前言

当今世界，经济全球化和社会信息化在带给人们日益丰富的物质生活和无限自由便利的沟通交往的同时，也催生并加剧了一系列全球性威胁的蔓延：国际金融危机、跨国恐怖主义、全球生态危机、网络信息安全、公共卫生安全、大规模杀伤性武器扩散……。“在这个日益相互联系的世界上，这些全球性问题的解决不能单靠某一个国家来完成，无论国家擅长与否，充分解决这些紧迫的问题，需要国家之间进行集体协作、采取共同行动。”于是，全球治理应运而生。全球治理指的是“各种公共的或私人的个人与机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取合作行动的持续过程。它既包括那些有权迫使人们服从的正式机构与机制，也包括人们和机构已经同意的或认为将符合其利益的各种非正式的安排。”2008年国际金融危机的爆发，使得国际社会要求强化全球治理的呼声空前高涨。

全球治理靠的是制度，有效的全球治理离不开合适的制度安排。“治理的核心不是组织或机构，而是制度，或者更形象地说是‘游戏规则’。广义的治理概念是机制的建立和运行。机制不仅是机构，而且是游戏规则，规定行为体在合作实现社会目标和解决可能出现冲突方面的责任。机制可以是实质的政策、公共进程，甚至是自发的行为。”在强化全球治理的呼声下，全球治理体制进入了改革活跃期，层次不同、范围各异的全球治理制度均进行着不同程度的改建、创建乃至重建。然而，尽管各主要议题领域的治理体制经过不同程度的改革已取得了一些可喜成绩，但仍面临严重的困境。

在国际金融领域，在应对2008年金融危机过程中，世界各国尤其是传统大国与新兴大国之间加强协调与合作，确定了二十国集团（G20）为“国际经济合作主要平台”，解决了七国、八国集团在治理当今全球经济问题中的代表性和合法性危机。但是，如今二十国集团却面临着治理体系与治理能力方面的挑战。国际上仍然缺乏统一的全面经济政策协同和一个综合财政、货币与产业在内的理论框架指导。与此同时，国际货币基金组织（IMF）2010年的份额改革方案一直搁浅，使得大部分国际金融机构的后续改革都无法进行。这一切不但使得多数发达国家仍然挣扎于金融危机的阴影中，也让广大发展中国家承受着不稳定的国际金融局势的负面影响。

在世界贸易领域，世界贸易组织（WTO）在2013年12月的第九届部长级会议上终于达成“巴厘一揽子协定”，实现了世贸组织成立18年来多边谈判“零的突破”，在某种程度上拯救了WTO这个奄奄一息的国际贸易机构。然而，世贸组织达成的“巴厘一揽子协定”要取得实质性突破还任重道远，全球贸易制度前行道路上阻力重重，贸易治理制度越来越碎片化。发达国家为了维护全球经贸领域的主导权，试图改变“游戏规则”，陆续推出诸如TTP和TTIP等地区贸易安排，重新制定国际贸易规则并重塑国际经贸格局，不断加剧国际贸易领域的博弈。

在气候变化领域，2012年12月在卡塔尔多哈召开的《联合国气候变化框架公约》第十八次缔约方会议暨《京都议定书》第八次缔约方会议，艰难达成了《议定书》第二承诺期修正案，使长达7年的《议定书》二期减排谈判暂告结束。特别是2014年11月，中美作为二氧化碳和温室气体排放最大的两个国家共同发表了《中美气候变化联合声明》，为长期陷入困境的气候变化国际谈判进程和世界可持续发展注入了新的活力和动力。但尽管如此，由于加拿大、日本、新西兰及俄罗斯已明确不参加《议定书》第二承诺期，艰难达成的决议实施前景十分悲观。而2014年12月在秘鲁首都利马召开的《联合国气候变化框架公约》第二十次缔约方会议暨《京都议定书》第十次缔约方会议上，发达国家与发展中国家在具体减排问题上分歧依然明显，实质性结果仍难以达成。根据联合国2014年发布的一份重要报告，“温室气体的继续排放将导致进一步变暖，将让气候系统所有组成部分发生持久性的变化，增加给人类和生态系统制造严重、普遍和不可逆转的影响的可能性。”

在打击国际恐怖主义方面，随着2014年春以来一个新恐怖势力——“伊拉克和大叙利亚伊斯兰国”（ISIS）在叙利亚和伊拉克地区异军突起、攻城掠地，国际恐怖主义进入了新一轮快速发展时期。恐怖主义不但在全球范围内肆虐和泛滥、全面出击，全球恐怖袭击次数在2014年创新高，而且“逐渐形成了一幅从东南亚经南亚、中东至非洲的‘C型’恐怖主义新版图”。美国组建了反恐新联盟，尽管在联合国际力量武装打击恐怖主义方面取得了一些成效，但是国际社会在消除恐怖主义的经济社会根源问题上认识不一，严重影响了打击恐怖主义的国际努力。

与此同时，2013年斯诺登事件的发生加剧了人们对网络安全的担忧，而世界性的网络战、网络恐怖主义和网络犯罪更是愈演愈烈。始于2013年12月西非几内亚的埃博拉（Ebola）疫情自2014年夏季以来肆虐西非并有向世界扩散的风险，凸显全球公共卫生安全存在严重问题。2014年7月瑞典斯德哥尔摩国际水研究所发布的名为《水资源短缺与经济风险》的报告显示，按照当前的水消耗总量计算，如果水资源利用率不能得到改进，到2030年人类对水的需求将从当前的4.5万亿立方米增加到6.9万亿立方米。这将超过当前水资源供应量的40%。这也反映出水资源紧缺很可能正在把人类推向一场全球性的危机。这些全球议题领域反映出的治理困境引发了国际社会对“全球治理失灵”（global governance failure）的担忧，并进而对世界进入“混乱与失序”状态产生悲观预期。

