近代城市饮食卫生管理考察——以北洋政府时期的北京为例
丁芮
内容提要：作为近代公共卫生行政的重要组成部分，在近代警察机构成立之前，北京的公共饮食卫生一直没有得到政府的专门管理。清末，北京警察机构成立后，开始承担管理北京公共饮食卫生的任务。民国成立后，京师警察厅成为北京管理公共卫生最重要的官方机构。尤其在整个北洋政府时期，其负责饮食营业执照的审批，对饮食物原料卫生的控制，对饮食生产、经营场所卫生的监管和对饮食业卫生的稽查。此外，还进行饮食卫生指导和宣传工作。这种以警察机构管理城市公共卫生的行政方式成为北洋政府时期城市管理的一种典型模式。
关键词：饮食卫生 京师警察厅 北洋政府时期 北京
“民生之道，民命为首，公共卫生云者，保护公众生命之谓也”,
故遏制一切病源，以保护人民健康为目的的医疗卫生和饮食卫生以及街道、房屋等环境卫生皆属公共卫生范围。其中，作为近代公共卫生事业组成部分的饮食卫生与民众身体健康、社会生活以及生存环境紧密相关，是近代社会史、城市史不可或缺的重要内容。但从目前的研究成果来看，对近代饮食卫生的研究还有待加强。现有关于近代饮食卫生的研究，不是零星散见在有关公共卫生和市政管理的整体研究中，就是多关注上海、广州、天津等一些近代公共卫生事业先行的、开放通商港口城市。并且，其时间段也多集中在公共卫生事业初创阶段的清末时期和迅速发展的民国中期（1928～1937）。因此，对近代其他时段以及其他类型城市的饮食卫生的研究，还基本处于空白阶段。要丰富和深化有关公共卫生的研究，必须增强对处在薄弱阶段的不同类型城市饮食卫生的研究。
在不同于开放城市的其他类型城市中，随着内部因子的嬗变、民族主义诉求的增强、城市近代化的推进以及国家范围内对卫生现代性的追求，到了近代，特别是民国时期，其公共卫生事业都或多或少地得到兴办和发展。北洋政府时期是中国社会从传统向近代转型的重要阶段，这一时期公共卫生的管理，既有在清末初创阶段基础上的承继，又和之后迅速发展的民国中期不同。在此阶段，作为政治中心的北京，其卫生行政因得到北洋政府的重视，成为全国许多城市尤其是省会城市模仿的典范。可以说，其对公共饮食卫生的管理可以代表其他城市所做的努力，因此，研究北洋政府时期北京公共卫生中的饮食卫生，不仅可以很大程度上反映这一阶段中国城市饮食卫生的总体面貌，还可反映出在城市近代化发展过程中形成的一种新型而又典型的城市管理模式。有鉴于此，本文遂以北洋政府时期北京的饮食卫生管理作为论析对象，以丰富和深化近代公共卫生事业的研究，并由此探讨城市近代化过程中城市管理的阶段性路径。
一 北京饮食卫生习惯及防疫对饮食卫生改变的促进
“东西各国，以饮食问题与卫生最有关系”,但“‘卫生’这两个字，在中国人的脑中，其印象实在是太浅了”，如在旁人看来是不清洁的行为，在不清洁的人本身“丝毫不觉得他们是不清洁的”。八国联军统帅瓦德西从一个外国人的角度描述了他所见到的清末北京饮食习惯：“所有世间万物，皆不令其废置遗弃。因此之故，对于已死动物加以埋葬之举，从未有之。无论骆驼、驴子，马牛犬猫，皆可作为食品。假如该项牲畜之死，系由于染疫之故，则其肉价可以略为低减，但其尸体却无论如何非吃不可。关于烹调食品一事，中国主妇具有无限发明天才，为我们从未见过者。每件残剩物品，皆能善为利用。”北京居民这种不洁的饮食习惯延续至民国初期，《燕市负贩琐记》有不少北京街头饮食物和饮食习惯的记录：
凉粉（以青豆粉为之，和以蒜泥、胡萝卜丝，佐以酱油。醋及芥末，正月末即沿街呼卖。粉皆渍于冷水中，灰土大积，为各种细菌之制造场，食之无不并腹泻者。下等社会小儿，各据而大嚼。春日所发之瘟疫，未尝非此等食品为之媒介）
扒糕（系荞麦粉所制，食法同上，而污秽更过于凉粉，价亦较廉，食者亦较多）
炖羊肚（佐以青椒，汤浊如泥潦）
炖猪肉丸子（此类多摆摊，食者大半为洋车夫）
炮羊肚（夏日多售之。此类亦多摆摊，不沿街呼卖，蝇矢满焉，入汤少渍即食）
酸梅汤（多以凉水为之）
玻璃粉（如凉粉，然以糖渍而食之，即古所谓“寒具”也。尘土满集其上，见之亦作三日呕）
马肉脯（多在热闹场中摆摊，皆病死之马肉）
驴肉（此类多沿街呼卖，同马肉脯）
熟牛肉（此类亦沿街呼卖，多以死驼之肉充之，外观极污秽）
煎贯肠（肠中贯以猪肝，如北京饭馆之假鹿尾，熟后以油炸之，买者甚多，此类多列肆）
雪花酪（作灰色，买者甚多）
胡子糕团（北京好以山楂作炒红果，山楂之皮与核另以黑糖渍之，团之成球，铜元一枚可得其五。卖者存储多日，蝇矢满集，童子利其廉，辄喜买而食之）。
上述种种廉价的饮食物极易致病，但生活的贫困和长期流传下来的饮食习惯使北京民众对这些不洁的饮食状况习以为常，甚至可以说因这种饮食习惯积淀已久，已经成为生活的一部分了。
进入近代，在西学东渐、亡国图强的时代背景下，饮食问题特别是公共饮食卫生问题突破了其本身的意义，不仅和防疫、环境卫生等问题有关，还与民众身体素质、社会文明进步联系起来，上升到国家主权和民族昌盛的层面。虽认识到饮食卫生的重要性，但在清末民初动荡的时局下，最直接促使当局和有识之士关注饮食卫生的动因是防疫的严峻性和紧迫性。从清末至民国初期，鼠疫、霍乱、猩红热等传染病不时暴发，严重威胁北京民众的生命安全。据民国时期的学者估计，传染病的死亡率约为30%，病死者中的25% ～40%是死于传染性的胃肠疾病，如霍乱、赤痢等。作为首都的北京，患传染病和因之死亡的比例同样很高。据北京警察机构统计，1913年，北京内、外城20区总人口为727803人，患8种传染病的人数为4744人，死亡2788人，传染病的死亡率高达58.77%，因患传染病死亡者占北京地区总人口的0.383%。
针对传染病带来的威胁，一些接受过西方医学教育的人士认为，必须强健民众身体，加强预防措施。而一些消化道传染病，如霍乱、赤痢等，只要饮食物等卫生事项预防得当，患病率、死亡率就可以大大下降。预防的主要措施就是杜绝传染源，切断传染途径。余凤宾认为，腐败食物、残羹冷炙以及不洁汽水等易为传染媒介，必须扫除。伍连德在《论中国当筹防病之方实行卫生之法》一文中也指出，“传染病系由于微生物或从呼吸饮食而得或由虫类吮侵”，“下痢由不洁不熟之水”引起，就此他告诫民众，“食物之择有益，并当知动植物之关系及运动之法”。地方卫生管理当局应当注意“查验有无腐败臭烂各种之食物”。
“慎疫先洁饭食，中西通例也。”北京民众不洁的饮食习惯形成的原因很多，想要进行改变困难重重，而防疫和每个人的性命攸关，因此，防疫是劝导民众注重饮食卫生的最佳切入点。从清末开始，饮食卫生就被纳入防疫的范畴。
二 晚清饮食卫生管理的引入和北洋政府时期的调整
