二 项目制下的不同组织形态

如同一统体制下的其他治理模式一样，项目制一经自上而下推动，随即为各级政府广泛运用推广于各个领域，呈现各种变异形态。项目制作为一种政府配置资源、落实任务的一种模式，与政府运作的常规制形式（如单位制或行政发包制）有着千丝万缕的联系，但又有着明显不同，可以从不同角度加以分析。在本文中，笔者将从组织学的角度来讨论项目制的特点及其所隐含的治理意义。

（一）“常规制”与“项目制”的比较分析

笔者的讨论从交易成本经济学的一个基本命题出发，即任何组织方式都有其特定的交易成本；与其他的组织方式相比，有着相应的比较优势和成本代价。我们可以将项目制与政府运行的其他模式加以比较来认识其特殊性及其意义。在下面的讨论中，笔者将政府运作的“常规制”作为一个理想模型与项目制加以对比，特别关注它们的不同交易成本，即组织实施的成本代价。

下面首先简要描述“常规制”的组织特点。正式组织的一个基本特点是其常规性，即通过稳定的规章制度来规范成员按部就班、各司其职、事本主义的行为定式，以确保其行为的确定性和可预测性。赛特和马奇（Cyert & March, 1963）所说的正式组织中的“标准操作程序”（standard operating procedures）指的正是此基本制度。这一点在公共服务组织（包括政府组织）上尤为突出。与各项专门性组织不同，公共组织向整个社会提供公共产品服务，其均等性、稳定性和可预测性尤为重要，体现在大大小小、无所不在的规章制度之上。在中国政府体制中，各级政府组织，包括国有企业和事业单位，其组织结构和运作方式大多体现了常规制的形式，即在稳定可测的程序和规则下行事，例如正式制度中的基层政府（张静，2007）、单位制（李汉林、李路路，1999；李猛、周飞舟、李康，1996；路风，1993）和非正式制度形态下的行政发包制（周黎安，2008; 2014）。这一常规形式是如此渗透到政府部门和各种单位组织的日常工作之中，以致人们对于这些基本运作过程及其意义视而不见，几无研究。与此相反的是，学者对于这一常规制的反例——运动型治理机制——给予了更多的关注（冯仕政，2011；廉如鉴，2014；欧阳静，2014；周雪光，2012b）。

与常规制的制度安排不同，项目制的一个特点是其不确定性和间断性。试比较财政专项资金与常规的财政种类。在常规制的单位制度和行政发包制中，财政资源是相对稳定的，收入和支出大多是经常性的和重复性的，体现为政府相应领域和工作活动的计划性和持续性，同时也诱发了相应的行为预期性和稳定性。与此不同，专项资金常常因事而设，因事而变，有着很大的不确定性。特别是各部委系统发放的专项性资金，无法被纳入各级政府财政体系，具有“体外循环”的特点，在再分配环节上有着“较大的随意性”（周飞舟，2012: 10）。这一特点意味着，无论争取项目资源还是随后的项目实施，项目制有着促成具体的、特定的上下级关系的倾向，同时也诱发和强化了地方政府的非常规化行为，强化了动员型政府的倾向。这并不是说，项目制与政府科层组织没有关系。项目制依托于政府常规体制，但项目制的运作机制与科层制机制时常相悖，诱发了新的制度性紧张（史普原，2014a）。

（二）项目制下的不同组织形态

在项目制的笼统标签之下，项目间常常因其要素特点不同而有着不同的组织形态和差异，不可一概而论，需要进一步分析项目的具体组织形态及其条件。在笔者看来，项目制的两个要素尤为重要，即专有性关系和参与选择权。随着这两个要素特点的组合，项目间有着不同的组织形态，具体讨论如下。

“专有性关系”指委托方和承包方之间围绕项目而产生的特定关联，体现出项目所导致的组织间差异性。例如，项目资金通常不是覆盖所有同类部门的，而是有选择地建立委托方-代理方的关系（折晓叶、陈婴婴，2011），成为自上而下的“选择性介入”机制，其中一个重要效应是导致了同类组织间因项目取舍予夺而获得不同机遇。例如，“村村通”修路工程分批选点推行，只有个别村庄可以在此时此地得到（或被得到）资源，参与项目。项目制的选择性介入可能会极大地推动一个领域的发展或解决一类问题（环境治理、基础设施建设），但也可能会加剧同类组织间的差异和不平等（叶敏、李宽，2014；折晓叶、陈婴婴，2011），甚至普遍实施的项目制也可能诱发组织间差异性。在周飞舟（2012）的个案研究中，有些专项化资金，如“教师工资”，由于政策严格，以县为主的财政安排得以落实，一如严格的计划配置，但同是教育领域中的“公用经费和学校建设资金”，却因归属不明，资金来源未有着落，诱发了县乡间新的差异性。

不同项目提供了委托方与承包方间专有性关系的不同强度。专有性关系这一特点隐含了项目制的不确定性，即专有性关系的高强度降低了项目的不确定性。如上所述，有些项目因其针对性、周期与规模而强化了双方稳定的专有性关系，如中央农口部门与产粮大省间的项目关系（史普原，2014a）。在另外一些情形下，项目制可能并没有导致双方的专有性关系，例如，“粮食直补”项目的分配发放几近常规，上下级财政部门间没有因此导致特有的关系纽带。

