1.3 应对洪水问题的三种通用方法

美国民众对洪水的相关问题持有三种不同的想法，每一种想法都独立地反映一个社会问题，并且每一种想法都是由独立的专业团体提出的。

工程师通常问自己：“这个防洪措施是否合理？”他运用的是堤防、大坝、分洪河道、河道整治以及类似工程措施等手段以达到遏止洪水流量的目的。公共福利官员试图确定：“如何最好地减轻洪水困扰？”他依靠赈济处、救援艇、紧急赠款、灾后重建贷款等类似措施，以减轻洪水对社会的影响。曾经得益于气象学家的业主，一般会问：“未来什么时候会再次发生洪水，会是多大的洪水？”尽早地作出气象预报，可以让公职人员和业主都撤离洪水区，并采用其他措施对即将来临的洪水做好充分的防御准备。每种方案都有助于减少洪灾造成的损失，并增加洪泛平原的资源利用效率。每种方案也都提供了积极应对洪水富有成效的方法。这三种方案，无论是单独实施或者是三者并用都是可取的，但是，解决洪水的问题，是要保证以最低的社会成本，最大限度地利用所有洪泛区的资源。

1.3.1 防洪工程措施

在美国，传统的对于洪水问题的公众焦点，只关注所考虑的洪泛平原是否能够并且应当免受洪水灾害。此为防洪工程措施方案，需要计算防洪工程的建设费用，估计防护期的预期收益，如果收益超过了费用，就可以实施工程措施。这是1917年以来流行的联邦政策，在此之前及以后的时期里，此政策在州、县的防洪保护工作中占据了主导地位。

1.3.1.1 联邦政策

1936年以前，虽然联邦政府没有承担在全国范围内的防洪保护的责任，但它却早就开始构建了密西西比河和萨克拉门托河下游的防洪工程，并计划在其他流域上修建类似的工程项目。首先是针对最大的单一洪泛平原——密西西比河下游冲积平原，它位于开罗（Cairo）和伊利诺伊州的下游，并曾在18世纪就开始了堤防建设。自1850年，从国会第一次指示陆军工程师兵团研究密西西比河下游的防洪问题以来，联邦政府已经逐步扩大了这一工程的范围。这些研究最终以埃利特（Ellet）以及安德鲁· A．汉弗莱斯（Andrew A.Humphreys）和亨利· L．阿博特（Henry L.Abbott）的具有纪念碑意义的研究报告呈现，他们的报告介绍了密西西比河防洪建设中所遵循的最重要的控制手段[A5, D5]。接下来的8年（1850～1858年）时间里，在河谷农场主的赞助下，私人的堤防体系迅速涌现，但1859年以后的一系列大洪水，使得这些堤防大部分遭到了破坏。内战时期对防洪问题的忽视，再加上一些相关的军事行动，使这些堤防在战争结束之后一直处于无法修复的状态[D9]。到了1878年，这些堤防系统已经解体，很多山谷的土地都已用于农业种植。这说明，分散的和不协调的地方机构来控制河流防洪工程措施是失败的。

1874年的严重水灾之后，国会创立了一个委员会，准备进行洪泛河谷平原的永久性开发。第一项联邦防洪救灾经费也是在这一年批准的。5年后，也就是1879年，密西西比河委员会成立，它作为陆军总部常设的一个机构，负责制订防洪标准，并监督联邦防洪经费的支出。

最初，委员会只是局限于做一些援助性的受损堤防修复以及对现有堤防加固等工作，但从1895年开始，委员会直接使用联邦政府的经费，帮助国家和地方的防洪区进行新堤防的建设[1]。全部防洪工作都被冠以“改善航道、航运”的借口，而“堤防万能”的理论只作为指导联邦计划工作以及保持和提高密西西比河适航性的一个组成部分。

随后的1916年，洪水冲垮了河流下游的许多薄弱堤防，揭示了由联邦政府直接支出用于防洪措施建设的必要性，同时，也将促使委员会确定的达到防洪标准的堤防系统的早日完成。密西西比河下游的防洪问题很庞大，也很复杂，仅以提高河道通航能力的要求来处理是不够的。因此，在1917年国会通过立法，委员会以不超过4500万美元的经费用于洛克群岛（Rock Island）、伊利诺伊州河口段以及支流河道下游河段之间的密西西比河的防洪工程建设，并且联邦的财政支出至少要与受益州和防洪区的基金数量一样，联邦还与那些受益州达成协议法案，法案中规定那些州将提供堤防扩建所需的所有权限，并保证维护已建成的堤防[2]（根据这个法案，用于防洪和随后的对密西西比河下游工程建设的拨款和支出情况，详见表1.1）。

