第一章 为什么要开展低丘缓坡山地生态开发

第一节 低丘缓坡山地开发是国家与地方重大需求

一 低丘缓坡山地开发是我国协调耕地保护与城镇化发展的迫切需要

我国是一个多山国家，2/3的国土面积是山地和丘陵，耕地资源十分紧缺，人均耕地占有量仅为世界平均水平的40%，中低产田占耕地总面积的70%。近年来，随着经济的快速发展和城镇化水平的不断提高，我国耕地总量不断减少，仅2001～2008年的7年间耕地减少了8800万亩，耕地保护形势严峻。国家十分重视耕地保护，指出严格保护耕地是确保国家粮食安全与社会稳定的坚实基础，最严格的耕地保护制度将始终是我们坚持的一项基本制度。

目前，我国正处在城镇化快速发展阶段，2015年城镇化率已达到56.1%, “十三五”期间，我国城镇化率还要提高4个百分点。随着农村人口向城镇的不断迁移，城镇用地空间日益不足，城镇扩张对耕地资源的占用不断增加。为有效协调耕地保护与城镇化、工业化发展的矛盾，2008年1月国务院下发了《国务院关于促进节约集约用地的通知》，同年颁布了《建设用地节约集约利用评价规程》，提出要加强土地集约、节约利用，从严控制建设用地规模；2010年国土资源部启动“保经济发展，保耕地红线工程”的“双保工程”，严格控制各类建设对耕地的占用。

现阶段我国山区存量建设用地可挖掘潜力有限。一方面，由于山区耕作半径的制约，农村居民点分布零散，整理难度较大；另一方面，山区省份平地资源总量少、分布散，经济发展总体水平不高，很难承担旧城改造的高成本。而旧城改造造成的地价与房价上涨，使工业化、城镇化成本不断攀升，其影响这些省份的经济发展进程。以昆明市为例，城中村改造的成本是新增建设用地征地成本的20余倍；2008年以来昆明主城因大规模开展“城中村”改造，地价、房价都有较大幅度上升，2016年昆明主城商品房均价是2008年的2.8倍。因此，山区省份不得不选择以增量为主，存量挖潜为辅的城镇化、工业化发展用地模式，由此造成山间盆地（俗称坝区）优质耕地保护与城镇化、工业化发展用地需求的矛盾更加突出。如云南省近5年来建设占用约18万公顷坝区耕地，其中70%是优质耕地。与之相对照，我国山间盆地（坝区）外围约有14亿亩的低丘缓坡土地资源，因其土壤贫瘠、生产性功能较低，未得到充分的开发利用。所以，推进低丘缓坡土地开发利用，是山区省份实现耕地占补平衡、统筹经济发展与耕地保护、破解土地供需两难、深入落实国土资源部“双保”方针的必然选择。

二 低丘缓坡山地开发是人地关系协调发展的保障

相对于平原、坝区而言，低丘缓坡开发建设条件较差，开发代价较大，但只要能做到因地制宜，仍能很好地对其加以开发利用。从世界山地开发的经验看，山地城镇、工业园区以其立体化的生态美景、多样性的景观功能、与自然的有机和谐等优势，能较好地实现开发的生态友好性，山地正成为城镇、工业、第三产业等拓展的重要区域。如德国戈斯拉尔，靠山环水，本着“人文生态法则”开展城市建设，在德国宜居城市中名列前茅。阿根廷中西部小城巴利洛切，充分利用安第斯山脉的自然景观，建设宜居生态城市，每年旅游收入十分可观。我国的重庆市依山而建，进行山地建设的立体开发，经过多年的建设，积累了丰富的山地城市建设的经验。云南元阳哈尼梯田，腾冲和大顺乡、丽江束河古镇、昭通豆沙关古镇等城镇开发建设，以及目前云南省已经形成的建设用地上山十种类型，就是一个个利用荒山、坡地和丘陵，拓展发展空间、建设山地城镇的典型。此外，日本、北欧阿尔卑斯山区以及中国浙江和香港等地区都有着山地开发建设的成功经验。

“拓区上山”战略虽可解决城市化、工业化用地空间的问题，但是若其开发利用不当，也会带来严重后果。因不合理的山地开发模式破坏山地生态系统、引发地质灾害的例子屡见不鲜。如2005年雅加达西南部一个村庄遭遇泥石流袭击，造成至少140人死亡；2010年哥伦比亚西北部安迪奥基亚省贝约市发生严重泥石流灾害，至少50间民房被掩埋。从1986年至今，云南省因山地灾害撤销了碧江县，搬迁了耿马、元阳、镇沅、西盟4个县。总体而言，山地较之坝区更容易遭受地质灾害的威胁和危害，地质灾害多发、易发的状况在今后相当长一段时间内不会发生根本性的改变，故其防治工作具有长期性、复杂性和艰巨性。此外，山地生态环境复杂多样，生态敏感性较高。因此，需要不断探索与完善山地建设开发土地利用规划与监管的相关技术，为山地开发过程中人地关系的协调提供理论与技术支持。

