三 项目制的分析视角：一个“控制权”理论

在这一节，本文应用周雪光、练宏（2012）提出的有关中国政府内部权威关系的“控制权”理论，提出一个关于项目制中委托方与承包方互动博弈的分析框架。以下的讨论分两步进行：第一步，从“控制权”理论的视角讨论各类控制权在政府层级间（委托方-承包方）的配置组合，以及不同配置组合所导致的项目制不同权威形式；第二步，从历时性角度讨论委托方与承包方的互动过程、背后的演变机制，特别是不同权威形式间的转化动态。

（一）理论思路

本文提出的控制权理论是建立在经济学不完全契约理论基础之上的，其基本思路是：政府内部上下级关系可以看作委托方-管理方-代理方各方间的契约关系。例如，上级部门下达一项任务，可以解读为上下级间的一个契约，并有着相应的授权和资源配置。由于信息和未来事件的不确定性，各方间无法制定完全契约来对所有行为、权限一一规定，因此具有不完全契约的特点。在这一条件下，契约规定的权力之外的剩余控制权（以下简称为“控制权”）的分配成为决定参与各方的激励及其相应行为的重要因素（Hart, 1995; Hart, Shleifer, and Vishny, 1997; Tirole,1994）。“控制权”的理论思路应用于解释项目制中的委托方与承包方关系是贴切的。在通常意义上，项目制是有关专项资金方面执行契约的制度安排。我们可以把项目看作委托方与承包方之间建立的一个契约关系，其中包括任务要求、完成期限、验收形式和相应的奖惩安排等一系列内容。不难理解，项目制如同其他契约双边关系一样，有着信息、激励等一系列问题，难以事先完全约定，因此具有不完全契约的特点。下面的讨论集中于委托方与承包方之间的关系，即折晓叶、陈婴婴（2011）意义上的“发包方”与“打包方”。本文关心的问题是，不同维度的控制权在委托方与承包方间的分配组合如何导致了不同类型的项目制，以及这些类型之间的转化。

周雪光、练宏（2012）提出，在政府内部的权威关系中，控制权可以从三个维度配置组合：目标设定权、检查验收权、实施/激励权。这三个维度上控制权在不同政府层级上的分配和组合导致了不同的治理模式。笔者以为，在项目制制度安排和资源分配诸情形中，控制权的这三个维度依然适用。在财政资源的转移支付领域，中央政府（委托方）与地方政府（承包方）间的控制权分配可以有不同形式。控制权在这三个维度上的不同组合导致了不同类型的项目制实施方式，并隐含了委托方-承包方间不同的互动模式和机制。

控制权理论的一个重要意义是把我们的注意力引向那些未及明确规定的“剩余”控制权。例如，一个项目过程常常是，最高层提出主要目标的勾勒和主要参数的确定，而把落实的细节交给了作为承包方的中间政府，由其推动在执行过程中逐层细化落实。这是国家宏观政策制定与贯彻执行过程的一个基本形式（贺东航、孔繁斌，2011）。在项目制落实过程中，地方政府因为其信息、注意力的优势，通常有着项目明确规定的权力分配之外的控制权。因此，本文不仅要考察项目的正式规定，而且还要关注正式规定之外的控制权的行使。控制权理论还指出，在契约执行过程中，正式权威与实质性权威可能分离（Aghion and Tirole, 1997）。也就是说，即使在正式权威没有发生明显变化的情形下，承包方的信息和注意力优势也可能导致其以非正式形式得到一个领域中的实际控制权（周雪光、练宏，2012: 73）。下面，本文将首先在静态上列举这些不同类型，然后从动态上讨论参与双方的博弈过程，以及各种机制因素在其中的作用。