这个协议法案还规定，按照加利福尼亚州碎石委员会的一些防洪计划，给加利福尼亚州萨克拉门托河流域5600万美元的经费用于堤防开支和航道整治。因此，同密西西比州下游的项目一样，该法案强调了地方的参与。

1917年法案还规定，随后，陆军工程师兵团按照法案条例进行防洪的初步调查和勘测，然后将其应用到建议的河道整治和港口改造的调查研究中，而在做防洪勘测时，还应当高度关注水电开发、航运及其他综合利用的可能性，并注意充分利用联邦其他有关部门和机构的援助。初步审查和调查报告中都是采取不记名的形式，因此，这只是作为新增的立法颁布的设想而进行了调查。1921年，国会先后颁布了对阿查法拉亚州、路易斯安那州的红河、黑河、密西西比河和亚祖河以及加利福尼亚州的卡拉韦拉斯河流的调查法案[3]。1924年5月31日的法案，主要是对西部海湾地区和阿肯色州和红河流域的15个泄洪地区的初步调查，以及对宾夕法尼亚州和纽约州的普雅路普河（Puyallup River）、华盛顿州的萨斯奎汉纳河（Susquehanna River）北支、阿勒格尼（Allegheny）和莫农加希拉河流（Monongahela River）的勘测[4]。1924年，又批准了对佛罗里达州的卡卢萨哈奇河的初步调查[5]。1925年，批准了对华盛顿州的斯凯科米什河（Skykomish）、斯诺夸尔米河（Snoqualami）、斯诺科米什河（Snokomish）、斯蒂拉瓜米什河（Stillaguamish）和努克萨克河（Nooksack）的初步调查[6]。阿勒格尼和莫农加希拉的调查费用为5万美元，其中1.5万美元由宾夕法尼亚州提供。对密西西比河的出口段阿察法雅（Atchafalaya）地区的调查是一个分洪方案的特殊调查[7]，直到1927年1月21日，河港口法授权推出了所谓的“308”系列法案，才深入调查勘测，这此之前，没有其他的勘测计划[8]。

这些调查是依照第六十九届国会第一次会议众议院308号文件和在工程师兵团委员会的指导下进行的，旨在为发展航运、水力发电和灌溉作规划，以及探寻控制各流域下游泄水区洪水的有利时机。除美国科罗拉多河流域以外，大部分的主要泄水地区，都可看做是垦务局的一个特殊部门，在白宫文件或是在法案追加名单中进行正式命名。到1941年，前后总共有188份的独立报告提交给国会[D23]。作为美国第一个大规模的，并有充足资金的多目标水资源综合利用的开发规划，“308调查”成为很多工程建设的榜样，之后无论是众议院308文件，还是授权行为，都包含对流域下游泄水区的防洪条件改善，所采纳的观点及技术的具体指示，这些指示仅要求对防洪要有规划。由于规划的总工程师，并没有指明调查的具体操作方法，每个地区的工程师可以自由制定他认为合适的解决洪水问题的方案，于是，最终得出的是一个包含各种方法的相当综合的报告。在第4章节中我们会简要介绍其中一些方法的显著差异。总的来说，这些报告中采取基本的工程方法都是很严格的，即依据直接收益与投入成本的比率，对防洪进行经济合理性判断。

所有的“308报告”提交给国会的历时超过了12年。在工程建设准备期，工程师们在解决防洪问题的防洪思路上呈现出了数个明显的分歧。虽然以前采用堤防、分洪措施较多，但近来人们却越来越重视水库控制措施，因为水库控制措施的实用性特别明显。当然，水库防洪措施也会影响到其他方面，如保护野生动物和水库的污染治理，而这些问题又都是很重要的。

在一些早期的洪水问题的报告中，只单纯考虑将当地洪水安全下泄的问题。当然，后期的报告都对此进行了改进，尤其是1936年的《防洪法》颁布之后[9]。后来，对洪水发生的概率和极值洪水规模问题的研究，也都变得更加精确。同时，对比这些报告，不难发现：后期报告的特大洪水的灾害的结果，远远高于先前的报告的结果。因此，有可能是之前的报告低估了防洪的重要性。

