第二节 国外的城镇化经验借鉴

城镇化水平通常被看成衡量一个国家和地区的经济发展水平的重要标志，却并不是唯一的标准。城镇化水平反映了一个国家和地区居住在城市里的人口占总人口的百分比，只是单纯的数值的表现，却难以表现出该地区真实的发展状况以及城市人口和农村人口的生活状态和质量。西方发达国家的城镇化水平高，城市发展质量好，尽管有些发展中国家的城镇化水平已经接近和超过了发达国家，但是社会经济发展的总体状况仍比较落后，所以被认为是不健康的城镇化发展模式。认识和学习发达国家和发展中国家的城镇化进程，有利于我国在新时代的背景之下，选择正确的城镇化道路，或为我国在城镇化进程中出现的问题提供解决办法。

一 美国的城镇化：以都市区、连绵带为主体

美国城市的发展经历前后衔接但又各有特色的两大阶段。其中第一阶段，从殖民地时期到1920年，人口由农村向城市集中，城市由小城市到中等城市，再发展为大城市，逐级递进。城市空间结构的主要形式是城市的集中型发展，郊区在城市带动下缓慢发展，即为传统城镇化阶段；第二阶段，1920年以后，郊区化成为拉动城市进一步发展的主导力量，即开始“新城镇化”，构成以多中心、分散化、城市与郊区统筹发展为主要特征的大都市区。

美国在19世纪以前，城镇化进程主要是依托核心城市，使城市规模不断向外扩张，单个城市的发展带动周围小城市的发展，是大都市圈的发展模式。都市圈内部各城市之间紧密相连，存在极强的功能依存和社会经济文化联系，都市圈的兴起和成熟促进了区域经济的可持续发展。随着城镇化的发展，基础设施和管理能力与之发展不相适应，出现了环境不断恶化、交通拥挤、社会不稳定等“城市病”。由于政府在郊区加大了对基础设施、交通、网络等的投入和实施了一些优惠政策，以及更多廉价劳动力的供应等，使制造业向大城市外围转移，推动了美国郊区化和小城镇化。20世纪60～70年代以来美国进入“边缘城市”阶段，出现了大城市人口向郊区和小城市流动的逆城镇化现象，1960年美国郊区人口的比例为31%, 1970年为38%, 1980年上升到45%; 70年代美国中小城市的人口增长率也超过大城市的人口增长率（段瑞君，2008）。“边缘城市”进一步模糊城乡概念，即不存在高密度的高层建筑，自然与人文环境和谐发展，边缘城市公共基础设施完善，没有标志性建筑，边缘城市与大都市圈的发展也存在一定的联系。20世纪80年代后期美国政府推行倾向于郊区城市的资本和技术扶持政策，进一步分散了中心城市的职能，在中心城市的职能得到缓解的同时，也促进了美国城市分散化发展（孟祥林，2010）。

美国城镇化先由东部地区崛起，以纽约为中心，沿大西洋岸扩散；到20世纪初，以芝加哥为中心，形成了中西部重工业区；20世纪20年代以后，由于第三产业的兴起和继后高新技术的蓬勃发展，以洛杉矶为中心的“西部阳光带”城市地区迅速发展起来（郭尚鑫，1995）。

二 英国的城镇化过程：中小城镇共同发展

英国是工业革命最早诞生的地方，是第一个实现工业化城镇化的西方发达国家，对世界的城镇化进程具有带头示范作用。工业发展和人口逐渐集中，一批新兴工业城镇崛起，使城市数量不断增多，规模不断扩大，并且英国在城镇化进程中逐渐形成了城市网络体系，人口流动迁移和新城市拔地而起成为城镇化的突出特征，城市空间与地域的急剧变化是城镇化的基本特征。然而，英国的城镇化发展是突发激进的过程。1801～1860年，小城镇和乡村人口年均增长仅为1.039%，大城市人口年均增长为2.085%，大城市人口增长速度在1821～1831年达到顶峰，在这十年间布赖顿人口增长了69.7%，布拉德福人口增长了65.5%，索尔福德人口增长了55.9%，利兹人口增长了47.3%，利物浦人口中增长了45.8%（纪晓岚，2004）。其中大部分是北方的工业城市，城市制造业的发展，特别是棉纺织工业的迅速发展带动了城市人口的快速增长，一些新型工商业城市超过了历史悠久的城市。