中国传统上没有公共卫生的概念，近代意义的公共卫生起源于光绪二十八年（1902）袁世凯在天津巡警所内创办的卫生行政。从现有材料看，有关近代卫生行政制度的建设受日本的影响比较明显。清末，不仅“卫生”概念的演变深受日本影响，而且防疫的理念也是直接转化自日本。此外，清末民初颁布的诸多有关卫生的法规，没有一种是从中国传统的法律体系中直接派生出来的，反而有很多直接就是从日本相关法规翻译而来，或仅做了次序的调整。这表明，中国的卫生行政制度是在较多效仿日本的基础上建立起来的，与警察权力联系密切，不同于英法的环境主义策略，而是更具有德国式的强制干预主义色彩。这种与警察权力相联系的具有强制性色彩的卫生行政从清末到北洋政府时期表现得最为明显。
光绪三十一年（1905）巡警部在警保司下设立卫生科，是第一次以“卫生”一词命名的中央卫生机关，其负责查验和审评、清洁、检疫以及医学堂的设置等一切与卫生保健相关的事宜，这是全国卫生行政的开始，也正式从中央层面确立了卫生行政属于警察行政范围的基调。次年卫生行政改隶民政部，成为卫生司。北京“一般居民没有公共卫生的观念”。其公共卫生最早由内、外城巡警总厅辖属的卫生处负责，卫生处下设二科，第一科掌清洁、保健、防疫等事项；第二科掌医务、化验、戒烟等事项。由于防疫的需要，清廷于宣统二年（1910）在内城巡警总厅梁家园地附设化验所一处，办理有关公共卫生的化验事务，其检明科掌空气、用水、土壤、衣服、材料、饮食物、矿泉等关系卫生之物品的化验。从内、外城巡警总厅卫生处及化验所的职责可以看出，初创时期的清末已把饮食卫生列为公共卫生之一项。内、外城巡警总厅卫生处和化验所的设立奠定了民国时期北京公共卫生的基础。从一开始便属于警察职权范围的北京卫生行政模式与上海不同，但这种路径在当时的中国更具有普遍意义。
民国成立之初，内务部设置卫生司，卫生司为全国最高卫生行政领导机关。1913年中央政府机构又做了调整，在内务部警政司下设卫生科，各地的卫生行政也相应由警察部门主管。作为首都的北京，1913年初，清季内、外城巡警总厅改组为京师警察厅（下文简称警察厅），接管了有关公共卫生事宜，成立了专管公共卫生的卫生处，对饮食物及其制造场所的卫生管理和监督是其重要职责。在1914年之前，北京的公共卫生由京师警察机构单独负责，1914年专门的市政机构即市政公所成立后，分担了部分公共卫生事务，但警察厅仍在公共卫生事务中起着至关重要的作用。关于二者在北洋时期公共卫生事务中的作用，民国学者余协中认为，警察厅起着主导作用，市政公所的卫生科及其所管辖的几个医院（如京都市传染病医院、京都市东郊医院、京都市内城医院）只是帮警察厅办理公共卫生事宜。在以往研究近代公共卫生问题时，都忽略或者模糊了公共卫生问题治理过程中不可或缺的主体——警察的重要性。对公共卫生的管理主体大都用“当局”“政府”来笼统称呼，实际上，在清末民初很长一段时间内，警察和警察机构才是公共卫生管理制度最重要的制定者和管理措施最直接的实施者。就北京的饮食卫生管理一项来说，亦是由警察厅和警察负主要责任，市政公所仅有限地参与了饮料水的检验工作，故下文主要考察京师警察厅对饮食物的管理。
三 京师警察厅饮食卫生管理部门和卫生法规
1913年1月改组时，警察厅设有总务、司法、行政、卫生4处，其中卫生处是北京饮食卫生管理的主要职能部门。卫生处下辖3科，分别对饮水井、食品料搬运晾晒的过程，饮食物品及制造场所，屠兽场，饮食物所用器具化验等进行检查和管理。
根据饮食卫生管理职责的规定，卫生处派稽查员对各区饮食卫生进行分别稽查。稽查分为两种：一种是普通稽查。卫生处指派普通稽查员按照规定好的日期和班次轮流前往各区进行检查，如遇有在署内值班及特别的事故当日不能检查者，应次日补查。每次所查的寻常事件报告卫生处处长即可，特别发生的事件必须报告警察厅总监，等候总监的批示办理。另外一种是特别稽查。这种情况主要是指临时发生事故，必须立即进行调查。卫生处处长对于北京20个警察区署的饮食卫生事务除派员稽查外，还应随时亲往抽查。卫生处的各警正对于各区饮食卫生事项有随时稽查的责任。
化验处所是饮食卫生行政不可缺少的部分，也是防疫和控制传染病菌的重要部门。1910年内城巡警总厅曾在梁家园设化验所一处，但至民国元年停办。进入民国以后，饮食卫生因缺少化验处所，进展受到很大限制，警察厅总监吴炳湘曾向内务部提议设立化验室，“化验民间日用饮料、食品，以免毒质细菌之伤人”，但因“所需经费甚巨，一时难筹，故未实行”，直至1917年，才由内务部筹得经费，在警察厅卫生处下设置。
在清末警察机构设立时，北京食品卫生管理没有现成的法律、法规可依。鸦片战争以后，新的思想文化不断从通商口岸传入中国内地，但北京一直固执地保持着其作为首都的尊严，抗拒这些能够改变传统城市生活的新思想。但这种抗拒在西方力量的冲击下越来越无力，特别是1900年受到了八国联军的巨大打击。随着清末新政的推进和警察机构的设立，北京城市现代化得到了很大的促进，为了应对疫症的传染和蔓延，内、外城巡警总厅制定和颁布了一系列的饮食卫生法规。这些法规不是从传统的中国法律体系中直接派生出来的，而是随着新的社会生活秩序的形成而产生的，基本上是从日本引进或经改良而成，并且大部分是源于日本明治维新以后的相关法规。其中1910年《卫生处化验所章程》（宣统二年四月内、外城巡警总厅会定）借鉴的是日本1902年（明治三十四年）内务省颁布的《卫生实验所规定》, 1909年《各种汽水营业管理规则》（宣统元年四月内、外城巡警总厅会定申报民政部立案）借鉴的是1901年（明治三十三年）内务省颁布的《清凉饮料营业取缔规则》, 1910年《管理牛乳营业规则》（宣统二年内、外城巡警总厅会定申报民政部立案）借鉴的是1901年（明治三十三年）内务省颁布的《牛乳营业取缔规则》。可见，内、外城巡警总厅制定的饮食规则直接参考了日本的相关规则，大部分的条款相同，但由于城市发展程度与社会环境不同，制定相关规则时也做了适当的调整，考虑到了北京地区的具体情况。如当时北京地区牛乳行业还不具备测定牛乳比重、脂肪含量的条件，而市场上对于牛乳是否脱脂和是否掺水尤为重视，因此巡警总厅在制定《管理牛乳营业规则》时将日本《牛乳营业取缔规则》的相关规定进行了改变，在禁售条款中删除了“牛乳之比重、脂肪含量低于规定者”一款，增加了“掺入水或他物者”和“各类容器不当及榨取者”两款。
