菲律宾置于戒严法统治之下。作为三军总司令，我命令菲律宾军队维持整个菲律宾的法律和秩序，阻止或镇压所有形式的违法暴力和任何反叛或暴乱行动，执行所有我亲自发布或根据我的指示发布的法律和法规、命令和条款。”在《关于菲律宾的戒严法公告的总统声明》中，马科斯总统强调：“戒严法公告不是军事接管。我，作为你们的合宪选出的共和国总统，利用被赋予的宪法权力，借助军事权威，保卫菲律宾共和国和我们的民主。共和主义和民主的政府形式并不是一种无助的政府形式。当它面临暴力推翻、叛乱和颠覆的威胁时，它拥有与生俱来的和固有的权力，这些权力在宪法中有明确规定。”

在戒严时期，马科斯政府加强了对国内各个领域的控制，镇压左派共产党，“清除”右派亲美的自由主义分子，控制社会舆论，禁止一切罢工集会和示威游行，实行宵禁；军队接管了电力、通信、铁路、航空等重要公共事业部门。

在宣布戒严之后，马科斯政府首先采取行动“清除”右派阴谋家。9月22日晚，逮捕了49名包括众议员、参议员、记者、激进分子在内的主张宪政革命的改革派人士。这里面包括参议员贝尼尼奥·阿基诺和陆诺，《马尼拉时报》主编罗西斯和专栏作家苏利文，《菲律宾自由新闻》主编戴多诺等。除了9月22日的“清除”行动外，9月26日、27日和10月底，不断有人被捕，被投进监狱。“到1972年行动结束时，官方宣布共有8281人被捕，2183人被释放。”

同时，马科斯政府查封媒体，关闭了主要的电台、电视台，控制社会舆论。在大马尼拉地区，“7份主要的英文报纸，3份菲律宾语日报，1份英菲日报，11份英文周刊，1份西班牙语日报，4份中文日报，3份商业出版物，1个新闻服务处，7家电视台；在各省，共有66家报社，292个电台被查封”。政府仅保留唯一的报纸、电台和媒体公司，唯一的报纸是《菲律宾每日快报》；唯一的电台是菲律宾电台；唯一的媒体公司是远东广播公司，这些媒体都由马科斯的支持者和亲信接管掌控。

在此期间，马科斯政府也清洗了一批腐化堕落、劣迹斑斑的官员。在治安方面，清缴了政治家私人武装的武器，打击了不法分子，社会治安状况有所改善。

（二）公投“新宪法”，保证长期执政

为了保证马科斯总统能够长期执政，修改原有宪法、通过一部新宪法势在必行。在菲律宾，人人在宪政框架活动的观念已经深入人心。利用新宪法确立威权体制，维护自己执政的政治合法性，是马科斯总统的政治奋斗目标。

通过实施“戒严法”，马科斯总统把反对派置于政治边缘地位。在强大的媒体宣传和民众动员的基础上，新宪法草案于1973年1月10～15日，在全国36000个市镇议会举行公投。结果，新宪法草案以绝对高的支持率获得通过。

根据新宪法，菲律宾将由总统制改为内阁议会制。在总统制向议会制转变过程中，成立了以总统马科斯为首的，并由副总统、原国会议员和制宪会议成员组成的临时国会。根据宪法中的过渡条款，马科斯享有旧宪法和新宪法规定的总统和总理的全部权力。

新宪法通过后，马科斯继续实行戒严法，并为下届大选做准备。1976年9月，马科斯签署法令，以总统任命的方式成立“立法咨询委员会”，该委员会成员包括马科斯夫妇和政府内阁成员。之后，马科斯政府以公民投票的方式通过了继续实行军管和另一项宪法修正案。这项宪法修正案规定，通过选举设立临时国民议会，然后就是否支持马科斯继续担任总统并兼政府总理举行公民投票。