1927年，在密西西比河下游暴发了一场特大洪水，无论是洪水规模，还是洪水所造成的灾害程度都是前所未有的。由此，密西西比河下游保护地区的防洪规划，将需要再次进行修订。此后，经过了各种长期争论的工程补救措施可行性分析，终于在1928年5月15日获联邦批准，并得到了3.25亿美元的经费，用于建造防洪堤和分洪泄洪工程组成的防洪系统。当地只是负责提供土地，以及协调和权衡利弊的工作。这种新的国会政策方案承认了旧的密西西比河防洪的“堤防万能”论调的不足，从而几乎完全让联邦政府担负起建造新的防洪工程所需的经济财务责任。

虽然许多附加的防洪调查和检查有单独的授权，但，美国其他部门的立法没有改变防洪法的基本影响。

1935年和1936年美国东北部遭受严重水灾，1936年国会宣布联邦政府采取行动，因为灾难性的洪水威胁到了国家的利益和生命、财产的安全，损害州际贸易，而且扰乱正常的社会秩序等[11]。该法案规定，如果“产生的效益超过了估计的费用，并且人的生命和社会保障在其他方面不会受到不利影响”。那联邦经费必须用来增加，或参与整治河流的泄洪能力。相应的受益地区需提供土地费用、通行权并赔偿损失，但在任何情况下，这些方面的费用支出不能超过总成本的一半。防洪工程建成后，地方也要承担维护工作，当超过3/4的利益产生于工程所在地之外时，则由联邦维护。这种政策已在密西西比河下游地区实施，进行一些相应修正后的政策，也已用于全国其他地区的211个项目，总工程费用大概超过3.1亿美元，并且都是授权工程师兵团用于工程建设的经费。

1936年的法令重申了陆军总部作为防洪目的调查和相关责任，并宣布农业部应当从事同一泄洪地区的径流和水流流动受阻以及预防土壤侵蚀的调查。这些经费的发放权力并不与垦务局乐意去做的相关的灌溉调查权力相关联。该法令共指定了222个泄洪地区或地方参与初步审查、勘测，其中，绝大多数地区是“308研究报告”已涉及的。该法案所设想的计划是准备处理上游土地管理工作以及处理防护工程，但它并没有授权对土地管理方案施行检控。

1936年防洪法案的颁布，标志着防洪工作在全国范围内启动，以及对与工程勘测有关的土地管理问题调查的启动。对这些方面的工作来说，田纳西河流域管理局（Tennessee Valley Authority，以下简称TVA）无疑在很大程度上树立了榜样。根据1933年5月18日的田纳西河流域法规定[12], TVA已启动了以防洪、航运以及水力发电的综合开发利用为目标的梯级水库系统建设。这些梯级水库防洪的实用性非常明显，同时水库的建设也由联邦投资。TVA将其工程建设与森林和土壤保护研究结合起来，并在立法史上第一次承认在区域或流域层面上对资源进行综合开发的可取性。这些成就和其他的一些有利条件促进了国家其他地区类似的工作，也获得联邦资金的支持。除了密西西比河下游、萨克拉门托河和田纳西河流域之外，很难再找到联邦参与防洪建设的先例了。能够找到的联邦投资的工程建设，也许只有1933年[15]投资的阿拉斯加的洛厄尔河[13]和鲑鱼河[14]以及格兰德河下游工程，以及1935年投资建设的内布拉斯加的奈厄布拉勒下游工程[16]。

尽管在第一个财政年度（1938年）下有足够的资金支持，但依据1936年防洪法案所颁布的工程建设还是进行得很缓慢，详见表1.2中。在1938年，国会回应公众要求，采取了具体的工程措施，纠正了造成1937年1～2月俄亥俄流域大灾难的错误做法，在沿俄亥俄的城市和乡镇增建了防洪堤。1937年8月28日，又颁布了类似的法案，农业部门声称由于迟滞径流以防土壤侵蚀的做法占用了私人用地，这类的投诉案件数量一直在增加，农业部长可以要求国家和地方适当的执法部门制定法规，来限制土地的使用，也可以通过提供资金、服务或材料等方面的协议或公约谈判，来统一处理这些占用的土地。这样，根据1936年防洪法案的规定，关于俄亥俄流域土地保护工程方面，因洪水灾害的破坏性影响，使当地无法支付额度达到50%时，总统有权放弃与当地合作。