民国成立后，北京城市人口大量增加，流动频繁，为满足民众的不同需要，新式饮食物不断增加，旧式饮食物不断丰富，饮食卫生状况更加复杂。与此同时，由于西方卫生知识的不断传播，政府和民众对饮食卫生的认识也有所增加，原有的饮食卫生法规已经不能满足民国初期食品卫生管理的需要，警察厅遂在清季饮食卫生法规的基础上进行了部分修订和补充。北洋政府时期警察厅依据的饮食卫生规则可分为三类：（1）完全承继。汽水业和牛乳业发展时间较短，至民国初期没有大的改变，所以，清末制定的《各种汽水营业管理规则》《管理各种汽水营业执行细则》和《管理牛乳营业规则》等至民国初期仍继续沿用。（2）部分修订。《京师警察厅管理饮食物营业规则》是管理饮食业最重要的法规，警察厅进行大规模的修订，从原有的10条增加到13条，使规定细则更加详尽，特别是对饮食业的分类和禁止售卖饮食物的种类方面。（3）增订新修。《稽查卫生事项规则》《取缔剔骨肉作坊规则》《取缔羊肚作坊规则》《取缔各项肉质规则》和《拟定屠售场规则》等是根据北京饮食业的发展新增订的规则，这些具体条款细化并强化了对饮食卫生的管理。上述单行的饮食卫生法规主要起规范的作用，对违反者进行的处罚则是依据北洋政府颁布的《违警律》。《违警律》专门设有“妨碍卫生之违警罚”，其中第46条和第47条分轻重对不同类别危害饮食卫生的情况处以拘留10至15日不等，或罚金10至15元不等。
北洋政府时期北京的饮食法规虽然增加不少，比清末也已有明显的进步，但还未形成一个完整的体系，离城市饮食卫生的实际需要还有很大的距离，且一些卫生法规存在缺陷。可以说，这个时期的饮食卫生法规仍处于初步发展阶段。但同时也应看到，这些法规给当时的饮食卫生管理提供了法律依据，使北京的饮食卫生状况得到了一定程度的改善，并为之后大量饮食卫生法规的制定奠定了基础。
四 京师警察厅日常饮食卫生管理工作
警察厅卫生处是北京饮食卫生管理的主要职能部门，但其职员人数有限，1917年时只有23人，只能对饮食卫生的管理进行行政上的指导和监督，不可能负责具体的检查、取缔以及处罚等工作。这些日常工作是由各个警察区署的普通警察来执行。据统计，在警察处理的违警案件中，妨碍卫生是其中重要的一项。1913年，受“身体及卫生之违警罚”的人数为473人，占全部违警人数的7.77%;1917年，受“妨害卫生违警罚”的人数为2289人，占全部违警人数的10%。从统计数字可以看出，因卫生相关事项受到处罚的人数明显呈上升趋势。同时期，公共卫生管理最先进的城市是上海。1913年，其工部局卫生处处理的相关案件是4242件，1917年处理的案件是3652件。仅从这两组数字可以看出，在公共卫生管理方面，京师警察厅和同时期的上海工部局相比还有一定的距离，但同时这个距离在逐渐缩小。进入民国后，随着社会大环境的发展和城市经济、文化等各方面的进步，警察厅深化了对饮食卫生的认识，已经不再局限于单纯从防疫的需要出发来管理饮食卫生，而是更多地考虑到保护民众身体的健康，以及对整个公共卫生事业前途的影响。这一点从警察厅卫生处不再把饮食卫生的管理放在“防疫和保健”项下这一点可得到证明。
警察厅普通警察对饮食卫生的日常管理主要包括对饮食经营场所和经营者进行执照限制，对饮食物原料卫生进行控制，对饮食生产及经营场所环境卫生进行规范，对饮食营业的销售卫生进行稽查，以及对饮食物的食用卫生进行指导、对社会民众进行饮食卫生宣传，以加深对饮食卫生的认识。
1．对饮食经营场所和经营者进行执照限制
在饮食卫生管理各项中，对各种饮食经营场所和经营者进行领取执照的限制是第一步。警察厅规定，受其管辖的饮食业种类有四：“1、饭庄、饭馆、酒铺及零售饮食物者；2、大小旅店之供人饮馔者；3、摆列摊棚售卖饮食物者；4、挑担售卖饮食物而游行无定者。”基本上涵盖了与饮食相关的各种营业。上述营业场所和营业者，在申报营业执照时，警察厅会酌情考虑其卫生状况，于卫生有特别要求的营业，如汽水业、牛乳业、羊肚作坊以及剔骨肉作坊等，除了遵照普通的营业规则呈报开业外，还应遵照警察厅制定的相关的单行开业规则。
汽水业 在清末民初，“汽水营业系指制造及贩卖供人饮用之汽水、果实水、苏打水与其他含有碳酸水之营业”。在这些饮品中，既包括在清末新出现的汽水、苏打水等碳酸水，也包括传统的果实饮品如酸梅汤等。在清末之前，传统饮品虽然存在，但北京并未重视其卫生状况，直到清末汽水等新式饮品出现后，并在民众中广有市场，内、外城巡警总厅才引进日本的相关法规在1909年制定了《各种汽水营业管理规则》。每到夏季，北京市民众“总要贪些凉的，如酸梅汤、汽水、冰水”,其成为“夏日饮料一大宗，制造稍有不良，于人民健康妨碍甚大”，进入民国以后，“此项营业日渐发达”，制造不良，不仅“于人民健康妨碍甚大”,“若任其自便”，亦“于卫生前途大有妨碍”。警察厅“为保持人民健康起见”,“对于汽水之业，甚为注意”。1916年8月重申了《各种汽水营业管理规则》，要求“制造各种汽水营业者于开市之前须呈请警察厅派员检查制造厂之构造及用水，并须遵照普通营业规则办理。本年营业毕，次年复继续营业时，亦须报厅照章检查，但不更易号牌者，得免缴营业照费”。
虽有定规，但警察厅“诚恐商人牟利，仍有私行制造贩卖”,以及“有假冒商标未经化验即行私售”的情况，对于汽水厂呈验开业一事非常重视，除由警厅“随时派员前往各厂检查外”，各警署也应“派警不时考查”。汽水厂新开、续开者都须于“未发售汽水之前呈送各种汽水各二瓶到厅，听候检验”，“并由该署查填各厂说明书”,合格者始准营业售卖。为使各汽水厂每年开市前呈验汽水，警察厅要求各区署对辖区内的汽水厂进行“传知”。从史料中可以发现，几乎每年临近汽水销售旺季，警察厅都会要求汽水商家在开张之前呈验该年所售汽水，“经许可复，方准销售，否则按律处罚，以重卫生而保安全”。1915年，泰源汽水厂滥用玉泉山汽水公司之名销售汽水被罚；1919年8月，又冒用临记洋行之名销售被罚。1928年4月，玉泉山汽水公司所呈验的汽水尚未得到批准就开始营业，亦被警察厅查获处罚。除了对汽水行业获许开市营业严格限制外，警察厅还将当年注册化验的汽水营业牌号、出售区域、制造种类以及警厅批准售卖者批发、经售处所“列表详细布告，俾购饮者得知所适从”。如1916年，警察厅通过登报和贴布告的方式向民众公布了26个汽水品牌的相关信息。
牛乳业 随着城市近代化的发展，部分原有的商品价值也发生了变化。原来牛乳多为自产或仅在集市上用于交换，随着商品化生产过程的转变，逐渐产生了专门经营牛乳的行业。特别是进入民国以后，随着饮食卫生知识的宣传和推广，牛乳对身体的益处逐渐为民众认可，牛乳行业的市场也不断扩大。对于这种从传统产品演化形成的新兴行业，亟须根据实际状况对其营业进行规范。
因牛乳业为新兴行业，《管理牛乳营业规则》首先对这个行业的范围进行了限定。凡是以牛乳营业者，不管是牛乳场、奶茶铺，还是制卖牛乳制成品的营业皆属于牛乳业。牛乳业者想要进行营业，必须和普通行业一样，向警察厅呈报开业，但在呈报开业时店主除了呈报店主的姓名、住址、店铺地址及厂中（铺中）所雇用工人的姓名外，还应附具“畜牛舍宽广丈尺”“乳牛（即榨取牛乳之牝牛）、种牛（即牝牛）及犊牛之头数”，以及“约计每日榨取牛乳若干”等。这些情况如有变更或歇业时必须于5日内呈报警察官署。警察官署在收到上述所有呈报后，派员前去检查，合格者给予执照，始准营业。
