第二章 PPP的发展与相关政策背景

第一节 我国PPP的发展历程与现状

一 我国PPP的发展历程

目前国际上对PPP发展的研究所涉及的有关数据没有统一的标准，学术上一般采用世界银行PPI数据库进行代替。世界银行PPI（基础设施的私人参与，Private Participation in Infrastructure）的概念与PPP基本相似，不同之处为PPI数据库中不包含以国有企业为社会资本主体的项目，仅包括交通、通信、能源、供水与污水处理等基础设施领域。参考PPI数据库中的资料，根据PPP在中国的发展情况，可以梳理PPP在中国经历的几个发展阶段，我们把PPP在改革开放后的发展阶段归纳成探索、试点、推广、调整与规制五个阶段（见表2－1）。

（一）探索阶段（1984～1992年）

1978年之后，中国最初探索PPP模式是在电力和交通等基础设施领域展开的，代表性的节点是深圳市的沙角B电厂项目开始实施。当时虽然实施了对外开放的基本政策，但对非公有制经济发展许可问题的争议依然比较大。1986年，国务院出台了《关于鼓励外商投资的规定》，在此支持政策的作用下，国外资本逐步增加了对中国的投资，这一时期的社会资本主要是外国资本。在改革开放起步比较早的广东省沿海地区，不少华侨为了祖国的发展，积极支援家乡经济建设，在最早开放的东南沿海区域逐步运用合资企业的方法尝试参与到国内基础设施建设领域中。这一时期的大量资金进入了电力和交通项目，代表性的项目有深圳市的沙角B电厂项目、广州北环高速公路项目、广深高速公路项目、顺德德胜电厂项目等。这类项目主要运用BOT方案，一般实行“一事一议”的办法，由具体项目投资人带头推行，再与当地地方政府沟通商谈具体事项，然后执行。这段时期，PPP模式的创新并没有引起中央政府的关注与重视，所有项目都是由社会自发地“自下而上”进行的。

（二）试点阶段（1993～2002年）

在党的十四大与我国分税制改革以后，中央政府逐渐认识到PPP在基础设施投融资市场化改革中所发挥的作用，并在一定领域内进行了尝试。1992年，党的十四大确立了“社会主义市场经济体制”的改革目标，为基础设施市场化投融资模式改革提供了制度环境上的支持。在紧接着进行的分税制改革中，中央政府收回了地方政府较多的财权，但对公共服务的提供、基础设施的建设等事权则逐层分派给地方，这就导致地方政府的财权和事权出现不匹配现象，促使它们从社会力量中寻求帮助，对引入社会资本进而投资到基础设施建设领域有了较强烈的市场需求。

基于这样一个制度背景和现实需求，中央政府开始主动进行顶层设计，开始对BOT模式的可行性问题进行研究并开展试点工作。1995年，原国家计委选取广西壮族自治区来宾市B电厂、广东省电白高速公路、四川省成都市第六水厂等5个BOT项目开展试点工作。1995年8月，原国家计委、原交通部、原电力部共同颁布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，为试点项目很好地解决了政策依据问题。在中央推广试点工作的带动下，地方各级政府逐步实施了不少PPP项目，如北京市第十水厂项目、北京市肖家河污水项目、上海市黄浦江大桥项目等。这个时期的PPP项目实施虽然主要还是集中在电力和交通领域，但已慢慢推广到通信设施及污水处理等领域。这一时期社会资本虽然还主要是国外资本，但是不少国内的社会资本也逐步进入PPP领域，如1995年实施的泉州市刺桐大桥项目，就是第一个主要由我国内地民营资本投资的基础设施领域的BOT项目。