1978年4月，菲律宾举行临时国民议会选举。为参加这次选举，马科斯宣布成立自己的政党——新社会运动党。由于其他政党已被取缔，在短期内不可能重新恢复，并与新社会运动党展开选举竞争，新社会运动党在选举中大获全胜。以马科斯为首的新社会运动党控制了国会88%的议席和全国90%的省市长职位。在新成立的临时国会中，马科斯宣誓就任总理。根据新宪法过渡条款，马科斯同时兼任总统职务。海陆空三军司令、总参谋长、总统府警备司令、国家安全情报局长、首都警察部队司令等军界要职也大都由忠于他的伊罗戈斯省同乡担任。马科斯总统领导的新社会运动党组织严密，在各个层次掌握了军、政、法等国家机构，还与“巴朗盖”合作，对基层社会进行管理。这样，马科斯总统的威权统治地位确立了。

马科斯总统成功利用了菲律宾改革派的“宪政革命”动机，又依托“美式民主”的形式，建立了“菲式”的“宪政威权体制”。虽然这个体制被西方学术界称为“独裁体制”，或“独夫体制”，为美国政府所不齿，但在冷战的背景下，美国还是选择了国家利益，支持马科斯的统治，而放弃了价值观外交。

三 威权体制下的治国之策

马科斯总统在菲律宾建立美好新社会的理想，在一段时间内得到了菲律宾人的认可。然而，菲律宾在威权体制下，并没有出现韩国那样的“汉江奇迹”，甚至没有达到印度尼西亚、马来西亚那样的快速发展，其中缘由值得探讨。

（一）实行“新社会运动”

“新社会论”是马科斯总统执政的重要思想资源。马科斯的“新社会”是相对殖民主义时期的“旧社会”而言的。马科斯总统提出，“新社会”是菲律宾人民的奋斗目标。在新社会里，有一个民主自由的政治制度；人人有参与政治的权利，享有政治上的平等地位；人权得到保障，个人的聪明才智得到充分发挥；建立合理的经济制度，发展经济，改善人民的福利生活；人人机会均等，消灭贫富悬殊，杜绝贫困与饥饿。“新社会”不仅有一个廉洁高效、赢得人民信任的政府，而且还要有充满精神的人民，他们是具有“创造性和坚定意志”的“新菲律宾人”。

关于如何建设新社会，马科斯总统认为应该包括物质和精神两个方面。在物质上，建设社会经济基础；在精神方面，重建或确立菲律宾人的价值观，即以人道主义为核心保证变革成功。

在“新社会”理论中，马科斯总统提出了“财富民主化”思想。他认为，财富民主化不是消灭私有制，也不是剥夺富人赠送穷人，而是对私人财产和财富实行有利于全社会目标的安排、管理和控制。他相信：“只要存在经济上的巨大鸿沟，就不可能有事实上的机会均等。”

马科斯总统认为土地问题是菲律宾最主要的问题，推动新社会运动，最关键的政策就是推动土地改革。在宣布戒严后的第三天，1972年9月26日，马科斯发布《第2号总统令》，宣布进行土地改革，计划把100万公顷的土地所有权分配给佃农。10月23日，马科斯总统又签署《解放佃农法令》（即《第27号总统令》）。根据这一法令，从1972年10月到1973年6月，拥有超过100公顷土地的大地主应该把稻米和玉米地送给佃农。在实施土地改革的第一年，土地改革部给14万多户佃农发放了土地转让证，完成了原计划的36%。通过几年的土地改革，“到1976年7月31日，已经在64个省耕种383504.1公顷土地的219661个租户获得了土地转让证书”。在土地改革中，政府推行了“稻米99丰收计划”，实施“绿色革命”，大力发展农业机械化，1976年菲律宾首次实现粮食自给。从1977年起，菲律宾的粮食还能少量出口。

马科斯的改革措施，赢得了下层民众的大力支持，为通过“马科斯宪法”奠定了厚实的社会基础。

（二）发展出口导向工业

菲律宾建国初期的经济发展政策，错过了第二次世界大战后的第一轮产业转移时机。20世纪60年代，国际经济环境发生了巨大的变化。西方国家开始向发展中国家转移劳动密集型产业。一些东南亚国家，比如泰国、马来西亚等国抓住这个机遇，承接西方国家的产业转移。菲律宾当时没有抓住这个机遇，反而加大对民族工业的关税保护，大力发展进口替代工业。20世纪60年代末，菲律宾政府开始意识到这种转向的趋势。1967年颁布了《投资奖励法》。1969年，菲律宾政府决定设立“出口加工区”。1970年颁布《出口奖励法案》。但上述法律由于国内政治阻碍，没有立即付诸实施。直到1973年，菲律宾才开始把发展战略真正落实到出口导向战略上，但与东南亚邻国相比，晚了整整10年的时间。