羊肚和剔骨肉作坊 羊肚和剔骨肉作坊均属传统行业，但因这两种行业“有碍卫生”，特别是与防疫事项联系密切，警察厅卫生处专门制定了规范这两种行业卫生的单行规则《取缔羊肚作坊规则》和《取缔剔骨肉作坊规则》。
《取缔羊肚作坊规则》规定，凡是羊肚作坊，除遵照普通营业规则呈报开业外，“新开羊肚作坊者只准于空旷地方营业，其人烟稠密之处概不准设”，“旧有作坊之设在通衢者，须勒令其量移空旷处所”。剔骨肉作坊亦“只准于空旷地方营业，人烟稠密之处概不准设”。另外，由于天气炎热时，剔骨肉易腐朽变质，滋生细菌，警察厅还限定了剔骨肉行业的营业时期，以“阳历十月至次年三月为限，逾期停业”。在警察厅卫生处对防疫事项的检查中，对于剔骨肉作坊是否在歇业期内营业是重要的巡查项目。
为规范饮食营业，对不按相关规定开业者，经警察厅查处属实，即酌量令其停业或歇业。如1913年，郭子厚曾租姚永泰的房屋开设羊肠作坊，未经批准即开张营业，被警察厅外左三区警察查获，解厅处罚，最后郭子厚递交甘结将羊肠作坊牌号去掉，“情愿改做生意”，房主姚永泰也被一并处罚。1925年，刘林子私自设立汤锅售卖病死骡马等肉，被警察查获。警察除将刘林子拘留处罚外，将所有生熟肉200余斤“深为掩埋”，检出的铁锅、刀斧存放区署。
2．对饮食物原材料卫生进行控制
饮食物原材料的新鲜清洁是保证饮食卫生的基础。在对整个饮食卫生过程的管理中，应首先注意原材料的卫生状况。在《京师警察厅管理饮食物营业规则》（简称《管理饮食物营业规则》）中，警察厅对不适合食用的饮食物原材料进行了限定，包括各种病死的禽兽之肉、腐败的鱼虾、污秽不洁的浆酪和饮料、颜色不正且有臭味的过宿生熟食品等。在所有饮食物中，肉类食品和各种浆酪、饮料是销售颇广而又极易在原材料引发卫生问题的两大类，警察厅对此进行了针对性的管理。
肉类食品 “牲畜肉类为日食所需，而有病之肉，食则足以传染病疫、妨害健康，甚至有危及生命之虞。各国对于供人食用之牲畜，莫不设有屠宰场，专司检验，以资取缔。”天津、上海等城市在民国初期均已设有屠宰检验所，但北京向于“卫生多不讲求”，并因屠宰检验所的设置涉及牛猪羊行业的利益，“非得牛猪羊三行商会之同意，则阻梗甚多，亦诚不易办理也”。警察厅虽久拟办理，但直到1926年才最终建成。
在屠宰检验所办理之前，警察厅为保证饮食业肉质安全，制定了《取缔各项肉质规则》，规定凡贩卖的各项肉品“不得掺杂其他种肉质，以图冒混（如牛肉中掺杂驼、马等肉）”；所有的肉质均“不得加以燃［染］料，以免混淆肉质之真相”；“为预防朽腐起见，无论生肉、干肉，均不得用秽冰及含有毒质之防腐剂”；凡是有“皮肤有肿胀及脓溃情形者、内脏各部有异常状态者、肉质之色恶臭或含有黑血者”情况之一的，“除禁止贩卖外，并须销毁或掩埋，以免传染”；所有鸡鸭及水族等肉“除原含毒质者应绝对禁止外，其有自死已久、色臭皆恶者不得贩卖”；所有酱卤肉品“有变色或奇臭者不得贩卖”；所有“腌肉、干肉、熏晾鸡鱼及罐肉品有朽蛀或腐烂情形者、不得贩卖”。违章出售上述肉品，按照《违警罚法》第47条第2款处罚。1914年6月，内右一区巡警在街上发现赵永清推手推车摆摊售卖猪肉，其猪肉中掺杂有驴肉，即刻将其带往区署，处以罚款5角，令其“当堂呈缴”，“驴肉埋销”。
在屠宰检验所开办之前，在北京贩卖的各种肉质受屠宰场管理规则及《管理饮食物营业规则》的限制。《拟定屠售场规则》规定，所有禽兽未经医员检查不得进行屠宰，出现下列有病的异样情况时不允许屠宰售卖：“外貌不快活、呼吸窘迫、有倦怠痛苦之状，或眼不清洁、体温不均、鼻耳有漏出物、皮肤无弹力、毛粗无光泽、且食欲不进者”，或“皮肤肿胀、溃疡、脓疽或废弃一部及全部废弃者”，或“内脏各部有异状者”，以及“肉之光泽异状或放臭气或含有黑血者”。警察厅在各行业的每个屠宰场派驻巡长1名、巡警6名。派驻的长警在各屠宰场主要“掌维持场内外秩序，及督饬夫役保持清洁之事务”，但无权检查所屠宰牲畜是否患有病症，是否可食用，以致北京肉类的屠宰场，“向由各行自行宰杀，于卫生多不讲求”,至1926年屠宰检验所设立之前，“已死之肉，不洁之物，仍复充牣市场”。
“为预防有病肉食妨害人民健康起见”，警察厅经过长时间的筹备，几经波折，终于1926年3月设立了屠宰检验所，专办检验牲畜事宜。屠宰检验所设立后，所有牛猪羊在屠宰前必须先经检验所检验，确系无病后，由所加盖戳记，才准许各屠宰场屠宰售卖。外地已屠宰牲畜也应送检验所检验，并照章交费。每次检验所收费用为：牛每头1元，猪每头4角，羊每头3角。检验后认为有病的牲畜应当进行医治，病愈后才能重新送检，在此之前不得屠宰，已屠宰者如有病肉，应进行掩埋，不准售卖。屠宰检验所每日派稽查员轮流前往各商铺检查，如有漏检或私自售卖有病牲畜肉者，分别给予处罚。屠宰检验所设立之后，对于肉类从源头上保证其清洁卫生有积极作用，虽未能明确检验所每月检验牲畜的数量，但从所收屠宰检验费可以推知，检验所每个月所检的牲畜可谓不少。从1926年9月开始检验至1928年3月，共收检验费382327.81元，其中，1927年全年共收239314.6元，所收检验费最多的一个月超过了3万元。
汽水 “各种汽水为夏日常用之品，如果选用材料不求纯良，制造方法不能清洁，于卫生大有妨害。”但进入民国后，各种汽水商人“唯利是图，不顾害人与否”，经常“制卖不良之汽水，有害公共卫生”。《管理饮食物营业规则》明确规定，饮食物不得加以染色及有毒质的颜料，但每到销售旺季，一些小贩由洋行购买糖精混入冰水内作为汽水售卖，所购买的糖精含有毒质，饮食后会影响身体健康。还有一些小贩售卖掺入颜料的汽水，如1917年6月，崇文门外三里河有一小摊，售卖一种颜料水，绿黄不一，用小玻璃瓶盛着，每瓶仅售铜元一枚，购买者多为小学生。这种颜料水其实就是凉水掺颜料，或加少许橘皮水，对儿童身体健康尤为有影响。酸梅汤是北京居民喜欢的传统饮料，原料水应该是开水。据记载，早先北京有名的酸梅汤以西单牌楼邱家做得最好，准保用的是开水，一点儿没掺和，后来不少商铺都是以酸梅卤兑糖，一搅和，再拿生凉水一放宽汤就成，喝了会出现跑肚拉稀的状况。