（二）项目制中的控制权类型

表1列举了不同控制权的分配组合所导致的项目制类型。在我们讨论这些项目制类型前，不妨先从控制权角度看看其他类型的财政资源配置方式。以周飞舟（2012）列举的税收返还与财力性转移支付两个类别为例。税收返还范畴指那些属于地方政府自主安排的资源，由中央财政代收后返还给地方政府。如此，这些资源使用的目标设置权、检查验收权和实施/激励权都在属地政府，中央政府不予干涉，我们可以称之为“自治式”模式。财力性转移支付项目中的大多项目也属于这一自治式模式，即中央政府将这些名目下转移支付的目标设置权、检查验收权、实施/激励权交与属地政府。但有些财力性转移支付的项目，如税费改革转移支付，是“专门针对乡镇和村级财务拨付的转移支付”。这些具体项目的转移支付“虽然也是用于补助地方政府的财力，但是都带有明确的倾向性和目的性，地方政府在使用这些财力的时候，也被要求用于中央指定的部分，实际上是一种 ‘准专项’性质的转移支付”（周飞舟，2012:8）。在这个意义上，这些“准专项”性质的转移支付近似于集权的“直控式”模式。这两个例子表明，如表1左边两栏所示，财政资源配置的不同类别体现了不同维度上控制权的不同权重和组合，其中隐含着不同的治理模式。

在“专项资金”这一范畴中，诸种控制权的组合配置可能表现出多样化的组合形式。表1列举了几个可能的控制权组合形式。

第一，直控式。委托方将目标设置权、检查验收权和实施/激励权放在自己手中，集中表现为“专款专用”的专项资金形式。这一过程类似于委托方直接控制的形式，各级地方政府虽然可能参与执行过程，但几无自由裁量权。例如，“粮食直补”资金由国家财政部在确定种植规模、补助数额后，通过各级财政部门将这些资金直接落实至种粮农户。

第二，承包式。这一形式类似于周黎安（2014）笔下的行政发包制，其中委托方掌握目标设置权和检查验收权，但将实施/激励权下放给了作为承包方的地方政府，具体可参见周雪光、练宏（2012）的有关讨论。周雪光（2012a）笔下的“村村通”修路工程设计就是此例，即委托方（交通部/省交通厅）将“村村通”工程指标和资金下放给管理方（各市县交通局），由后者负责组织实施安排。

第三，托管式。在这类情形下，委托方在设置目标后，将资金和任务一并下放给管理方，并将检查验收权和实施/激励权交给承包方。如此，这一形式给予承包方极大自由裁量权。承包方成为实际的委托方，成为诸种控制权的实质所有者。例如，在陈家建等（2014）笔下的妇女小额贷款的第二阶段，承包方在选择对象、担保条件、实施过程诸方面握有大权，极大地激发了其积极性，导致贷款任务的大比例超额完成。与下面的自治式相比，在托管式中，委托方在目标设置和检查督促上仍具有且时常行使一定的干涉权力。

第四，自治式。这一形式类似于税金返还或一般性转移支付，即委托方将资金转移支付予承包方，但并无明确政策目标。这类项目化资金可能是通过各个部委口下发，虽然资金用途有对口使用要求但并无具体要求。承包方可以通过打包策略将实际控制权转移到自己手中。例如，作为委托方的林业部发放退耕还林资金并有着具体的政策目标，但林业部无法真正实施检查验收权，而是把这个权力交给了属地政府的有关部门。在实际执行过程中，地方政府可能把这些项目资金作为落实完成其他任务的激励（周雪光，2012a）。

以上讨论了三个维度上控制权的配置组合以及由此产生的项目制的不同权威形式。控制权理论隐含着一个重要的命题，即项目制不是单一形式的，也不是一成不变的。随着各类控制权在委托方和承包方间的不同分配组合，项目制的具体形式和实施过程会有着实质性的差异，如表1中的各种类型所示。进而言之，项目制的具体契约形式是委托方-承包方在博弈过程中互动演变的结果，项目制博弈是参与各方就不同控制权的分配组合进行讨价还价和争夺的过程。

这一命题引出了进一步的问题：导致委托方和承包方采纳某一特定形式及其转化的条件是什么？要回答这一问题，我们需要关注博弈动态过程中委托方和承包方之间的互动关系。下面将转向历时性角度，借用序贯博弈的分析思路来讨论博弈双方的互动机制和条件。

