四 辖区经营及地方政府追求的“主动权”假定

（一）“主动权”行为假定

曹正汉、史晋川（2009）考察了中国地方政府在辖区中的一系列行为——自办企业、建设市场、运作土地资源等——之后，提出这样一个问题：地方政府为了应对中央政府的市场化改革，为什么不在辖区内推动更广泛、深入的市场化改革，而是在竞争性领域推动公有企业民营化之后，抓住土地开发权，把辖区当作一家企业来经营？由此提出了辖区经营概念。表面上看，辖区经营概念似乎是早为中国地方政府研究者们所熟知的“作为厂商的地方政府”概念（Walder, 1995）的翻版，所言不外乎地方政府是一个调动各种资源来经营获利的机构，但其深层思考却与此大异其趣。

他们试图说明，地方政府在经济活动中的一个基本行为特点是“抓住经济发展的主动权”。也就是说，在经济方面，地方政府的目标不仅是推动地方经济发展，也不只是获得财政收入，而且特别重要的是，地方政府以对经济发展的主动权和控制权的掌握为轴心。事实上，这里提出了一个与追求财政收入、追求晋升不同的地方政府行为的假定。运用这一假定要讨论的已经不是地方政府间的关系，它涉及的将是地方政府和辖区内的企业组织、社会组织的关系。

在超越狭义经济发展的扩展研究中，研究者注意到政府在和辖区内各类组织互动中有着某些与“保持主动权”相类似的现象。例如，刘世定（2012）在对地方政府与地方商会的研究中，注意到地方政府在退出对公有企业的直接控制后，却积极向私有企业主的组织——商会组织渗透，并试图建构政府领导商会、商会管理企业的格局。这项研究是在扩展的产权分析架构下，将资源组织权作为产权的重要组成部分，从组织权分配的视角进行的。在作者看来，中国自20世纪70年代末80年代初开始的制度改革可以看作国家逐渐向社会成员释放组织权的过程。在此过程中，各级政府都十分慎重，有其独特的行为特征。在中国当前的基本制度框架和迅速社会变迁的社会条件下，地方政府除了经济发展目标外，还有另一个基本目标，即保持地方的政治和社会稳定。这里所说的政治和社会稳定的内容不仅包括社会秩序、安全等方面，还包括是否存在挑战共产党的领导地位的政治事件、政治性组织等，后一目标的实现状况，影响着地方政府的地位和上级对地方政府负责人的评价。在地方政府官员的收益函数中，经济发展和地方政治状况是两个基本变量，地方政府是在上述二元目标下行动的。又如，黄晓春、周黎安（2017）在研究地方政府和社会组织发展的关系时观察到一个有趣的现象：当地方政府在治理中的自由裁量权被不断上收时，一些地方政府通过积极推动辖区内社会组织的组建和发展“借道”重建自身灵活性，这一点也与“主动权”行为假定有相通之处。

作为理论分析概念，地方政府以“主动权”的保持作为行为核心的假定，还有不清晰之处。如何界定主动权？由于地方政府和辖区其他行动主体之间存在互动，因此也必定存在一般意义的主动和被动，“主动权”如何与此区分？“主动权”概念试图表达的思想是否还有更理想的替代概念？这些问题都需要进一步研究。

（二）政府治理的边界

与上述政府行为研究相联系的一个问题是政府治理的边界，尽管社会学者（康晓光、韩恒，2005；黄晓春，2017）近年在政府和社会组织的关系上下了不少功夫去考察，但在政府治理边界问题上的理论探讨仍然缺乏。刘世定（2014）曾提出一个分析不同治理方式相对优势的框架，将社会治理方式分成几种基本类型：①政府一体化治理；②以政府为第三方的治理；③以社会组织为第三方的治理；④非政府双边治理（双边自我实施治理）。社会互动特征主要从两个角度把握：外部负效应扩散程度；协调可能性。

进一步分析认为，在外部负效应扩散程度高、当事人之间协调可能性非常低的条件下，政府一体化治理具有相对优势；在外部负效应扩散程度比较高、当事人之间协调可能性比较低的条件下，以政府为第三方的治理具有相对优势；在外部负效应扩散程度比较低、当事人之间协调可能性比较高的条件下，以社会组织为第三方的治理具有比较优势；在外部负效应扩散程度很低、当事人之间协调可能性高的条件下，非政府双边自我实施治理具有比较优势。现实中的不同治理方式，不一定恰好处在使其优势得以发挥的社会互动特征条件下，由于各种原因，匹配错位是可能出现的，而匹配错位将会付出一系列社会代价。