1997年，中国的PPP发展由于受到亚洲金融危机的影响，出现了一个向下调整的过程。首先，为了抵御亚洲金融危机，中国政府进一步执行积极的财政政策，把很多国债资金投资到基础设施建设上，这在一定程度上替代了社会资本，降低了地方政府和社会资本进行合作的积极性。其次，金融危机也使得地方政府在实施PPP项目的同时，出现了不少违规行为，促使国家开始针对那些违规项目开展清理整顿工作（Ke et al. , 2014）。之后又经过三年的退步，从21世纪初开始，我国PPP模式逐渐抬头。可以看出，在整个试点阶段，政府发现并认识到了PPP的作用。

（三）推广阶段（2003～2007年）

21世纪初，中国经济进入持续快速增长阶段，随着党的十六届三中全会的召开，我国政府逐步在基础设施建设领域推行PPP模式，这段时期PPP在中国处于快速发展阶段。

2003年，党的十六届三中全会颁布了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。这就为我国的民营资本能够在全范围内参与公用事业与基础设施领域的建设做好了政策准备。2003～2007年，我国经济连续5年实现了10%以上的高速增长。在高速增长的经济背景下，更暴露了中国在交通、能源等基础设施建设领域的发展障碍。为弥补在经济发展的同时出现的基础设施投资的巨大缺口，各级地方政府开始想办法，主动引导当地社会资本投入基础设施领域的建设。在这一时期，中国在PPP应用领域也有了不少经验，为接下来的大范围实施推广提供了理论与实践基础。例如，王灏（2004a, 2004b）探讨了PPP的定义与分类，认为PPP是“公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来提供公共物品或服务的一种方式”，其提出的前补偿模式与后补偿模式也被应用于北京地铁4号线的建设中。

由于PPP模式是吸引社会资本投入基础设施领域的一种主要方案，逐渐得到政府的强力推广。在这一时期，开展实施的PPP项目也逐步得到规范。相对有代表性的表现在市政项目的特许经营方面，以前运用的是由投资方和地方政府相互协调商谈开展项目的方法，现在实现了相对规范化的竞争性招投标机制（Liu and Yamamoto, 2009）。2002年末，原建设部颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确支持社会资本、外国资本运用独资、合作、合资等方式，进入市政公用设施领域的建设。之后，原建设部进一步颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，规定应该使用公开招投标等方式，利用市场竞争机制对市政公用事业领域的投资者与经营者进行选择。这一文件的颁布使PPP项目的规范化运作有了一定的政策基础。在国家政策的支持下，地方各级政府开始主动推进PPP工作。例如，2003年8月，北京市政府颁布了《北京市城市基础设施特许经营办法》，2008年奥运会筹办期间，30个奥运场馆有一半是通过特许经营模式进行建设的（沈际勇等，2005）。经过该时期的发展，PPP得到了我国各界的充分认同，并逐渐规范化。

（四）调整阶段（2008～2012年）

2008年全球金融危机之后，由于“四万亿经济刺激计划”及“中国模式”带来的影响，中国PPP推行的生态环境发生了变化，中国的PPP推行工作出现了第二次下行的过程。改革开放之后，中国经济实现了30多年的持续高速增长，很多人把这种成功归因于“中国模式”的先进性，是大政府与强投资保证了这些成就的实现，同时期望政府继续加强对经济的调控。为了抵御金融危机，中国政府实行了“四万亿经济刺激计划”，其中计划大约2.8万亿元资金必须由地方各级政府进行配套投资。因此，地方各级政府均相应创建了不少具有国有性质的城建开发公司、城市投资建设公司等，将其当作具体的融资平台，承担宽松货币政策下的巨额信贷资金，开始进行大范围的基础设施建设投资。这些地方政府融资平台的建立，相应地替代了民营资本的作用，最终导致民间资本在投资领域出现了“弹簧门”与“玻璃门”现象，影响了民营经济的发展。