（三）项目制博弈的动态过程

首先考虑委托方的目标与可能的策略集。在项目制中，委托方是主动的一方，可以选用不同的资金发放方式和制定相应的规则。为了简化讨论，本文假设委托方（上级部门）的目标是通过专门化资金来选择和激励承包方实现特定政策任务（如扶贫、重大项目建设）。如表1所示，委托方面临的策略集（strategy set）包括直控式、承包式、托管式、自治式。委托方的不同目标以及各种策略带来的成本代价，是影响其采用不同策略的重要因素和条件。

假设在项目制博弈中承包方可以选择退出，即不参与项目招标，按照经济学契约理论，委托方需要提供相应的“参与激励”（participation incentive constraint）才能吸引承包方参与项目。即使后者参与项目，在项目的契约执行过程中，由于信息不对称和不完全契约情形，委托方不可能完全监管承包方的努力程度。因此，委托方需要提供激励使得承包方愿意按照委托方的目标努力，即满足“激励兼容”（incentive compatibility constraint）的要求。在政府运行的诸多情形下，项目制被自上而下地强加于承包方，后者无法选择是否参与，也无法选择退出。但承包方有着“积极参与”和“消极应对”等不同的应对策略。消极应对策略类似于政府内部上下级博弈中的“准退出”抉择（周雪光、练宏，2011）。这意味着，承包方仍有可能根据委托方所采纳的策略，以及这一策略所提供的激励来选择相应的应对策略，与此相应的是，委托方需要调动承包方的积极性来实现政策意图。因此，影响委托方各种策略的成本代价的一个重要因素是承包方的应对策略及其后果，也就是说，委托方需要（通过回溯推理法）预计到承包方的应对策略并相应地调整自己应当采纳的最佳策略。委托方和承包方在选择策略上的互动和调整，导致了项目制博弈过程的演变。

试想交通部采用直控式策略来推行“村村通”修路工程，即委托方掌控所有控制权，包括将承包方置于严格约束条件之下。这个策略近似于科层制内部的指令执行过程。表面看来，如此选择使得委托方大权在握，有利于实现其政策目标。但这个策略的代价是，委托方必须承担部署实施、检查验收诸环节的成本代价。委托方面临数目众多、规模庞大的项目，难以承担如此成本代价，只能依赖有着地方性知识的承包方来操作实施。直控式策略的另一代价是，承包方只能被动执行指令，没有自由裁量权，导致后者激励不足、参与配合不力，因此也难以实现项目意图。不难推断，直控式策略有效实施需要特定条件，如目标明晰无误，实施过程简单易行，检查验收成本相对较低等（如计生领域中的出生率）。这些条件的缺失会导致相应的实际控制权以公开或隐性方式向承包方转移。例如，如果目标不是明晰无误，委托方无法有效地行使检查验收权来判断承包方是否努力、是否达到目标，就会为后者置换目标或敷衍了事敞开大门；委托方预测到承包方在直控式模式下的应对策略，不得不放弃这一模式而选用其他模式（如承包制），以便更有效地调动承包方的积极性。这个例子说明，采用何种具体形式取决于该项目的具体特点（如目标清晰度），以及委托方与承包方间的互动。