英国城镇化进程的特点主要表现在三个方面：中小城市和城镇在城镇化进程中具有重要作用，不同规模和类型的小城镇互补发展；小城镇管理政策灵活；新城建设与旧城改造过程中体现现代文化与传统文化的协调（孟祥林，2010）。英国的许多新城不是在封建城镇基础上发展起来的，而主要是依托一些村庄和工矿区，进而促进了商业、运输业和服务业的发展。政府的规划在英国新城的发展过程中发挥着重要作用，科学的规划解决了英国二战后城市人口拥挤的问题和战争导致的城市无序发展问题。20世纪70年代中期，英国建立了33座新城，加上英国工业革命对交通运输业的影响，英国内陆城市与沿海城市已连成一片，大大促进了商品流通和人口流动。70年代后期为振兴城市经济，新城从开始的转移过剩的劳动力及工业转变为协助大城市的发展，新城的开发不再局限于大城市的都市区外围地区，而是扩充到整个区域范围，于是城市郊区化的速度开始大幅增加，英国大企业总部落户小城镇已成趋势，如英国劳斯莱斯总部在德比小城。郊区城镇化之后出现的是城市聚集体的发展，这种集合城市的出现主要是在大城市地区，伦敦也逐渐发展成为一个大都市区，人口从1841年的223.9万人增长到1901年的685.6万人，20世纪中期已发展成为占全国总人口的15%的最大城市（纪晓岚，2004）。

三 日本的城镇化：大都市区主导

日本的经济增长方式决定了其高度集中的城市发展模式，城镇化进程中少数中心城市得到了优先发展，其城镇化进程是大城市主导型的城镇化道路。由于二战后日本在很短的时间内迅速完成了工业化进程，所以其城镇布局是大城市集中发展的模式，以某一大城市为人口聚集的中心，周围发展卫星城，向外辐射和扩展（孟祥林，2010）。日本在二战后形成了东京、大阪、名古屋三大都市中心。1998年三大都市中心的总人口占全国人口的46.8%。日本城镇化发展的集中性还表现在城市国土空间分布上的高度集中，日本的大城市集中分布在太平洋沿岸工业地带，其中七个集中在从东京到大阪的东海道都市带内（李林杰等，2007）。大城市可以提高土地的利用率，容纳更多的人口。日本有着人多地少的矛盾，发展大城市为主的城市体系有利于吸收从农业转移出来的人口，并且最大限度地保护耕地、森林等自然环境。事实证明这种形式的城镇化布局在日本取得了成功。日本的地方小都市在形成和发展过程中十分重视发挥综合功能，涵盖了经济功能、生态功能和社会功能，形成了包括第一、第二、第三产业在内的综合经济体，政府在规划中划分了市区、郊区、农区、工业区和休闲区，从而使经济、社会和文化协调发展。20世纪70年代，受美元汇率制度的变更影响和1973年、1979年两次石油危机的影响，日本经济增长速度减缓。为了降低生产成本，日本的企业开始迁离大都市，搬到农村或者将工厂迁到亚洲、北美一些国家和地区，城市人口增长变得十分缓慢（刘长庚，2007）。由于城镇化到一定程度出现的“城市病”，日本城市人口逐渐饱和，城镇化进展不大。

日本在工业化的进程中伴随着城镇化，政府在其中扮演了重要角色。日本政府适应工业化、城镇化不同发展阶段的需要，适时调整农业发展政策和农村土地制度，并在解决与城镇化、农地制度改革相关的农民利益保障问题的过程中，建立并不断完善包括农村在内的社会保障制度，实现了从土地保障向现代社会保障制度的转变，促进了城乡的协调发展（肖绮芳等，2008）。为保障城镇化的有序进行，政府对国土进行全面和周密的规划，制定了《国土综合开发法》，提高土地资源的利用效率，为保证其顺利实施，还制定了《北海道开发法》《东北开发促进法》《九州地方开发促进法》《四国地方开发促进法》等。日本的城镇化重视对农业的改造，促进了农业的现代化，为工业的发展奠定了基础，为后期城镇化的快速发展提供了必要的条件。便利的交通网络对缩小城乡差距起到了关键的作用。制造业和第三产业的发展为大量的劳动力提供了就业机会，使人口迅速向大城市集中。在日本城镇化进程中，加强农村基础设施的建设、重视教育和提高社会保障水平、工业反哺农业等措施都是日本城镇化成功的经验。但是，日本与其他发达国家一样，在城镇化过程中出现的问题也比较突出，主要表现在住房拥挤、房价高、交通堵塞、城市负荷过重、生活环境恶化。