1938年防洪法中进一步提出了放弃地方合作的有关要求[17]。由于国家与水电站受益的地方群体，在地方贡献上难以达成协议，并且为了回应大众要求，即保证联邦政府全权处理大坝水电开发，而不是由地方掌握水库的运行，如康涅狄格和梅里马克河流域提交的协定所期望的那样，水库工程应全部由联邦政府承担投资[F6]。由此，包括国家许多地区的主要防洪保护工程，都变成联邦拥有完全的所有权和经营权。许多泄洪渠系的改善不再需要地方出力，但防洪堤和其他地方保护性工程仍然要求地方参与。

对于这些地方的保护性工程，用总工程师行政授权代替进行工程建设，并为那些更加乐意搬迁到更高地势，而不是在原来的地点享受工程保护的城市或直辖市的民众提供等额的资金。这一规定促使居民改变用地的方式来达到防洪体系建设的目的，但这并没有得到应用。

1938年的防洪法又批准追加25个新建项目，并追加3.75亿美元建设项目经费以及给两个部门总价值1000万美元的调查经费。得到提名调查的100个地方中，绝大多数的地方都曾出现在以前的调查中。联邦授权开发的航运或防洪工程所在的流域，农业部也计划进行其补救工作，5年内每年拨款200万美元，但直到1941年，只有141万美元的款项到账。批准的重要的新建项目，包括俄亥俄河、密西西比河上游、密苏里河、怀特河、阿肯色河以及红河流域等地的综合开发水库工程系统，这些水库工程系统的主要目标都要减少密西西比河下游及其支流的洪水灾害。

此后，1939年8月11日批准了又一法案，该法案声称将进一步对地方进行调查，但它并没有改变联邦政府的基本政策。

对项目当地的捐款费用要求，是由1941年8月18日的法案制定的，它规定，地方应该负责土地使用权、通行权以及渠道改善损失赔偿费用等。在俄亥俄河流域的当地保护项目的成本问题上，总统可以终止50%费用的权力被撤销，并声明除非在规定的5年内得到地方收益的保证，才能允许当地参与合作，否则，当地将不能参与合作的项目。该法案扩大了工程师兵团勘测工作的权限，因为法案使他们可以在美国任何的一个地区进行勘测，并且只要国防部长认为有必要的话，以往的勘测报告可能都需要重新审核和修改。该法案还规定，授权农业部用来处理径流迟滞和土壤侵蚀防治工程的专项拨款，不得用于授权的其他工程，这就防止了农业部进行水土保持、森林保护、土地利用调整等重复项目。这些政策变化的意义将在第4章中详细介绍。现在，我们对1941年8月以前颁布的所有政策的主要趋势进行总结。

截至1941年8月，经联邦政府批准的建设项目总投资估计达18.791394亿美元，其中专项拨款为10.20476亿美元，实际已用于工程项目建设的拨款为4.13835亿美元。包括“308报告”在内，工程师兵团的勘测范围已经覆盖或将要覆盖美国所有重要的泄洪区域，而农业部门完成的调查范围很小。

自1850年首次洪水调查开始，联邦参与防洪的历史就是其逐渐放宽财政职责的过程，而其参与防洪最活跃时期为1936～1941年。到1941年，防洪项目中除了土地支付费用、淹没损失费用以及改善防洪堤、整治河道的所有费用以外，其他的费用都是从联邦财政来支付的。在这一时期，调查范围和授权工作也都得到扩大，包括综合利用水利工程项目、上游土地管理措施以及城市居民的重新安置。然而，防洪工程措施依然是联邦政府关心的核心问题。从上述各个法案的颁布情况中可以看出，联邦以及立法部门都对这些措施很感兴趣。丹尼森大坝案的裁决中，最高法院法官道格拉斯的一个观点受到了美国人民的广泛推崇，他说：“……考虑经济因素，国会应当把具备航运条件的河流及其支流纳入防洪的关键区域，这是毫无疑问的。同时，任一条河流的梯级水库，也没有必要把每一座水库都从全流域的综合性规划中孤立开。我们不需要调查就知道，密西西比河是可通航的河流，也不需要调查就知道密西西比河支流对其干流洪水的巨大贡献。大家都知道密西西比河洪水使受灾地区的经济瘫痪，并且使河流的航运功能受损。最近，我们认识到，‘防洪、流域开发、通过水力发电而回收防洪工程投资算是……一些商业举措。’而我们现在补充说，洪水控制的范围将延伸到航运河流的支流”[18]。