建立威权体制后，菲律宾政府发展出口导向工业，主要采取了以下措施：鼓励企业出口，积极引进外资、发展劳动密集型产业，设立出口加工区，促进出口，鼓励农产品深加工再出口。在这些政策的引导推动下，20世纪70年代，菲律宾的出口贸易额有了十分迅速的增长。“1972—1980年期间，菲律宾的出口贸易额年平均增长率高达25%,60年代期间为7.9%,50年代期间为4.9%。非传统工业制品（主要是电子工业产品、服装、电气机器、精密机器、塑料产品等）的出口额从1972年的0.95亿美元骤增到1982年的24.2亿美元，增长了24.5倍，年平均增长率高达38.2%。”

四 “新社会”理想折翼

马科斯总统以威权体制在菲律宾建立“新社会”的理想及其政策，尽管在工农业和外贸等领域相比前任们取得了不小的成就，但是对比周边国家和地区，尤其是后来被称为“亚洲四小龙”的国家和地区，马科斯政府的成就未免就相形见绌了。历时不到10年的“菲式”威权体制，没能摆脱大地主和西方力量的牵绊制约，最终并没能在菲律宾建立起来“新社会”，菲律宾的经济社会仍然缺乏实质性的变化。

（一）“哈佛黑帮”：专家治国之误

在菲律宾的两党制时期，政府官员基本是元老派政治家或职业政客，很少有专业人士参与政府内阁。即便有少数专业人士参与，他们也很少提出自己的建议，因为国会中的职业政治家会为了自身利益而否决他们的任何建议。

马科斯总统执政时期，特别是成立新社会运动党后，十分强调专家治国。所谓专家是指接受过高等教育和拥有某种专业技术的专门人才。马科斯总统劝说这些专业人士离开收入丰厚的私营公司，授予他们特别权力，不仅让他们制定国家的发展规划，而且还让他们负责这些规划的具体实施。马科斯总统将这些专业人士安排在重要的政府岗位上，比如总理比拉塔、中央银行行长拉亚、预算部部长奥巴、商业部部长王彬、菲律宾国家银行行长马帕、教育文化部部长科普齐等。此外，有的专业人士还被任命为一些重要部门的副部长。

由于上述专业人士许多毕业于美国哈佛大学，他们被称为“哈佛黑帮”。他们与国际货币基金组织、世界银行和美国的一些金融机构关系很好。因此，他们制定的政策，迎合这些国际资本的需求，受到国际金融界的广泛好评。这些专业人士认为，菲律宾的经济前途在于大规模工业化，他们推进菲律宾工业化的政策与菲律宾农民的切身利益发生了冲突，二者的矛盾不断激化。许多菲律宾民族主义者指责这些“哈佛黑帮”实际上是西方大公司利益的代表。

从实际效果看，在威权体制时期，菲律宾的工农业生产都有所发展，但是相比周边邻国，菲律宾采取了错误的发展战略，再次错过了重要的发展机遇。20世纪70年代初，迫于“石油危机”的冲击，发达资本主义国家进行了产业结构调整，私人资本加快了向发展中国家转移劳动密集型制造业的步伐。东盟其他国家抓住此次机遇，都积极吸引外国直接投资，发展能够吸引大量劳动力的制造业。

菲律宾的经济政策却是使用外国贷款发展工业，而不是直接投资。马科斯政府为增强本国工业基础，上马了一个包括11个大型重工业项目的工业发展计划，从国外大量引进工程所需的资金和技术，菲律宾的外债由1975年末的31亿美元激增到1982年末的245亿美元，每年偿还外债的资金占国家外汇收入的42%，几乎是70年代中期外债水平的3倍。马科斯政府重建和开发的大型工业项目和旅游设施，非但没有有效提高菲律宾的工业化水平，反而导致菲律宾的外债高企。