针对这些状况，警察厅曾于1916年重新发布了《各种汽水营业管理规则》，对汽水所用原料进行了详细的规定：“1、制造荷兰水碱应用最洁净而度数在九十度以上者，不得使用土粉类；2、果汁须用新鲜者；3、糖须用洋水或车糖；4、颜料须用果汁或菜汁，其购自外国者，该颜料制造厂须经其政府允准售卖为制造汽水或造糖用者方准使用；5、所用之水必须清洁熟水，至少须煎沸至三十分钟之久，须用砂锅过滤一次以上，不得仅用布滤，其水滤内之砂或炭每一日须用熟水洗涤一次；6、不得使用含有毒性之香料、颜料及防腐剂。”上述规定在当时来说还是比较详细具体的，但因各汽水商贩贪图私利，不愿严格遵守，警察厅每届夏令汽水销售旺季，除要求各汽水厂将所售汽水呈厅化验外，还“通令各区对于此项营业小贩严加取缔”。1915年，警察厅外左五区警察发现泰源荷兰汽水厂所制汽水“异常污浊，内有多足虫、兽毛、沉淀等物，于卫生实有妨碍”，将汽水厂负责人带区署罚办。因该汽水厂为再犯，警察厅对其从严惩处，本应罚10元，加重罚款12.5元。贩卖不洁汽水的店铺广兴隆油盐店亦被一并处罚，罚款为2.5元。虽将所制《各种汽水营业管理规则》多次布告周知，但“诚恐各厂商日久玩生，不能切实遵行”，警察厅在1925年4月汽水销售旺季来临之前，又将所定规则发交各警察区署，令其转发界内各汽水厂遵照施行。警察厅“随时派员前往各厂检查”，各警察区署亦要“派警不时考查”。同时，对用有害物质掺杂汽水进行销售的汽水厂和各商铺加大惩罚力度，“一经查觉，定行严惩，绝不姑宽”。
经警察厅严格限制，汽水卫生一项应该说取得了一定的成效，不仅加深了市民对相关卫生知识的了解，且制售汽水的厂商大都遵照规定呈验制成的汽水。在汽水销售旺季，报纸上亦可看到不少向警察厅呈验汽水的请示。当时的报纸评价说，北京各汽水公司，“对于材料之选择，配合之手续，厂内之清洁，认真者固多”。
3．对饮食生产及经营场所环境卫生进行规范
要保证饮食物达到一定的卫生标准，仅控制饮食原料的卫生远远不够，还应注意饮食物在流动过程即生产和经营场所的环境卫生。警察厅规定，所有饮食业的厨房不得接近便溺处以免沾染秽气；泔水桶及泄水处所应勤加冲洗；水缸须每日洗刷一次；所用刀、勺、锅盖及其他铁器，必须勤加拂拭，不能任其生锈；所用瓦器、瓷器等物不能积有垢泥，竹木各器更须注意清洁；所有熟食不得以铅质器具煮卖。夏季天气炎热，食物容易腐败变质，滋生蝇虫，因此环境卫生更需要注意。警察厅每年天气炎热时，便饬令各区署“传知”售卖饮食物业者，“一律添制纱罩”,各摆摊商贩，必须添置商棚“以资覆盖售品，俾免受日光作用改变味色，以碍卫生”。按照规定，警察有权随时对违反以上卫生规则者“饬令改良”，不遵者，按《违警罚法》第47条处罚。对于各种汽水、牛乳业以及羊肚、剔骨作坊，警察厅另有单行规定。
汽水、牛乳业 警察厅规定，在保证原料卫生的基础上，各汽水厂所用的各种器具必须洗涤干净，厂内应勤加扫除，并使空气流通，制造工人的衣服等亦须洗涤清洁。此外，不能雇佣患结核类病及其他传染病之人在厂内工作。牛乳饮料厂制造牛乳时亦应遵守上述相关卫生规定，除此之外，还应注意牛舍和产乳之牛的卫生。建造牛舍时，必须在周围开设窗户，使空气流通；牛舍内应挖小沟，使尿水由小沟流到舍外五尺以外，尿桶上必须放置桶盖；牛舍内所铺垫的蒿草应勤加更换；所饲养的牛必须每日清洁；乳牛的乳房及周围必须洗涤洁净，不能使污物混入牛乳内。
羊肚、剔骨肉作坊 除应遵守饮食业共同的卫生规则外，警察厅还规定，羊肚作坊“逐日所余血料或灌入猪脬者，须即日运出城外晒晾，不得悬诸院内，致碍卫生”；“所有羊肠、肚血等类不得收买色恶、臭恶及陈腐物，并须从连煮售，以防朽坏”；“晾晒生羊肠者一律迁出城外营业”。剔骨肉作坊“所收之骨不许久积不煮，至迟不得过两日，须一律出售卖，以防腐朽”；“燃煮时须用正当柴火，不得以马粪、枯骨等物作为燃料，其赤足践踏等事亦应禁止”；“已经剔过之骨，务须于当日运出，不得存积铺中，免致熏臭”。违背上述规定，经警察干涉仍不遵者，按照《违警罚法》第33条第1款处15日以下拘留或15元以下罚金，屡犯不改则勒令歇业。
虽有上述规定，对生产及经营场所环境卫生的规范并未取得很好的效果，因为警察厅对违反相关规定者皆是先令其整改，不进行整改者才对其进行处罚，屡犯不改者才勒令歇业。这种惩罚规定很难促使饮食营业者积极主动地注意环境卫生。目前看到的史料很少有警察厅对饮食业环境卫生进行严厉查处的案例，这绝不是当时饮食业环境卫生做得很好，而是饮食营业者和警察厅本身皆不重视此点。
4．对饮食营业销售卫生进行稽查
作为饮食卫生管理的重要内容，对饮食业销售是否违反相关饮食规则进行稽查，是警察厅管理饮食业的最后一个程序，也是警察日常饮食卫生工作着力最多的部分。按照《管理饮食物营业规则》，不管是牛羊猪还是鸡鸭等肉质，只要是病死或出现朽坏、陈腐等情况，皆不准售卖；过宿的生熟食品出现颜色、臭味皆恶者，也严禁售卖；浆酪和各种饮料出现污浊、变坏，有沉淀物，含有盐酸、硫酸及其他游离矿酸，含有砒素、铅、亚铅、铜锡等物，以及含有毒的颜料、香料、防腐剂等，皆严禁出售。上述规定主要禁止出售腐败和朽坏的常用饮食物，此外，警察厅还对运输、出售禁止食用的马、驼、猫、狗等肉，以及毒害此类牲畜等事项进行重点稽查。
腐败、病坏肉品 警察厅卫生处认为，“腐败食物，最为有碍卫生，且易传染疫症”。《管理饮食物营业规则》制定后，警厅多次公告宣示，禁止出售此类食物。但为牟利，“供人食物之营业者，率多阳奉阴违，不重他人之卫生”,私自出售各种腐败饮食物。警察厅除通告人们注意外，多次命令内、外城各区署，“对于售卖腐败食物者，务当严行查禁，倘不服从或有阳奉阴违情事，即应按照《违警律》科罚，并停止营业”。在天气异常或疫症出现时，警察厅还会加大此项饮食卫生的稽查。如1916年冬季，天气严寒，警察厅“深恐冻化之物，既多掺杂，殊于卫生大有妨碍”，特饬令内、外城20警察区署，自11月15日起，每日各派长警4名，前往本管城内，严查各食铺有无腐败食物发售。1918年春天，“疫症流行”，各种腐败食物最易沾染传染病菌，“尤应禁止”，警察厅各区署“随时查禁”。在“时令不正，寒暖瞬变”或“天气干燥”等细菌易滋生之时，警察厅会有针对性地加大稽查取缔力度。有虫病的猪、羊、牛肉以及骨头，不准各饮食业购买，更不准售卖。为预防饮食营业者售卖病死各肉，各警区注意调查。1916年11月，警察厅听闻内右四区西四牌楼隆泰汤锅有售卖病死猪肉的情况，经查属实，于23日将该汤锅经理解厅罚办。
禁食肉类 马、驼、狗、猫等动物之肉，“所含病菌极多，食之极易生病”。警察厅为注重饮食卫生，曾制定《取缔肉行规定》，强调“非食物之禽肉（如驴、马、骆驼），不准售卖”,但北京街市不少饮食营业场所仍有以死猫、烂狗、瘟驴、病马之肉冒充牛、羊、猪肉的情况，严重影响市民身体健康，特别是在疫症流行之时，“商民贪图小利宰杀售卖，致人民食后发生疫症”。警察厅为禁止此类极不卫生的食物出售，除布告商民不要出售、购买此类肉品外，多次要求各区署“一律认真查禁，不得视作具文，以害公共卫生”。对于查获违禁售卖者，立即处罚。