全球治理面临的困境其实就是一种制度困境，即制度失灵。制度困境形成的原因错综复杂，涉及制度构建与权力结构不相匹配、制度本身规范不足、制度价值有所欠缺、制度民主赤字严重、制度执行力不强等多方面。在当今的全球治理体系中，特别需要强调两个方面的原因：一是现有治理体系中的权力分配和价值分配已不能适应变化的现实；二是全球问题的多样性、复杂性和关联性为全球治理的制度建设提出了更高要求。变革中的国际社会需要改革全球治理体制。当前全球治理面临的“制度困境”也为治理机制的创新提供了契机。

随着实力与影响力的提升，中国已经成为全球经济、金融、贸易，以及应对气候变化、打击恐怖主义、规范网络空间等全球问题治理中的积极“参与者”，乃至重要“建设者”。以网络空间治理为例，目前中国有400万家网站，6亿多网民，比网民数量排名前10位中其他9个国家的总和还要多；中国有海量的网络信息，有5亿微博用户、5亿微信用户，每天发送信息量300多亿条。由此可见，中国的角色，不只是参与者，更是引领者、协调者。正因如此，国际社会对中国在未来全球治理体系中发挥的作用有着不同的期待。可以说，当前全球治理体制改革的潮流和中国国际地位的提升，为中国更加积极主动地参与全球事务的治理提供了难得的历史机遇。中国更加全面而深入地参与全球治理不仅表明中国在全球事务处理中将拥有更大的国际权力，而且意味着中国要为国际社会的和平与发展承担更大的国际责任并提供更多的公共产品。然而，中国虽然已经发展成为一个世界大国，成为决定国际和平与稳定的重要力量以及促进世界经济发展的主要推动力，但中国仍是一个发展中大国，仍面临艰巨的国内发展难题，谋求全方位的可持续发展仍是中国的首要任务。为此，中国首先需要树立参与全球治理与谋求自身发展是相辅相成、有机统一的整体意识，然后需要抓住机遇，积极参与全球治理的制度改革，同时在参与中处理好权利与义务的平衡，统筹国内发展与国际责任，做好国际制度与国内政治的衔接，在国内转型与国际变迁的双重动态发展中确立中国参与全球治理的战略定位，选择合适的参与路径。

本书通过具体案例剖析了全球治理面临的“制度困境”，探讨了通过强化国际制度的有效性寻求解决全球治理失灵的途径，并分析中国在全球治理中的角色、责任和任务。

第一章集中论述当前全球治理的“制度困境”及其改革方向。全球治理的“制度困境”体现为：第一，国际权力结构变化凸显全球治理机构代表性不足；第二，主权民族国家体系造成全球治理机制责任错位；第三，国际机制复杂性引发全球治理政策失灵；第四，全球治理议程的扩大显现全球治理机制的“盲点”；第五，理念分歧与竞争使得全球治理规范缺失。在此形势下，全球治理体制改革需要确立全球治理的价值共识，推动国际规范的包容性发展，增加国际制度的积极互动，并重视全球治理的顶层制度设计、完善基层制度建设。

第二章在综述国际制度有效性研究现状基础上，提出解决全球治理困境的制度改革方案。国际制度有效性是解决全球治理制度困境的核心问题。在关于国际制度有效性的研究中，虽然奥兰·扬（Oran R. Young）关于制度效果衡量制度有效性的观点已被学术界普遍接受，但随着国际制度在现实中不断遇到挑战，其理论研究在内容上越来越丰富，手段也愈加多样。其中“奥斯陆-波茨坦”方案在评估国际机制有效性方面受到学术界的普遍关注。该方案强调关注个案有效性、机制内部有效性变化以及跨问题领域机制有效性变化三个方面，一定程度上弥补了原有研究中忽视跨问题领域机制有效性的不足。此外，学界还出现了衡量国际制度有效性的其他新指标体系，也尝试着建立评估制度有效性数据库等。在现有研究基础上，本研究主张：衡量制度效能不能只局限于制度本身，要有所超越，考虑其他因素；应该关注国际制度内部、不同国际制度之间的互动对国际制度有效性的影响；注重对国际制度的长效作用机制的研究。

第三章至第十章分别从世界贸易、国际金融、全球核走私、地区性武装冲突、气候变化、网络空间、外太空、全球公共卫生等具体案例中考察上述全球治理领域面临的“制度困境”与改革，以及中国在其中的地位与作用。

第十一章至第十三章则选取具有典型代表意义的欧盟、东盟和北极三个地区为案例，分析上述地区在当前治理中面临的突出问题和“制度困境”，探讨其发展走向。

第十四章专门论述全球治理中的跨国行动主义面临的机遇与挑战。跨国行动主义是全球公民社会的重要组成部分，当今世界，全球化和信息化的高速发展和全球性问题的日益突出为跨国行动主义提供了机遇，但是其也面临着在物质资源、价值和组织战略方面不同的网络组织结构固有的困境。跨国行动主义开展活动的核心行动领域是规范改变政治。

第十五章论述中国参与全球治理的角色、责任和任务。中国已经成为现行全球治理体系的积极参与者和建设者，并在一系列全球重大问题上发挥着负责任的大国作用。中国在追求国家利益的同时也强调发展人类共同利益，并以此作为参与全球治理的责任和义务。中国只有加强国家治理，推进国家治理体系和治理能力现代化，才能更好地参与全球治理。