目前，国内外在山区土地资源开发利用、人地关系、城市规划与山地城市建设等方面已取得了显著的成果。如城市规划领域的开拓者格迪斯《进化中的城市》的“流域景观分区”，麦克哈格的《设计结合自然》，重庆大学黄光宇的《山地城市学原理》《山地生态特点与山地城镇结构形态》，王琦、邢忠等提出的山地城市“三维集约生态界定”理论等，都蕴含了经济、社会与环境和谐发展的生态理念。近年来，开发利用山地的研究工作，受到科学界的广泛重视，专门成立了相关的组织与研究机构，代表性的有由联合国教科文组织和联合国大学共同赞助成立的国际山地学会、国际山地综合开发中心，国内主要有中国地理学会山地分会，中国科学院·建设部山地城镇与区域研究中心，中国科学院·水利部成都山地灾害与环境研究所，等等，这些组织与研究机构围绕山地资源的可持续利用做了许多有益的研究与探索。

三 云南省低丘缓坡山地开发在我国具有典型性与示范性

2011年国土资源部下发了《关于低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点工作指导意见》，提倡不同地区因地制宜，转变现有的城镇发展方式，支持9个低丘缓坡资源丰富省份先期开展低丘缓坡山地开发的试点工作。作为唯一全省试点的云南省，其在低丘缓坡山地开发方面具有普遍性、典型性与示范性。首先，低丘缓坡山地开发符合云南省土地资源特点。云南省94%是山区，只有6%是坝区，3%是优质耕地，低丘缓坡土地资源丰富。通过初步调查，全省8～25度土地面积约有1813万公顷，约占全省土地面积的47%，适宜开发建设的低丘缓坡土地面积约有115.7万公顷，宜建山地空间巨大。其次，云南省低丘缓坡山地开发利用具有问题多元、类型多样的特点。一方面，云南省地质环境复杂，生态环境多样，自然景观、人文景观垂直分异明显，地域社会经济发展差异显著。其低丘缓坡山地开发可以较为全面地反映我国低丘缓坡土地开发利用中可能遇到的诸多问题。另一方面，云南省在低丘缓坡山地开发建设中探索了十种低丘缓坡山地开发类型，即以大理为代表的向山地布局中心城市，以昆明新机场、丽江火车站为代表的基础设施建设，以宜良、普洱工业园区为代表的工业用地建设，以腾冲、版纳为代表的文化旅游产业用地建设，以磨憨、瑞丽为代表的口岸建设，以楚雄和弥勒为代表的教育用地上山上坡，以绿春县为代表的山地县城建设，以马龙县与五华区为代表的现代农业产业园区用地建设，以风能、太阳能和大型水利建设为代表的能源项目用地建设，以富源、昆钢玉溪大红山矿区为代表的矿村共建，等等。这十种类型基本涵盖了我国低丘缓坡土地开发绝大部分类型，受到国家相关部委的高度重视。在云南先行试点过程中，国土资源部领导和中央八个部委多次组织调研组对云南省低丘缓坡土地综合开发利用工作的前期准备、开发方案、开发过程以及相关的土地利用管理等问题进行调研指导。湖北、山东等九个省先后组织了考察交流队伍到云南，针对低丘缓坡开发中涉及的一系列问题进行了经验交流。再次，云南省作为“两强一堡”的战略支点，要实现经济社会跨越发展，必须加快城镇化、工业化进程。经济发展与保护耕地矛盾的凸显迫切需要转变城镇发展用地模式，充分利用未利用的荒山荒坡，结合山地景观建设进行低丘缓坡山地开发。

面对机遇与挑战，云南省委省政府十分重视全省低丘缓坡山地的开发。2011年云南省出台《云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》，提出全省低丘缓坡山地开发的重要性与总体要求。原云南省省委书记秦光荣在不同会议上多次强调全省低丘缓坡山地开发的重要性与紧迫性，并指出城镇上山成功在于13个字：建得起、建得美、建得好、建出特色。要坚持走“城镇上山”和“工业项目上坡”道路，要通过山地开发实现“山水田园一幅画、城镇村落一体化、城镇朝着山坡走、田地留给子孙耕”的发展局面，创造“山水城市、田园城市、山地城市”等城镇建设新模式。

云南省作为国土资源部确定的唯一个全省试点的低丘缓坡山地开发的地区，其土地资源特点、开发模式类型、近期发展战略需求等决定了其低丘缓坡山地开发的典型性、代表性较强，其开发内外部条件较成熟，技术研究普适性、可推广性较强。