四 韩国的城镇化：卫星城市依托

韩国的城镇化模式是着眼于国际交流与合作的自由区的路径，在激烈的国际环境下兴办经济特区，经济具有明显区域化的特点，具有较强的集中性。以首尔为中心包括京畿和仁川在内的首都经济圈几乎集中了全国总人口的61%和全国城市人口的75%（孟祥林，2010）。韩国工业的迅速增长始于20世纪60年代初，在韩国工业化过程中，轻工业和重工业优先发展程度在不同时期有所不同，工业的发展带动了大量城市的发展。自1962年以来，韩国制定并实施了符合本国国情的出口导向型发展战略，首先促成了首尔和釜山两大城市的高速发展。20世纪60年代起，迅速的国家工业化过程使韩国城市数量不断增加，城市规模不断扩大，城市人口数量迅速上升。到1992年，占国土面积0.6%的首尔已经容纳了全国人口总数的1/4以上，被韩国人称为“首尔共和国”（李辉等，2008）。在韩国，产业布局的变动推动了城镇化，随着产业结构的调整，韩国完成了从农业国向工业国、从轻工业向重工业、从劳动密集型产业向知识和技术密集型产业转变。

韩国是典型的以政府力量为主体的政府主导型城镇化发展机制。韩国的城市实行中央政府、道和郡三级行政管理体制。工业化、城镇化推进过程中，区域经济开发和规划很大程度上也是在政府行政计划综合框架之内运行的，通过高度集聚化的工业基地（工业园区）的设立和开发以及投资政策、税收政策、土地政策、基础设施建设来推动人口和生产力等要素向某些区位的快速集聚是韩国工业和新兴城市迅速崛起的重要机制（李辉等，2008）。

五 印度的城镇化：大都市蔓延

印度从18世纪下半叶开始就逐渐沦为英国的殖民地，自20世纪90年代起，印度的城镇化进入起步阶段。据世界银行统计的数据，2013年印度的城镇人口占总人口的比重为31.66%，城镇化水平不高，是世界上城镇化水平较低的国家之一。随着经济的迅速发展，印度成为“金砖五国”之一，产业结构有所改变，必然需要印度城镇化加快速度以满足经济发展的需求。城镇化在印度首先出现是在20世纪初，但是城镇化的水平比较低，从1931年开始，由于制造业和服务业的快速发展，印度的城市人口数量逐渐增长，城镇化水平不断上升。1980～1993年，城镇化速度放慢，年增长速度仅为0.3%，但是从没有过大的起伏，与印度的经济一致（郭斌等，2011）。在印度独立前，英国的殖民统治对农村劳动力的转移产生了很大的影响，大地主大商人纷纷开设工厂。第二次世界大战期间，民族工业也得到了较大发展，在城市中提供了大量就业机会，促使了农村劳动力的转移，但是大多数集中在几百万人口的大城市，如孟买、加尔各答等，中小城市发展缓慢。从国际比较来看，印度的城镇化速度较慢，20世纪90年代之前，印度的城镇化率高于低收入国家（包含印度在内）的平均水平，但是90年代以来印度的城镇化率却低于低收入国家的平均水平。2005年低收入国家（包含印度在内）的城镇化率水平为29.95%，比印度高出1.26个百分点（刘培林，2010）。

印度的城镇化道路也凸显出自身的特点。相关学者的研究发现，在印度城市人口增长的来源中，城市人口的自然增长是主要的因素（任冲等，2013），所以城镇化的速度较慢。此外，城市体系发育不良，大城市人口过度膨胀，中小城市发展没有得到足够的重视，一直存在人口向较大城市集中的趋势，人口超过百万的城市数量快速增长。尽管城市人口不断增长，但是在就业方面，超过90%的人是非正规就业，即在非正规部门就业或者虽在正规部门工作但不享受相应的劳动保护和社会保障的就业人员，对印度农村劳动力的转移和城镇化进程，以及缓解就业压力，减少贫困发挥了重要作用。现阶段印度城镇化的主要动力是来自农村的极度贫困产生的推力，印度农村人口增长绝对数比城市人口增长绝对数更大，但农业就业增长率却日益呈下降趋势。随着农业的发展这一趋势还会进一步加剧，城市就业增长率相较农村而言大体保持平稳。因此，大量农村无地或少地的农民被迫进入城市寻找生存机会，非正规就业占主导地位（陈吉祥，2010）。印度的城镇化进程几乎完全由市场调节，政府作用相当有限，城乡人口自由流动（郭斌等，2011），从而造成了大城市膨胀和人口的拥挤。中小城市的发展却很缓慢，也导致了大城市失业率上升、部分市民的生活条件变差、贫民窟增多等一系列“城市病”。