从目前所见档案可说，北京警察对稽查禁食肉类一项还是颇为注意的，档案中保存了不少有关案例。如1914年，内右一区的巡警在界内发现赵永清用手推车摆摊售卖猪肉，经查，掺杂有驴肉。经过询问，赵供认不讳，最终对其处以罚金5角，并令出具甘结，表示以后“再不敢违章”;同年，警察厅外左五区刘杜氏从乞丐手中用铜元50枚买得死狗一条，打算煮熟后，挑往天桥售卖，不料被警察查获。“狗肉为有害卫生之食物”，在禁售之列。鉴于刘杜氏已55岁，且查获时，狗肉正在锅内还未煮熟售卖，便对其免究责任，将“狗肉掩埋”则罢；1927年8月，警察厅外左四区闻得界内卖杂货人吴玉山“有煮卖死猫、狗情事”，便派长警前往调查是否属实。经稽查获知，吴玉山租赁王祖训一间房屋，专门煮售驴、猫等肉。18日，有不知姓名、住址常到吴玉山处买肉的捡烂纸者，给吴送来无皮的死猫两只，吴给他铜元12枚，将猫肉煮熟自己食用。19日，捡烂纸者又送来4只死猫，过1日，又送来4只狗，吴给他每只猫铜元6枚、狗5枚。吴将死猫、狗煮熟，准备到天桥售卖，不料，还未出售便被查获。警察厅将起获的“猫、狗肉大小计二十五块派警饬夫掩埋”，并按律处罚吴玉山，赶出承租的房屋。“包租房人王祖训，徇隐不报，亦属不合”，一并处罚，并令其出具甘结，“以后不敢再容留此类人等租房”。
为从源头控制禁止食用肉类的售卖，警察厅对毒害、出售、运输此类牲畜的行为也进行严格稽查。1913年1月，汤福长马肝铺用银10元从姚都宽处买得死骡1头。汤福长被罚，姚都宽“亦敢以死骡价卖于人，不顾人民食之有害卫生”，一并被罚；1914年9月，马锡春从小红门用钱70吊买来已宰马肉120觔、油肠半洋桶，打算挑进城卖给饮食行，被警察发现，所运之肉埋弃，马本人被处以拘留10日。禁售的各种肉类，如系毒害致死，“好人吃了此肉，毒入肺腑，准有性命之忧”，所以应从源头上控制毒害禁售牲畜的行为。1916年，警察厅总监吴炳湘听闻宽街北边口袋胡同住户张文庆，独门专造熏骡马毒药，“以此为业，治死各粮店骡马甚多”，专门派所管区署详查。张文庆毒害牲畜方法为：“遣人在各停车及有骡马之处，若车夫稍一疏神，即乘隙将药散在水草之内，俟骡马毙后，即使往购买。”张曾于1914年毒死荫昌的骡马被该宅头告发，判罚进习艺所1年，至1915年5月期满释放后仍旧从事毒毙骡马旧业。因张屡犯不改，除对其进行处罚外，吴总监批示，“该管区监视”其日常行为，再“查有前项不法行为，送署究办”。为摆脱警察厅的监视，张文庆于5月19日迁至东直门外居住，其居住地不属于当时警察厅的管辖范围内，为此，区署还“函知东直汛署，继续监视”。
为保证饮食物，特别是各种肉品符合食用卫生，警察厅采用了多种措施，如要求各肉行不准任意涨落价钱；各肉行互相监督，若发现有违反规定的情形，准直接向警察厅呈报；售卖者须向警察厅呈报姓名、住址及在何处售卖等。即便警察厅对此做出不少努力，也取得了一定成效，但“各街巷售卖各种腐食者，仍属不少”,这其中有很多社会原因，以致警察厅外右五区区署感慨道：“冬令售卖似此类之肉（驼、骡、驴、马等肉），内外城到处皆是，不仅本署。一区署限制一隅，非正本清源之道。”
5．饮水卫生管理
“水为人生日用必需之饮料，稍有不洁，影响卫生，殊非浅鲜。”水质出现问题或饮用不慎更是“民命攸关”，但在民国之前，市民所饮各种水，“原质若何，适用与否，从未有所检验，殊无准量”,以致有些饮用水对健康有害，但因无检验，亦无标准，市民还是依旧饮用。进入民国后，随着对饮食卫生的重视，饮用水也被作为其中一项得到了主管机构警察厅的重视。
民国的建立并未很大地改变北京市民饮水的结构，在整个北洋政府时期，自来水公司的发展都很缓慢，安装水管家庭的数量增加也很缓慢，市民的购水量一直很少。到1925年自来水公司发生大危机之时，装设自来水的家庭也仅有7000余户，不过北京全部户数的1/20,绝大多数居民仍依赖井水。因此，对井水卫生的管理便成了警察厅管理饮水卫生的重点。
据记载，1885年，北京内、外城共有水井1245眼。这些水井不管是属水商承包，还是居民私有，都有一个共同的特点，就是对水井的卫生注意不够。因未对水井之水进行检测，也无是否适合饮用的标准，一些仍在使用的水井出于年久失修、久未掏挖等原因水质已不符饮用。有鉴于此，1917年警察厅和市政公所协商，调取北京境内各种饮水地点、数目表册，交由工商业改进会进行检验，评定等级，“最适用者定为上等，其次定为中等，不适用者定为下等，均于取水之处分别标明，俾便市民一览而知，亦尊重公共卫生之一端也”。对饮水地点进行调查的步骤具体为：先由警察厅派员前去调查，把调查结果编列号表，再通知改进会备案，并由改进会派员会同各区警察前往前项调查地点采取样本进行试验，居民专有私井“亦须一并调查”。居民呈请开凿新井时亦应先呈报警察厅，由警察厅将其地点通知改进会，后派员会同各该区警察前去调查。改进会裁撤后，开井和水井检验全由警察厅负责。检验后，将结果登载政府报刊，各区警察署也进行备案，并按照“成绩优劣”，分为“适用、不适用或经煮沸后适用”几个等级，各区警察按照表列成绩分别在井旁“易见之处”钉定火印木牌，“以便识别”。在对水井等进行检验时，除“用化学方法考验成分外”，警察厅还注意“水源之周围状况，以便设法改良建筑，防止污染”。
井水质量如何，是否适合饮用，除由其本身的水质决定外，对水井以及水井周边环境的保护也很重要，而北京居民对此并不重视，常有附近儿童向井内抛扔砖、瓦、污秽泥土等物，甚至出现“内、外城水井内时常发现婴孩尸体”的情况。还有一些水井因所处位置不当易被污染，例如有些水井的旁边就是公共厕所。北京土质松散，厕所粪尿秽水易渗入水井或随大雨积水流入井中，致使井水受到污染。居民饮用受污染的井水，易“患头晕腹泻之症”。警察厅除“派贫民队将各区境内之官井一律掏修”外，还制定了针对各街市水井及私有水井的保护规则，如“井沿安置高石以避秽水流入，夜间加设井盖以防行人危险，井旁力求清洁不得堆积秽尘，并井旁之水槽安设覆盖，时常冲刷，不得积存宿水等项”，并饬令“各区署实行取缔”，“布告商民一体遵照”。
自来水公司创建的一个主要目的就是给市民提供安全卫生的饮水，其设立得到政府支持，也引起了市民广泛关注。和饮用井水不同，北京居民所饮自来水全是来自一个固定水源，如自来水出现了卫生问题，波及面就会相当广。清政府在自来水公司初建时已认识到水质清洁对居民健康至关重要，要求自来水公司在水厂常设实验设备，化验员要每日三次测试水的纯度，并将每日结果上报给公司总部。每三天还要将一份详细的报告呈递给公司总理和协理。但事实上，这些规定仅仅是一纸空文。自一开始，自来水公司就忽视了供水水质检验的重要性，全公司仅有一名全职的化验员，而且他似乎并不具备从事这项工作所必需的细菌学方面的知识和技能。检验安排和汇报程序也未被认真地遵循。