这个决定似乎真正反映了当时的民意和技术意见，即联邦政府的首要职责是防止洪水造成经济破坏以及生命财产损失。

1.3.1.2 州及地方的政策法案

联邦政府应担负起更大的责任，同时，一段时间内州和地方政府扩大了参与防洪的各种举措，然而，1938年后，这些举措则迅速收缩。早在1917年，所有的国家洪水防护工作中，除了密西西比河下游沿岸的某些联邦政府参与了河道整治工程外，其他的防洪工程都是由土地所有者、直辖市、郡、各州以及特殊的机构承担建设的。有记录显示，在18世纪、19世纪初期，在密西西比河的罗阿诺克（Roanoke）[D25.h]和其他东南部河流下游沿岸，有一些由果园园主修筑的分散的小堤防。除了新奥尔良外的各直辖市，直到20世纪初，在匹兹堡调查研究了可能的防洪方法[D18]之后，才开始逐渐关注防洪问题。匹兹堡的调查研究报告并没有立即建设防洪修筑工程。在随后几年中，俄亥俄州[D1]的罗切斯特、纽约[D7]、哥伦布和华盛顿州的塔科玛市，都聘请工程师为城市周围河流沿岸设计防洪修筑工程。上述案例中都涉及到了诸如：修建堤坝，渠道整治或修建水库等防洪工程措施。

在各州和地方参与防洪的活跃时期，依据当地各州立法而组织的堤防与泄洪委员会为大型防洪工程提供赞助和经费。在1849年、1850年、1855年、1857年和1860年中，为向联邦政府所属的州内的漫滩或湿地提供运输服务，联邦政府颁布了《沼泽土地法》。受此激励，各地区组织起来，保护这些土地免受洪水侵害，并建设必要的排水和泄洪设施以使这些土地在清理和平坦化后变为耕地[19]。根据沼泽土地法的规程，大约有6480万英亩的土地转变为各州县所有，它们的销售收入将尽量用于土地开垦，如修建防洪堤坝和排水泄洪渠道，以及改善公共卫生环境，而这些举措并没列在联邦政府负责的范围之内。那些面临重大防洪问题的土地主要位于北卡罗拉纳州、密西西比州、路易斯安那州和阿肯色州[B8]。沿大西洋和墨西哥湾平原的河谷地带，以及印第安纳州和俄亥俄州的沿河流域和冲积平原地带，都是些排水不畅的地区。实际上，许多州声明的土地中多数并不是沼泽地，他们也没有花太多时间分配财产，因为并没有去做预期的改善[F5]。这些土地迅速落入大型运营商手中，他们组织了一种以融资手段的泄洪排水工程专项治理的活动。到处都有排水渠道发展的历史记录[B23]，从这里可以看出，上述地区绝大部分决定土地安置的排水区活动，都涉及广泛的堤防和河道整治工程以及排水设施。有些地区，如亚祖大堤区（Yazoo Levee District），工程技术人员水平较高，建造和维修新的大型工程的经验也丰富。1930年，政府调查报告说，有一些企业组织了共8440.8万英亩土地的泄洪排水活动，其中，通过沟渠与堤坝相结合的排水土地837.4万英亩，通过壕沟、堤坝和衬砌渠道方法相组合的排水土地有254651万英亩，这些工程总投资达1.04873亿美元[B22]。