到了戒严法管制的后一阶段（1976～1980年），菲律宾经济进一步恶化，丧失了偿还国际债务的能力，甚至支付利息的能力都没有。进入20世纪80年代，菲律宾的经济越来越依靠外国资本，1982年，菲律宾的财政赤字已达32.12亿美元，相当于当年国民生产总值的3.6%。此时威权体制已经无法继续维持，马科斯总统只好宣布解除戒严，恢复“民主”体制，菲律宾国内政局和社会陷入动荡，国内外投资者对马科斯政府的信任程度大大下降，约有10亿美元的资金被抽逃，而且外国投资者拒绝再给菲律宾短期贷款，导致菲律宾大量贷款到期无法偿还，使菲律宾本已捉襟见肘的经济雪上加霜。马科斯政府为解救严重的经济危机，采取扩大出口、发展旅游业、向国外输出劳工等措施，以避免经济崩溃。

（二）土地改革之殇

马科斯凭借鲜明的土地改革决心和实际政策，曾获得下层群众的支持，从而赢得两次公投成功，建立了威权体制。可是经过与大地主的多次博弈，马科斯总统的土地改革政策最终还是失败了。

土地问题是菲律宾实现经济社会发展的最大障碍，菲律宾独立之后，土地改革就是政府开始着手的主要任务，这也得到美国的认可和支持。但是大地主不仅掌握着菲律宾的经济资源，也控制着菲律宾的政治资源，他们有效抵制和破坏了历届菲律宾政府的土地改革意图和政策。

菲律宾独立时，全国半数以上的土地和一半的耕地归大地主所有。大地主是指占有20公顷以上土地的地主。绝大多数地主和农民之间实行“卡沙马”分成制，即佃农将收成的50%作为地租、收成的25%作为使用地主的耕具和牲畜的费用，即收成的3/4须缴纳给地主；如果地主提供种子，佃农的所得份额便不足1/4。

美国在日本推行了较彻底的土地改革，但在菲律宾却无功而返，根本原因在于菲律宾在特定的历史机遇下，传统的经济利益和社会结构没有被打破，地主势力相当强大并且非常顽固。在菲律宾，地主阶级以及以地主阶级为基础的家族势力，控制了基层和中央层面的政治组织和政治机构，他们的势力遍布于国会和地方议会。许多地主认为占有土地是最安全的投资，拼命维护既存的土地制度。美国政府曾派遣土地改革问题专家罗伯特·哈迪协助菲律宾政府进行土改。哈迪的“以小土地所有制取代大土地所有制”的主张，遭到菲律宾政界和地主阶级、家族势力的猛烈攻击而流产。

马科斯总统的前任们在土地改革方面乏善可陈。传统的土地关系导致战后曾遭重创的菲律宾共产党力量再次壮大起来，迫使菲律宾政府不得不重提土地改革问题。麦克赛赛政府，在土地改革问题上投入了相当大的精力。1954年，颁布《农业租佃法》（Agricultural Tenancy Act）; 1955年正式颁布《土地改革法》（Land Reform Act），政府还设立“土地行政局”。这些政策已经给予地主阶级很大妥协，但是仍然由于经费短缺、地主反对、国会议员抵制等原因而面临重重困难，麦克赛赛去世标志着这次土地改革的夭折。1963年，马卡帕加尔总统推动国会制定了新的《农地改革法》（Agricultural Land Reform Code），废除“卡沙马”制，实行租借制，将政府从地主手中征用来的庞大地产按成本价转卖给现佃耕农，并辅以佃农低息贷款。然而，迫于地主阶级和家族势力的压力，该项法律有许多有利于地主的漏洞和例外条款，实际上没有真正有效地执行。