“参与选择权”指下级单位参与或退出（不参与）某一项目的选择权。与自上而下的选择性介入机制相对的是下级部门参与项目与否的主动权。正是在这个意义上，人们通常说项目制引入了“竞争”机制，诱发了同类下级组织间争取项目的主动性和由此产生的行为差异。在这一点上项目制有别于通常意义上的科层制关系：在后者中下级政府只能被动地接受和执行自上而下的指令，没有选择的余地；但下级部门的参与选择权不是一个恒量，会因不同项目和委托方压力而变化。折晓叶、陈婴婴（2011）关于地方政府打包策略的研究强调了地方政府相当程度上的参与选择权；在另外一些情形下，上级部门通过项目制形式来推动日常任务部署（陈家建，2013；周飞舟，2012），下级部门并无选择权，只能被动接受参与。如此的项目制与传统的科层制在实际运作上并无二致。

项目制的参与选择权隐含了配套激励的机制。参与选择权程度与配套激励的强度有着密切关系。如果一个项目有着超出常规的资金注入，从而具有“强激励”的特点，就会诱发下级部门的参与积极性和竞争的努力，为它们提供了“跑项目”、“争指标”的强大激励，而无须通过限制参与选择权来迫使后者参与。这里说的激励强度，是指可为承包方追求自身目标利益所用的那些资源。有着严格专款专用制度限制的项目资金，如果与下级部门各类任务的轻重缓急安排不兼容，则并不受到承包方欢迎，因此委托方不得不通过限制参与选择权来迫使承包方参与其中。

各个项目因其专有性关系和参与选择权要素的不同而呈现不同的组织形态或混合形态。图1描述了在这两个维度上不同组织形态的理想类型。第一，当专有性关系和参与选择权两者都呈现高强度时（图1右上角），项目制表现出类似“双边契约”的组织形态，即委托方与承包方围绕具体项目建立起特殊的、高度关联的联系。国家重点投资项目（如农口项目）或许属于这类形式。第二，在另外一个极端，在专有性关系缺位、下级部门没有选择权的条件下（图1左下角），项目制的运行几近传统的科层制权威关系。换言之，虽然有些工作部署以项目制形式出现，但其实际运作机制是科层制权威。许多专项整治工作部署有着类似的情形。第三，当一个项目的部署给予下级部门参与选择权，但并不形成上下级特定的专有性关系（图1右下角），这一项目制关系犹如“即时市场”上的政府采购或公共产品供给关系。例如，许多地区的“一事一议”专项基金给予基层单位（村庄）参与选择权，而且有配套激励，但相应的资金发放与使用只是短暂交接，并没有产生专有性关系。第四，有些项目有较强的专有性关系，但同时也限制了承包方的参与选择权（图1左上角）。上级指定的“试点”情形通常有着这一特点。

图1 项目制特点与相应的组织形态

图1显示了在专有性关系和参与选择权强弱条件下几个不同组织形态的“理想模型”。在实际运作过程中，一个项目可能是处在几个理想模型间的混合形态，即可能处在图1中的不同位置，兼具不同理想模型的特点。项目的不同组织形态可能来自项目本身的设计（如上级指定试点），也可能来自参与各方的互动过程。例如，某个项目可能因为激励缺位，承包方缺乏参与积极性；委托方不得不限制参与选择权，从而导致这一项目的特定组织形态。

区分不同项目的组织形态及其条件性有利于提高分析力度，特别是与已有的社会科学概念工具建立联系，推动更为深入的组织学分析。例如，交易成本经济学有关“双边契约”的研究可以启发我们思考项目制的意义。威廉姆森（Williamson, 1985）在讨论不同的组织形式及其相应的交易成本时，将市场的“大数”现象（the large numbers phenomenon）与组织间契约的“小数”现象（the small numbers problem）加以对比。威廉姆森指出，在市场交易中，一个买主（或卖主）面对的是市场上众多的可以互相替代的潜在顾客，即市场上的“大数”现象，因此市场竞争可以解决信息、激励等问题。在市场双方进入契约关系前，委托方（“买方”）与众多承包方（“卖方”）的关系类似于市场上的“大数”关系。但一旦委托方与承包方建立了契约关系，他们就从市场上的“大数”关系转进入了一对一的特殊性双边关系，产生了“小数”现象，市场机制不再有效作用。委托-代理的信息、激励问题成为组织内部或组织间契约关系的重要考虑因素。

上述的常规制与项目制中的委托-代理关系也有着类似的“大数”与“小数”现象。在常规制环境中，例如在行政发包制中，委托方与众多的承包方有着类似的上下级（或委托-承包）关系。这一情形犹如市场中的“大数”现象，即委托方面对大量下级部门，可以在它们中加以比较甄别，并设计相应的激励机制，例如相对绩效基础上的锦标赛晋升机制。但如果项目制表现为双边契约情形，具体的任务、要求、过程和资源配置均因项目而异，委托方与承包方关系也因此随项目不同而发生变化。也就是说，在一定条件下，项目制也可能被看作委托方与承包方就一个具体项目的契约，它导致和强化了契约双方的特殊性双边关系。由常规制向项目制特别是双边契约组织形态转化，委托方-承包方关系有了实质性的不同，类似于由市场竞争的“大数”转向了契约双边关系的“小数”现象，从而带来了新的交易成本。即使在招标阶段引进了市场竞争机制来选择项目承包方，但一旦得到项目，在随后的实施过程中，市场机制消匿不见，作用不再，因为各项目量身定做，无法直接比较评判。与常规模式中重复性资金配置发放的做法不同，项目制中的双边契约关系引出了有关信息、评估等一系列新的问题，塑造了不同层级间政府博弈的新特点。

已有文献与以上讨论都提出了一个基本命题，即项目制是政府各层级间在资源配置和政策目标间互动的博弈过程。进一步的研究问题是：能否将项目制中参与各方的目标、抉择、组织结构等重要因素及其关系纳入统一的分析框架，以便对它们间的博弈过程、背后机制及其边界条件进行具体的分析？