对京师自来水公司的清洁负有监督责任的计有三个政府机关：“一为京师警察厅，一为市政公所，一为中央防疫处。”但在北洋政府时期的很长时间里，这三个机关“对于该公司不免有放任之嫌”,以致自来水“水质混浊，久为市民之忧”。自来水清洁问题的大暴发最终是由1925年夏蔓延全城的传染性腹泻引起的。
1925年夏，北京城内患泄病（按，此处取原文献的称呼）者极多，甚至一家十余口同时患此种病，多方检查，“全不知病所自来”，后医生发现，“凡病泻者均属自来水之用户”。当年，京畿暴发洪水，洪水提高了孙河上游附近河流的水位，造成数河同流。由于这些河流的水受到了污染，造成自来水公司水源孙河的水也受到污染，不适宜饮用，且自来水厂的过滤设备“未臻完善”,不能消除水中所有的有害细菌，加上管理滤池人员，“极为懈怠，常有一月半月不行淘洗者，积之过久，池中不免贮有脏物，被水冲击，流入管内”，致使居民所饮之水混浊不堪，在1925年夏更是“有一月至上未淘洗”。疫病暴发后，中央防疫处检测自来水“每十五滴中有大肠菌六百个”。此结果公布后，“舆论哗然”，“社会訾议”，对“公共卫生事项，有随时调查之取缔之责”的警察厅派员对自来水公司进行了实地调查。根据调查结果，要求自来水公司“从速筹划方法”，积极进行改良。自来水公司在警察厅等机关的要求下，先从扩充水源入手，加设了孙河至东直门外30里干管。此项改进工程得到了警察厅的协助和保护。
经过此次事件，北京自来水公司汲取了教训，加强了对供水质量的控制，警察厅和市政公所也加强了对自来水质量的监管。自来水卫生的改善得益于1925年疫病的大暴发，而占居民饮用水比重最重的水井水质化验方法因较自来水“繁难”，此次疫病的暴发虽也引起警察厅对水井的重视，但还是未能制定专门的化验方法。这也说明，北京居民的总体饮水卫生仍有待大力改善。
6．饮食卫生指导和宣传
警察厅对饮食卫生的日常管理工作，除了上述各项，对居民进行正确的饮食指导、向居民宣传符合卫生标准的饮食方法也是非常重要的内容。
中国很早就认识到了饮食物与身体健康的关系，如《论语·乡党》篇中就有“食不厌精，脍不厌细。食饐而餲，鱼馁而肉败，不食；色恶，不食；臭恶，不食；失饪，不食”的论说；《吕氏春秋》也有“清水所，多秃与瘿人；重水所，多尰与躄人；甘水所，多好与美人；辛水所，多疽与痤人；苦水所，多尩与伛人”（《季春纪第三·数尽》）的记载。明代李时珍的《本草纲目》较早地提出了煮沸消毒的方法：“凡井水……其城市近沟渠污水杂入者成碱，用须煮滚，停一时，侯碱澄乃用之，否则气味俱恶”（《水部第五卷·水之二》）。但这些认识并未对民众的饮食生活有普遍的指导意义。进入民国后，社会对于饮食物与身体健康二者之间的关系认识有所深入，有识之士明确提出：“吾人疾病往往由于饮食之失节，饮食调和，病斯不作矣。”承担公共卫生职责的警察厅更是从防疫的角度提出，饮食卫生“稍有不慎，就容易发生各种病症”，“轻则腹泻，重则成了疟痢各症”,严重影响居民的饮食健康。如1917年5月，北京城内传染病流行，其中猩红热、喉症最厉害，小孩子患这两种传染病最多，“所致病之源，据医家云，系冷热不和、饮食失慎”。
北洋政府时期，北京民众缺乏基础的卫生知识，要使民众注意饮食卫生，就要让民众对于不良的饮食习惯产生的后果有深刻的认识。在当时的情况下，将“关于卫生事宜，编成白话布告，晓谕人民注意”,是一种相对有效的方法。针对各种不良的饮食卫生现象，警察厅卫生处制定专门的布告，张贴通衢。考虑到一般民众的阅读水平，警察厅刊发的布告，避免使用深奥的专业术语，多采用浅显易懂的白话文，明白晓畅。如1917年夏季，疫症流行，警察厅为使民众从饮食上进行防范刊发了白话文布告，内容如下：
照得现在时令与往年不同，未到夏至，已炎热异常，人民的饮食起居稍有不慎，就容易生病。以近来发见的病症而论，种种不一，有患吐泻的，有患烧冷身痛的，有患红白痢疾的，及一切暑热等症，很多很多。考求发生的原意，大略不过数端。一则因饮食不慎。凡人到了天热的时候，总要贪些凉的，如酸梅汤、汽水、冰水、瓜果等类。近日且有小贩由药房买来一种糖精（译名山克林，其中略含毒质），暗行掺入冰水售卖。这些饮食物都是人喜欢吃的，但洁净与否，腐败与否，大都不慎理会，稍一调查，不及售者，未肯抛弃，购者率尔以食，哪里晓得人的脏腑里头本蕴蓄着有许多热，这些饮食物一入了肠胃，是不容易尅化的，轻则腹泻，重则成了痢疾各症。这是饮食不慎的原因……苍蝇最喜欢污秽，凡是腥膻不洁净处所，苍蝇越多。所有饮食物品一经苍蝇践踏便遗有许多微生物，人要不先检点防范，误用这些饮食物就易下痢各症。这是传染最易的原因。凡此种种，一有不慎，小则害及个人，大则波及社会。本厅有保卫健康的责任，除各项饮食物营业及清洁等事分别令知各警察署按照管理规则随时严重取缔外，为此布告各铺住、各户对于清洁及饮食物等务须格外谨慎，切不可仍旧疏忽，致染各病。
根据不同的情况，警察厅每年都会刊发此类布告，但这种对于饮食卫生的指导一般来说是从属于防疫的需要。如1919年8月，因在廊坊驻扎的军队中已发现霍乱，警察厅为预防时疫，布告民众注意各种卫生事项，其中重要的一项就是劝导民众注意饮食卫生；1921年夏，北京地区饲养的猪出现了一种“最危险的天然瘟症”，经警察厅医官检查属实。警察厅对于“检查猪肉一事，颇为认真”，除派警严查外，“再发布告，警示大众”;1927年夏，天气异常，“人民多染腹泻、痢疾等症”，警察厅“特布告人民，令慎饮食”。警察厅期望通过布告的方式使民众对于饮食卫生有正确的认识，如“人人能力加讲求，一切疫症自无从发见”。
除了刊发布告，警察厅也注意利用报纸等舆论工具宣传饮食卫生规章和相关知识。1917年6月，警察厅颁布《管理饮食物营业规则》。从该年开始，此项规则几乎每年都会在《晨报》上重刊，有时同一年还会刊登两次。当时的报纸也很注意警察厅发布的相关布告，对一些与民众生活关系密切的布告进行转载。如1926年，警察厅为“防止发生时疫起见，特编订简易健康浅说”，劝导民众慎重饮食，8月5日的《晨报》进行了重点节录刊登。此外，警察厅还通过和社会组织共同举办一些卫生活动，如灭蝇大会等来宣传有关饮食卫生的知识。警察厅通过广贴布告、报纸刊登等方式向民众宣传饮食卫生的基本知识，扩大了宣传面，虽从防疫的角度考虑较多，但对加深民众对饮食卫生的认识有一定的积极作用。在饮食卫生出现问题时，北京民众也知道向警察厅提出意见并敢于进行抨击了。如1917年4月，北京河里发现有死鱼，不确定是否死于瘟疫，为防止有人食用，一市民“据情报告警厅”。1927年市民强运开的仆人何玉山在北京大药房购买了一瓶牛肉汁，回家后启封，闻有酸味，怀疑购买的牛肉汁腐坏，便向所在内右四区区署控告了北京大药房。
结语