无论是理论上还是实践中，都出现了“国进民退”的问题，严重影响了以民营企业为社会资本主体的PPP模式的发展与推广。许多正在进行的PPP项目也不得不提前中断，或由国有企业接管。在新实施的项目里，也有不少国有企业大量地代替了民营企业，变成PPP项目中代表社会资本的主要方。并且，金融危机的发生使得民营企业在投入PPP过程中的不少问题得以凸显，如一些不完善的制度导致合谋串标、贪污腐败、豆腐渣工程等极端现象发生（Mu et al. , 2011）。在这一时期，PPP的发展遇到了不小的阻碍，也逐渐暴露出一些缺陷与弊端，为进一步完善和改革积累了经验。

（五）规制阶段（2013年至今）

上个阶段的“四万亿经济刺激计划”虽然提振了市场的信心，使中国避免了金融危机带来的危害，但同时也造成了很多问题，如产能过剩进一步加剧、地方政府债务过度膨胀、货币存量进一步增加等。中国发展至中等收入阶段，经济增长速度也开始逐步放缓。在“三期叠加”的新形势下，我国政府既需要对地方政府债务进行把控，解决前期经济刺激政策产生的负面问题，也需要积极主动转变经济发展方式，解决增速下降导致的民生、就业等相关问题，这里仅有政府独自的力量是不足的。因此，党的十八届三中全会提出，要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用”，市场和政府的合作就成为走出这一困境的关键。

PPP是市场与政府进行合作的优良模式，得到了政府的积极评价。从2013年开始，我国政府就颁布了不少使PPP发展规范化的重要政策文件。其中，比较有代表性的就是2015年5月19日由国务院办公厅转发给国家发改委、财政部、中国人民银行的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（简称“42号文”）。该政策文件确定了要在交通运输、环境保护、水利、林业、农业、能源、保障性安居工程、养老、卫生、医疗、教育、科技、文化等公共服务领域广泛施行PPP模式，把PPP提升到了前所未有的战略高度。

二 我国PPP的推广政策

自2013年党的十八届三中全会以来，中共中央及国务院、各部委相继颁布了一系列有关PPP的政策文件，目的是加强PPP的推广工作，规范PPP的运作流程，完善PPP的管理，促进我国PPP的发展（见表2－2）。

从表2－2可以看出，我国政府对PPP模式的推广是非常重视的，然而PPP模式虽然出现得比较早，但在我国的发展尚处于初级阶段，政府也是在不断摸索当中，相关法规和政策还需进一步完善。

三 我国PPP的发展现状

我国财政部建立了全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库（以下简称项目库），根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号）的相关规定，把全国拟采用与已经采用PPP模式的所有项目纳进该库，目的是促进项目管理、交易对接与信息公开。项目库最早在2016年初开始正式运行，到2016年12月底，全国已经纳进项目库的项目有11260项，投资金额达到13.5万亿元。其中，已签约落地的有1351项，投资金额为2.2万亿元；国家示范项目有743项，投资金额为1.86万亿元。

（一）国家示范项目

截至2016年12月底，国家示范项目共有743项，投资金额达到1.86万亿元。其中，2014年第一批有22项（最初是30项，已经逐步调出6项，准备调出2项），投资金额达到709亿元；2015年第二批有205项（最初是206项，调出1项），投资金额达到6267亿元；2016年第三批有516项，投资金额达到1.17万亿元。

1．示范项目显示出“标杆”与“灯塔”作用

PPP项目可以依据全生命周期区分成识别、准备、采购、执行与移交五个阶段。2016年1月底与12月底分别处在五个阶段的这三批示范项目的数量与投资金额见图2－1、图2－2。2016年10月，第三批示范项目发布，项目数量与投资金额与前两批相比均有很大提升，所以2016年12月底各个阶段的示范项目数量和投资金额均出现不小的变动。总体来看，2016年12月底处于识别阶段的项目数量出现下降，处于执行阶段的项目数量和投资金额则出现较大幅度的提升。

2016年12月底，已经签约并落地的示范项目有363项，与1月底相比增加了297项；落地的示范项目投资金额达到9380亿元，与1月底相比增加了7234亿元。其中，第一、第二、第三批示范项目分别有22项、121项、220项落地。

