二 地方政府间的竞争与合作及行为假定

在解释中国经济高速增长的原因时，除了关注企业间的市场竞争之外，一些研究者还注意到地方政府间竞争所发挥的作用。此间有两个模型〔一个是钱颖一和温格斯特（Qian & Weingast, 1997）提出的以地方财政激励为基础的“中国特色财政联邦主义”模型；另一个是周黎安（2007）提出的以晋升激励为基础的“政治锦标赛”模型〕受到社会学者的较多关注——尽管它们并不是由社会学者提出的。

（一）“中国特色财政联邦主义”模型

“中国特色财政联邦主义”模型是一个地方政府间既有竞争又有合作的模型，竞争与合作的激励基础是地方政府可稳定预期的财政收入。自将经济学假定用于政治过程分析的公共选择理论发轫以来，政府（至少是其中的官僚机构）将财政收入作为其重要目标的假定已经为经济学家所熟知，如尼斯卡宁（Niskanen, 1971）的官僚行为模型就是建立在财政预算最大化基础上的。财政联邦制模型分析了地方政府相对自主的财政收入激励对经济增长的推动作用，并设想了依托财政包干合同建立中央和地方政府之间、地方政府与地方政府之间稳定制度安排的一种可能性。该模型的原初价值正是在这里。

对经济社会学来说，接受政府追求财政目标的假定无论是在经验研究还是理论研究层面都是没有任何问题的，但是经济社会学研究一般不做政府财政收入最大化假定。在我们理解的经济社会学中，政府行动者的效用除了受财政收入量的影响外，还受到其他一些社会因素的影响，如相对地位、道德声望等。这些因素与财政收入并非在任何条件下都正相关，从而不能被归并到财政收入最大化假定内。我们注意到，有的社会学者对地方政府的研究，虽然故事关注点和传统经济学有所不同，但是提出的一些概念，其中隐含的假定接近财政最大化，如“作为厂商的地方政府”概念就具有这种特点。

如果要以“中国特色财政联邦主义”模型作为参照，进一步做政府间互动的经济社会学研究，那么对该模型的前提假定就需要进行更深入的讨论。这些前提制度条件包括：①地方政府拥有相对自主的经济决策权；②财权下放同时实施财政包干合同，地方可以与中央分享财政收入；③中央政府具有可置信承诺，保证央地权责配置的持久性。

第①个和第②个条件在20世纪80～90年代的中国政府运作中得到明显的经验事实支持，其产生从理论逻辑上也比较容易阐述清楚。但第③个条件，不论从模型提出以后的经验事实着眼还是从理论分析角度看，都是一个过强的假定。对此，恰恰值得追究。

这涉及对基本国家制度及相应政府行为的理解。在中央政府拥有行政区划设置和调整、地方政府官员任命和调配、中央和地方财权划分的最终决定权的层级结构下，中央政府有何激励和地方政府签订无限期的财政包干合同？即使某届中央政府和地方政府签订了这样的合同，又有怎样的机制能够保障这一合同能够长期实施？无限期财政包干合同与上述诸权力结构之间是否相容？对这些问题有必要进行严格考察，不过在此处我们并不予以展开。

如果我们放弃中央和地方政府财政包干无限期合同假定，而更现实地假定合同是有限期的，那么，地方政府的合同实施行为如何？地方政府之间如何处理相互影响的财源关系？它们会有怎样的合作协议，这些协议如何实施？社会学者对这些问题的研究还很少见到。

熊彼特（Schumpeter, 1991）在其财政社会学研究中提出一个思想，即政府财政来源类型（如税收、直接经营产业、控制资源获取租金等）影响政府制度结构。如果我们在地方政府层面可以观察到存在不同的财政来源类型，那么，即使各地方政府都受到全国整体性统一制度框架的约束，考察财政来源类型与地方政府某些具体体制间的关联，也是一项可做的研究工作。事实上，自20世纪80年代以来，地方政府的财政来源呈现多样化色彩并经历过几次重要变化，有些研究也注意到财政来源差异对政府组织结构及行为的影响。例如，刘世定（2000）曾考察了乡镇政府财政的不同来源以及组织设置的差异，并进一步观察了税源竞争及包税制如何促使地方政府推动商会组织发展（刘世定，2010）；冯猛（2009）指出，农村税费改革之后，财政结构从“向下要”转变为“向上要”结构，推动了县乡政府项目财政时代的来临，并影响了政府层级间的关系；陶然等（2009）在对地方政府财政来源变化的梳理中，注意到依靠土地出让金的地方财政促使地方政府设立“土地储备中心”这一功能特殊的机构；等等。总体来看，这方面的研究在理论上有进一步提升的空间。