下面用一个具体例子来阐述控制权模式在项目制分析上的应用。笔者曾经跟踪了“村村通”修路工程在一个乡镇的实施过程（周雪光，2012a）。如图2所示，第一步，作为委托方的交通部/省交通厅在项目设计时考虑到调动地方政府的积极性，提出了一个类似承包制的项目设计，即上级部门制定明确目标、配套资金，并通过行使检查验收权来确保项目质量；而项目的实施和激励权（例如资金具体分配方案）交予地方政府。但这里有一个重要的变通安排：因为上级部门监管注意力有限，在实际过程中检查验收权交由地方政府行使。第二步，地方政府根据委托方的安排来采取应对策略。我们可以将地方政府应对策略简化为两种：第一个策略是“积极参与”，即认真执行项目规定，实施“专款专用”并按照承诺配套资金，以达到项目预期目标；第二个策略是“打包借力”，即通过打包将修路资金与地方政府的其他目标结合起来。地方政府有着多重目标，其轻重缓急权重与“村村通”项目相去甚远。如果采用第一个应对策略，地方政府需要投入大量资金和注意力来应对一个相对次要的任务，而不得动用资源来应对更为急迫的问题，因此没有推动这一项目的积极性；而第二个策略使得地方政府可以通过打包来从“村村通”项目借力，为其他更为迫切的目标服务。显然，这是地方政府的最佳选择，也正是它实际采取的应对策略。笔者观察到，地方政府在推动“村村通”项目时采取了一系列对策，包括指定到县办水泥厂购买高价水泥，地方资金配套缺位等。这些做法意味着，这个项目的实际过程类似于托管式模式甚至近似于自治式模式，即承包方执掌了实施权和验收权，因此在一定程度上掌控了目标设置权，即通过“村村通”工程为承包方其他目标注入资源。

以上分析表明，“村村通”修路工程的起初设计可能是一个“承包制”的理性化制度安排，即委托方（上级部门）制定明确目标，配置相应专门化资金，交由承包方（下级政府部门）实施执行。委托方通过行使检查验收权来确保政策意图得到贯彻、资金妥当使用。但在实际过程中，委托方无力分配注意力，或多重目标相悖，而不得不将检查验收权交给承包方，由当地政府来检查验收修路工程。如此，这一专项化资金的使用和效果在很大程度上取决于地方政府的意愿。这一项目随之由承包式转变为托管式（或近似于自治式）模式。

有时委托方按照其政策意图设计了某种项目制形式，但与承包方的激励相悖，在实施过程中阻力重重，不能达到目的，只得改换途径，由此呈现多阶段演变的博弈过程。陈家建等（2013, 2014）关于妇女小额贷款的研究个案极好地展示了这一点。我们可以用图3来描述这一博弈过程。一是在项目启动阶段，中央政府有关部门出台的项目设计近似于直控式模式，即委托方设置的目标即扶持对象和规定明确无误。虽然将发放贷款交给承包方执行，但项目要求地方政府提供财政担保，因此承担连带责任，有效地约束了地方政府的自由裁量权。二是在实施阶段，由于项目的配套激励不足，地方政府缺乏积极性，只是被动地应对。因此，小额贷款发放十分有限，与政策意图相去甚远。三是这一状况给委托方带来了极大压力，迫使其调整政策。在随后的方案修订中，将实施/激励权交与管理方，更改贷款对象标准，扩大贷款应用范围，这一系列做法相当于在目标设置权上讨价还价的妥协。如此，目标设置权、检查验收权在很大程度上下放到承包方，从而极大地调动了承包方（和代理方）的积极性。四是在随后的阶段，省市县各级政府极力推动小额贷款，放宽贷款条件，导致目标置换，资金发放大幅度增长，给中央财政带来了巨大压力，迫使委托方再次调整政策。在这个博弈中，项目制由直控式转到托管制，又处在向其他形式转化的过程中。

控制权理论视角为认识项目制的博弈过程提供了一个分析框架。第一，这一理论视角将项目制的参与方（特别是委托方和承包方）以及它们的互动放在分析中心，从这一互动过程而不是从单方面的意愿或设计来认识博弈的结果。如果仅仅从委托方的意愿和项目设计来看，项目制实施应该是一个按照上级意志推行落实的理性化过程。但是，一旦我们将承包方的利益、信息优势、应对策略考虑进来，这个实施过程因为双方的博弈而发生了重要演变。第二，控制权理论指出，不同维度上的控制权在委托方和承包方之间的分配组合和演变，以及这些演变背后的因果机制和条件性，为我们思考、分析具体项目制过程提供了分析概念及其相应的理论逻辑。例如，当委托方的目标不同（如寻租、多重目标），或面临的策略集发生变化，或新的监管机制出现，都可能引起博弈性质和约束条件的变化，从而影响控制权分配组合的选择，博弈的结果也会随之不同。明晰的理论逻辑有助于我们发现因果机制、提出可以实证检验的理论假设。