项目落地率指的是在执行与移交两个阶段的项目数量占准备、采购、执行、移交四个阶段项目总数的比例。根据这个定义进行统计，2016年12月底示范项目落地率达到49.8%。其中，第一、第二、第三批示范项目落地率分别为100%、62.4%、42.9%（见图2－3）。

2．示范领域与区域逐渐扩大

第一批示范项目涵盖了4个领域与11个地区，第二批示范项目涵盖了16个领域与28个地区，第三批示范项目涵盖了18个领域与30个地区。

各地区示范项目数量和2016年12月底落地项目数量见图2－4。山东已经签约落地的示范项目有37项，居全国首位，接下来依次为河南31项、河北26项、安徽21项、云南20项。

项目库涵盖能源、交通运输、市政工程、城镇综合开发、林业、农业、旅游、水利建设、生态建设和环境保护、保障性安居工程、社会保障、养老、医疗卫生、教育、科技、文化、体育、政府基础设施以及其他共19个一级行业。各行业示范项目数量和2016年12月底落地项目数量见图2－5。

在363项已落地的示范项目中，市政工程类有180项，占比为49.6%，自2016年5月以来一直位居第一；交通运输类有37项，占比为10.2%；生态建设和环境保护类有30项，占比为8.3%；水利建设类有21项，占比为5.8%；教育、医疗卫生、养老三类共有36项，占比为9.9%。

3．项目落地周期逐步缩短

项目落地周期指的是自PPP项目发起至合同签订的时间段。对PPP项目的发起、准备和采购等各个阶段的操作流程进行规范，保证有充足的落地时间，可以为项目的建设运营提供保障。结合项目的前期准备与采购社会资本所需的必要时间，本书只对项目库中落地周期大于6个月的247项示范项目进行分析。据统计，各个项目的落地周期为6～51个月（见图2－6）。各个项目的平均落地周期为12.8个月，与2016年6月底的53项示范项目的平均落地周期13.5个月相比缩短了0.7个月。

对2016年12月底各个批次国家示范项目的平均落地周期进行比较，第一批20项示范项目的平均落地周期为15个月，第二批83项示范项目的平均落地周期为15.6个月，第三批144项示范项目的平均落地周期为11个月，第三批与前两批相比缩短了4个月左右。

随着PPP工作的不断推进，以及相关各方能力的逐步提高和经验的不断增加，落地周期不断缩短，落地速度逐步变快，落地效率日益提升。

（二）全国入库项目［全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库］

1．入库项目数量与落地项目数量稳步上升

截至2016年12月底，全国入库项目有11260项，总体投资金额达到13.5万亿元。其中，已签约落地的项目有1351项，投资金额为2.2万亿元。2016年12月底，全国入库项目落地率为31.6%，与2016年1月底、3月底、6月底、9月底的19.6%、21.7%、23.8%、26.0%相比，项目落地率均有所提升。

2．入库项目的地区集中度比较高

根据入库项目数量进行排序，位居前5名的地区是贵州、山东、新疆、四川、内蒙古，分别有1788项、1087项、852项、848项、828项，合计占入库项目总数的比例达到48.0%（见图2－7）。根据入库项目的投资金额进行排序，位居前5名的是贵州、山东、新疆、四川、内蒙古，分别达到16034亿元、12229亿元、10302亿元、9538亿元、9180亿元，合计占入库项目总投资金额的比例达到42.4%（见图2－8）。

3．市政工程、交通运输、城镇综合开发三个行业合计的入库项目数量和投资金额占比均过半

截至2016年12月底，各行业入库项目数量见图2 －10。其中，市政工程、交通运输、城镇综合开发三个行业的入库项目数量与投资金额均居前三位，合计占入库项目总数、总投资金额的比例分别达到54%、68%。