（二）“政治锦标赛”模型

如果说政府行为中的财政目标假定具有典型的经济学色彩，那么，在“政治锦标赛”模型（周黎安，2007）中地方政府官员为了在竞争中赢得晋升机会而发展经济的假定，则因引入相对地位视角具有了较明显的社会学意味。或许与此有关，这一模型比财政激励模型更加受到社会学者的关注。

“政治锦标赛”模型的原初目标，是阐述地方政府官员晋升激励在何种条件下可以成为经济增长的动力，并讨论在何种条件下的晋升竞赛可以在经济增长方面带来有效率的结果。不过，该模型在发表后，已被一些研究者纳入官员晋升机制和上下级政府关系的研究轨道。

如果以“政治锦标赛”模型作为参照，从经济社会学角度考察官员晋升机制和上下级政府关系，那么就要对模型的前提制度条件加以辨析。模型的前提制度条件包括：①上级政府的人事权力必须是集中的；②存在一种可衡量的、客观的竞赛指标；③政府官员的“竞赛成绩”是相对可分离和可比较的；④参赛的政府官员能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效；⑤参与竞争的地方政府之间不容易形成合谋。模型提出者承认，要同时满足所有条件比较困难，但在中国政治社会发展的某个特定阶段，恰恰最大限度地满足或接近这些条件，理论模型具有了较强的现实对应。当然，一旦现实条件发生改变，模型的前提条件不成立，模型的解释力就会削弱。

模型的解释力有赖于其前提条件。所以，需要对前提制度条件的现实性，特别是与基本制度逻辑的相容性加以考察。等级制政府内部官员的晋升，是上级政府人事选择权的运用，选择是这一权力的核心。如果上级政府事先在对各潜在晋升者个人特征的“无知之幕”下制定可衡量的、客观的竞赛标准，竞赛结果可以形成晋升的自然排序，那么上级政府制定这套规则无异于放弃人事选择权。由此来看，这一制度安排和等级制政府中上级政府的人事权制度是不相容的，即条件①和条件②不相容。这里还有必要补充说明三点：①如果上级政府在竞赛规则制定前已经有了晋升的目标人物，然后根据其特质制定出竞赛规则使之必定获胜，那么这种操作因违反了“无知之幕”的条件，应当被视为制定虚假竞赛规则，从而不包括在“政治锦标赛”模型的前提条件中；②上级政府出于减少晋升者筛选工作量或顺应某种公平要求的压力，事先制定晋升竞争者入围竞赛的便于衡量的、客观的标准，可视为对上级人事选择权的一定范围的约束，但并未使选择权完全放弃，因此，可以和上级人事选择权制度相容；③上级政府为实现某个特定目标，临时采用通过竞赛自然排序的晋升办法，在现实中是可能的，但不是官员晋升的常态运作方式。

除了制度相容性问题以外，事先规定可衡量的指标化标准还面临上级对下级的忠诚识别问题。在等级制政府中，晋升到某些岗位时，上级政府对下级官员的忠诚度考量占有重要位置。精明的上级知道，他是在大权在握的条件下考察下级的忠诚，他也知道，下级也明白这一点，为了晋升可能隐瞒自己的倾向。这样，在上级对下级的忠诚识别中会面临“投其所好”问题。如果事先明确发布可观察、可衡量的指标化标准，那么，就无法识别下级究竟是投其所好还是真的忠诚（塔洛克，2012）。

何艳玲、李妮（2017）一项有关地方政府创新竞争的研究显示，随着国家与社会关系的演变及中央政府政策调整，地方政府间展开了以“社会创新”为基点的竞争。以“政治锦标赛”模型为参照，可以发现一些有趣之处。相比于“政治锦标赛”模型的前提假定中所要求的采用可比较、客观性很强的指标对竞争者排序而言，“社会创新”竞争的求异特点，用以衡量地方政府排名的将是复合型指标。我们在前面指出，以客观性强指标自动排序并以此为基础实现官员晋升，与上级掌握人事选择权的基本制度架构是不相容的。而复合型指标则因其一定的模糊性，给予了上级政府评判下级政府政绩以更大的操作空间。这就为上级政府提拔特定官员提供了机会。自然，这也给予了那些在经济发展上不占优势的地方政府以晋升的机会，使他们比GDP竞争下有了更多的晋升可能（冯猛，2014）。所以，该研究所展示的，不仅仅是考核指标从清晰到模糊的变化，同时还是背后一系列晋升运作逻辑的变化。而从官员晋升运作与基本制度逻辑的相容性来看，如果事先发布竞争标准，则复合性、模糊性指标的运用的相容性更高。相应地，据此建模的现实性将比前述政治锦标赛模型更强，这也为忠诚考量难题的缓解留下了空间。