（四）项目制博弈的其他因素

以上讨论指出，项目的具体特点会对博弈过程产生重要影响。下面简要列举几个相关的因素。这些因素在项目制博弈过程中普遍存在但权重不一，它们的作用，需要在具体场景下具体分析。

（1）目标模糊性。顾名思义，专项资金有着特定的目标。但在实际过程中，这些目标可能并不总是明晰可辨的。无论目标设置权在何方手中，如果目标本身是模糊难测的话，就会影响甚至改变目标设置权的行使。例如，教师工资发放有着明确的意义，而且执行结果容易核查。但另外一些项目的目标则可能是模糊不清的。例如，村庄选举可以如期完成，但选举结果是否按照规定的程序进行、是否反映了村民的意愿，这些目标涉及更为复杂难辨的评估标准。另外一些目标虽然明晰无误，如污水处理项目的技术指标，但在实际测量和评估时也会面临模糊性，使得目标明晰性的实际效力大打折扣。多重目标之间的紧张冲突也会导致目标模糊性的特点。例如，在妇女小额贷款项目案例中（陈家建等，2014），扶持弱势妇女与发展地方经济双重目标间的紧张诱发了目标置换的政府行为。

（2）承包方自由裁量权。与其他治理模式相比，项目制并不总是普遍地涉及所有同类承包方，而常常是通过“招标”形式刻意选择承包方，调动其积极性。项目制还常常采用资金“配套”形式，要求承包方按一定比例提供配套资金。不同项目的制度安排给予承包方不同的自由裁量权。有些资金近乎专款专用，承包方丝毫没有自主空间；而其他项目的资金却可能极少约束，给予承包方极大的自由裁量权。不同的自主空间决定了承包方的参与积极性和应对策略，从而在很大程度上决定了项目制实际运行的模式。另外，承包方的打包运作能力也可以推动这一力量对比的天平朝着向自己有利的方向倾斜。

（3）项目双方的专有性关系。我们可以比较一下常规制与项目制在评估环节的不同意义。常规性项目在同类承包方普遍实施，因此有利于横向比较和相对绩效的信息鉴别；而且常规项目通常会重复实施，有助于积累评估经验。与此相比，许多项目只是有选择的“小数”承包方实施，更多地体现了委托方与承包方的双边关系，即通常有着因地因事因时而异的特殊性，为信息甄别、绩效评估带来了特有的困难。这些因素为双方特殊关系的产生和运作提供了更为有利的条件和空间，但也为项目制的目标设立、承包方选择、检查验收等一系列环节带来了更大的不确定性。

（4）委托方（上级部门）的注意力分配。资源越来越向上集中的趋势意味着，作为委托方的上级政府部门的资金规模巨大，项目众多，而且项目制的实际实施过程常常跨越行政层次。委托方常常面临的一个重要局限是注意力资源不足，无法承受随之而来的检查验收任务负荷。例如，国家“退耕还林”项目涉及众多地区上至工程部门下至乡镇村庄的成千上万代理方。中央部委的专项资金，如交通部的“村村通”专项资金，涉及数以万计村庄的修路项目，委托方无法有效行使检查验收权，只能将其下放给下属的承包方，由此改变了项目制的性质。上述的项目制的“双边关系”特点使得信息鉴别、结果评估尤为困难。可以说，这是项目制的一个严重约束条件。

许多研究工作提出了项目制各方互动博弈的命题，控制权理论思路着眼于这一博弈过程，提出了相关的概念工具和理论思路，有助于将这些观察转化为可以系统分析的问题。这一分析框架不是试图也不可能替代或取消项目制的其他研究角度或具体分析任务。如上述“村村通”和妇女小额贷款案例分析所显示的，一个项目制的实际运行过程受到项目任务、环境压力、参与各方的应对策略等特定因素影响，可以从不同角度进行具体的、实质性的分析。