民国建立后，北京不再是传统的封建帝都，但依然是政权统治的中心，人口剧增，流动频繁，城市生活环境没有因政权变化而得到大的改善，民众的身体健康状况依然面临来自各方面的威胁，清末的卫生管理制度还在发挥着作用，但已经不能适应变化了的城市环境。为适应日益复杂的城市生活，建立与近代化城市发展相适应的公共卫生管理制度，是当时城市管理者的任务之一。作为北洋政府时期城市管理的实际执行者，警察厅明确提出“本厅有维持人民健康之责”,承担了饮食卫生管理的主要任务。北京民众对于警察厅承担的这项责任也给予了承认，并抱有期望。如针对北京庙会和夜市饭摊多、卫生差的现象，有市民就在报纸上向警察厅建议，对此事应当注意，加强管理。1924年，南京东南大学体育教授、美国人麦克乐来京宣传灭蝇之法。他本人向警察厅提出建议，希望借助警察厅进行推广。对饮食卫生有一定认识的民众对警察厅的管理工作是比较支持和理解的，认为“现在讲求卫生，这是顶要紧的一件事，凡是警察当注意的，就应该切实调查”，“这可并非有意跟小买卖为难，实是讲求卫生之一道”。
北洋政府时期，在城市总体发展的带动下，饮食卫生的管理也在清末的基础上向前发展。除了根据情况修改、制定符合时局的饮食卫生法规外，警察厅还注意在管理上尽量做到和社会发展同步，如比较重视报纸等新式舆论工具的作用，不仅在上面经常刊发相关法规和布告，对于报纸杂志所登载的有关饮食卫生的事例还很注意。如1925年，《实事白话报》登载了“有许多匪徒用药将狗药死，随即盗去卖往狗肉作坊”的消息，警察厅行政处从报上得知后，立即要求所管区署尽快详细调查，并将调查结果进行回馈。可以说，警察厅对饮食卫生的管理是一个探索、调整、改进的过程，也是一个力图适应城市变化发展的过程。
通过警察厅的努力和警察大量的日常管理工作，北京的饮食卫生状况得到了一定程度的改善，从防疫的角度来看取得的成效更是明显。驻华美国公使就曾称赞说：“北京警察对于防止虎疫（霍乱）事宜，办理异常认真，成效卓著。经巡警晓谕，居民皆不露食物于外，加以盖藏，复注意一切卫生，故北京能免此恶疫，巡警之力为多。”1917年，北京传染病的死亡率已从1913年的58.77%降至25.57%。虽死亡率仍很高，但在短时间内能取得这样的成效实属不易，民国时期美籍社会学家甘博对此评价说：“这是一个了不起的进步。”这种进步显然离不开北京警察在饮食卫生管理方面的努力。
不能无视警察厅在饮食卫生管理方面所做出的努力和取得的成效，但同时也不能忽视这种努力和成效的有限性，正如报纸评价北京各汽水公司卫生状况时说，各汽水厂对各项汽水卫生“认真者固多，而草率从事者，正复不少”。究其原因，除了民众生活贫困、时局动荡不安以及资金投入不足等难以改变的客观因素外，下面几点是思考这一问题最应重视的。
首先，机构设置不当，缺少专业人员。警察厅本职上是一个治安机构，因城市管理机构的不完善才兼管了城市的公共卫生，其职责的重点在于维护北京城市的社会治安，而不是兼办的卫生管理。在警察厅内部，负责饮食卫生的卫生处人员大多不具备医学和专业卫生方面的知识，而所有的条例都需要由普通警察去具体执行，这些招募来的普通警察缺乏对饮食卫生工作的理解，“程度太浅”，“不知熟为合乎卫生，熟为不合乎卫生”,“人民不但不承受彼辈之指导，反加以抵斥”，不能“委以卫生重大之事业”。管理者和执行者本身皆缺乏饮食卫生的知识，无怪乎警察厅制定的饮食卫生管理条例中，只有少数能够真正付诸实施。
其次，法规不完善，缺乏强制性。除了专门有效的办事组织和人员外，在民众普遍缺少饮食卫生知识的情况下，还需要强制性的法律法规作为保障。警察厅陆续制定了一些饮食卫生法规和条例，但远不能满足当时饮食卫生状况的实际需要。并且，对违背者所进行的处罚规定也很模糊。一般来说，对违背者进行处罚依据的是《违警罚法》第33条、第46条和第47条等规定。在发现饮食营业违反相关卫生规则时，一般先由警察进行干涉，劝导改良，不遵者才被科罚，屡犯不改被勒令歇业。被处罚者，按照《违警罚法》规定，最重者是处15元的罚金或15日的拘留，轻者处5元罚金或5日拘留，如未造成一定影响或认罪态度较好的或许会被减半处罚甚至免罚。可以看出，这种非强制性的处罚，不是以制裁、压制为目的，而是以劝导为目的。“国无禁令，人无公德”,不少商贩因处罚较轻，多次违章。另外，《违警罚法》没有单列关于食物之罪，是明显的不合理之处，这使警察厅颁布的卫生法规缺少国家层面法律的保障，降低了执行效力。
再次，生活习惯难改，居民感觉不便。影响饮食卫生的因素有多种，最内在的原因还在于民众对待饮食卫生的态度和方式。习惯一旦形成，有很强的传承性，改变起来难度很大。如天气炎热的夏季，北京居民为了解渴降热，多直接饮用凉水。从井中直接汲取的凉水含有细菌，其实经过煮沸便可使细菌含量大大减少，降低居民感染疾病的概率。警察厅对此多次进行宣传，但仍改变不了居民不良的饮食习惯，警察不能强制制止，所能做的也只是“婉言劝导”而已。另外，警察厅所制定的饮食卫生法规和条例对于各项饮食卫生做了种种限制。对于从来没有在如此多条条框框下生活的营业者和普通民众来说，这些限制给他们带来了诸多不便，因缺乏必要的知识，他们未必觉得这些对健康有益，也不会为有关食品卫生的琐碎事情给自己添麻烦。“国民程度良莠不齐，有成事之原动力，即有破坏之反抗力”，缺乏强制性的法律，对不良的饮食习惯“苟徒加以劝语，必然罔效，非用法律上强制力不易革除其积习”。
饮食卫生管理是城市公共卫生管理系统的重要组成部分，也是近代城市综合管理的一部分。北洋政府时期，北京的公共卫生事务由警察厅承担，反映了近代警察机构功能的扩大；反映了原本不受政府关注的公共卫生领域得到了重视，由此才有了警察厅这样的政府机构进行正规化管理并常态化，标志着公共卫生事务的管理走向正规化；反映了近代化过程中专业化分工的发展趋势。但同时也应看到，由警察厅这样一个原本应该主要负责社会治安的政府机构来兼管公共卫生，虽然这与当时的政治、社会环境相适应，但在一定程度上还是削减了其治安职能的执行力。历史也证明，警察机构兼公共卫生职能只是在城市近代化过程中阶段性的过渡体现。但同时也应看到，北洋政府时期警察机构对饮食卫生的倡导对近代中国民众的生活影响很大。虽然在当时还未完全看出其显著的改变，但对中国社会的影响一直延续至民国中后期，乃至1949年以后。包括饮食卫生在内的公共卫生的引入和推进，对中国社会从传统生活形态进入现代形态有更深刻而长远的意义。同接受许多新事物的过程一样，中国民众对政府推进饮食卫生活动的反应也是充满了矛盾，有抗拒也有接受，有误读也有理解。这种矛盾复杂的过程，反映出时代的局限，但也正是社会进步的体现，是近代化过程中必然要经历的阶段，并且，至今这个过程远未结束。和过去一样，饮食卫生的管理依然是国家近代化发展过程中不可忽视的内容，特别是目前，食品安全问题已然成为社会关注的焦点。对于当今的中国来说，饮食卫生依然任重而道远。
作者单位：丁芮，中国社会科学院当代中国研究所