地主阶级和家族势力利用自己的政治经济力量，成功抵制了马科斯总统第一任期的土地改革政策。马科斯总统在第一任期，提出要将现存的分成租佃耕农（share tenant）转变为定额租佃耕农（lease holder），具体政策仿效1963年农地改革法。到1971年，政府计划征收的60万公顷土地，实际征收3514公顷土地；政府预定放领64万公顷的土地，实际仅放领5340公顷，两项指标都没有达到目标的1%。代表地主阶级和家族势力的国会代表多次成功阻止马科斯政府土地改革的重要举措，例如，阻止马科斯政府给基层巴朗盖组织拨款100万比索的土地改革资金；争夺政府预定的4年土地预算资金，1967年度的土地预算资金324.2万比索被军事预算占用，该年度的军事预算相当于1962年国防预算的2倍。在地主阶级和家族势力的阻挠下，1968年马科斯政府在菲律宾1500个左右的乡镇中仅设有52个“土改区”, 1969年马科斯政府增加了几十个乡镇“土改区”，但是因为不能增加土地改革经费，只得减少对已转为定额租佃耕农的农民的资金援助。在地主的阻挠、官僚体制的无效和佃农资金缺乏等情况下，马科斯总统第一任期所有的土地改革努力最终没有获得成功。

土地问题导致菲律宾社会矛盾和政治矛盾急剧升级，这是菲律宾政体发生变化的重要原因。马科斯总统认为他的权力基础必须进行根本的转变，从依赖过时的土地寡头转为依赖小农。马科斯的“新社会”理想提出，建设菲律宾的新社会，就是要通过新的土地改革方案消灭封建主义。

威权体制的强制性，在一定程度上削弱了菲律宾地主阶级和家族势力在政治上的力量，马科斯总统希望通过土地改革进一步剥夺地主阶级的经济权力。马科斯政府创设了统一领导各项土改事务的农业改革部，并安排了充分的财政资金；没收土地改革的主要反对者——大地主和政客们的武器，解散他们的“私人武装”。马科斯总统于1972年10月发布“关于解放佃农”的法令。这个法令是菲律宾土地改革中一项较为彻底的改革措施，目标是彻底废除地主所有制，把分成制佃农变成拥有中等土地规模、自力更生的农民阶级。为了抗衡和削减地主阶级的阻挠破坏，马科斯总统采取了动员民众的措施，例如，1972年开始建设“公民会议”，取代原来的“巴朗盖会议”，试图改变菲律宾基层权力结构；把公民的年龄标准从18岁降低到15岁，使菲律宾能够参与政治的公民数从1200万人增至2400万人。通过威权体制和扩大中下层公民政治参与，马科斯政府对地主阶级和家族势力形成“上下夹击”之势。

尽管马科斯政府在土地改革方面付出了巨大的努力，但客观效果却不尽如人意。根据日本学者寺崎康宏的研究，截至1981年5月，只有31%的人（此数据以90%的农户办完租约，71%的书面合同做了登记和68%的合格佃户获得了土地转移证为前提）在土地价格和土地所有权补偿金问题上达成协议。而经土地银行批准的补偿协议仅占其中的23%。荷兰学者莫赞贝格曾对菲律宾中吕宋一个叫作曼加汉的村子的土改做过实证研究。他发现，在集权政体下，曼加汉村的大部分稻田（88%）控制在拥有7公顷以上土地的地主手里。这个比重在1985/1986年度仅仅下降到78%。

马科斯政府土地改革的失败，原因主要有：第一，地主阶级和家族势力利用政策的漏洞，有效地保护和争夺土地所有权。例如，地主把土地抵押出去，以免政府发现；不种稻米和玉米，改种经济作物如椰子和甘蔗等，甚至把土地改作非农业用地；对佃农威逼利诱，迫使其不去签署领取土地所有权证书。第二，绝大多数佃农生活贫困，难以支付购地的10% ～20%的首期现金付款，而且因为偿债能力低下而不敢从银行借款购地，使土地银行面临运行危机，农民极易重新投入地主的怀抱。第三，在农村地区，地主和家族势力强大，农民原来没有自己的乡村组织基础，马科斯总统希望将公民会议建设作为中央政府政策的监督和反馈机制，但实行起来困难重重，无法真正落实。第四，马科斯总统的政治资源，很大程度上来自自己的家族势力以及一部分工商业资产阶级和军方上层人士的支持，虽然马科斯总统意识到需要依靠下层群众，但是最终并没有建立一个扎根基层的政治组织，相反他越来越受制于周围支持者“密友”们的私利诉求，集中在他手中的权力，没能推进和保障菲律宾经济社会权利平等化，反而逐步沦为家族牟利的工具，加剧了菲律宾的经济社会矛盾。