除了堤防和适宜耕作土地的排水设施之外，为了保护城市周边的一些地区，按照法律规定，也需要在公共区修建一些防洪设施。1914年，俄亥俄州水利法授权州法院批准了这个计划，并且作了一系列的评估工作[D3]。最开始，防洪设施计划在迈阿密河的戴顿、汉密尔顿以及附近的城市地区建设，随后在俄亥俄州的水利法的推动下，迈阿密水利保护区（Miami Conservancy District）、马斯京根水利保护区（Muskingum Conservancy District）以及塞尔托区（Scioto District）这几个地区也建立了防洪设施。随后，其他的一些省份地区也效仿俄亥俄州建立了一套防洪安全的法律，总数超过了13个。然而，这些举措只在很小的一部分地区起到了防洪的作用。受Arthur E.Morgan [亚瑟·E．摩根（1878年6月20日～1975年11月16日是一位土木工程师，管理者和教育家，他是迈阿密水利区域防洪体系的设计工程师，并监督施工。在1920～1936年间，他曾担任安蒂奥克学院的总裁。1933～1938年，他是田纳西河流域管理局首任主席]起草俄亥俄州法的倡导，1922年科罗拉多州也通过了一项水利法[20]。在该法案的基础上，建立了用于改善普韦布洛河道的防洪区。1923年新墨西哥州通过了一项资源保护法[21]，旨在帮助组建里奥格兰德中部水利资源保护区，以此为象巴特水库上游的新墨西哥州里奥格兰德河谷地区，提供防洪保护和灌溉用水。虽然新墨西哥地区陷入严重的财政和技术困难，直到目前仍然存在，但是这两个州行政区都完成了预定的工作。

1920年，纽约颁布了一项法律，即允许创建以防洪、发电、供水等综合利用为目的的河流管理区。迄今为止，在哈得孙河流域和布莱克河流域成功地建立了管理区[22]。

1918年，得克萨斯州通过了一项一般性水利保护区法，以此为基础，在随后的几年建立了15个不同管理区，每个管理区都可建立防洪、发电、灌溉、水土保持等综合利用工程[F3]。但在1933～1935年期间，只有两个地区按照法案进行了建设。

1936年之前，除了密西西比河流域下游，只有一个州的防洪组织得到了联邦政府的援助。那就是奥基乔比防洪区（Okeechobee Flood Control District），它以1930年7月3日颁布的河流和港口法案的形式与联邦合作，目的是为了在佛罗里达州的奥基乔比湖周围新修建一个堤防体系，作为抵御因湖面受飓风影响而产生洪水的一个防护措施[23]。该法规定，在大约1847万美元的工程投资费用中，当地需要投资至少200万美元。

到1936年为止，全美至少有17个州致力解决州内洪灾问题。为此，他们建立了各种州内机构来调查并解决防洪问题，或是准备创建管理区来解决问题。17个州中，有13个机构得到授权进行防洪工程的勘测。这些机构中的一部分机构进行了相对细致的调查研究，如加利福尼亚州、伊利诺伊州、明尼苏达州和得克萨斯州的有关机构[D4, D10, D14, D18]。还有一些州，如缅因州和佛蒙特州设立了专门委员会，对全州的情况都作了报告之后，退出实际工作，而将实施其建议的任务转交给其他组织[D12]。新泽西州、宾夕法尼亚州和华盛顿这三个州，根据许可证规定，在其边界内进一步对洪泛区实施管理（详情可参见第4章。）

在一定程度上，防洪工程的具体计划是可行的，并已得到公众的支持，这些机构对1933～1936年的公共工程设施以及救济工程方案，都采取了开放式的招标，以使预期的项目得到建设。佛蒙特州的努斯基滞洪水库、俄亥俄州马斯京根的水利保护区以及得克萨斯州的布拉索斯河和科罗拉多河的水利保护区，这些工程都从国家防洪政策制定前的紧急援助经费中受益。

对于非联邦工程的排水、防洪工程，工程师们在很大程度上都是参照防洪相关文献来进行设计的。他们的注意力主要集中在以下方面：①确定最大可能洪水流量的方法；②工程设计，特别是河道整治和水库工程；③预期防洪效益的估算，特别是防洪相关的土地排水估算[D2, D17, D6]。

1.3.1.3 公共政策的主要趋势

从1850年到1941年，无论是联邦还是非联邦的工程，他们的重点都放在了遏止洪水的工程项目上。调整的替代方案并没有考虑到各州的草拟法案或者地区的防洪规划。然而，与联邦法案相比，各州的工程法案的细节处理更多些，效益评估方法更具体，这个结果很可能是由于州的工作，需要对受益业主的费用和部分公共机构直接进行评估所造成的。当然，随着1936年通过新的联邦政策，这种评估变得相对少了些。

对1936年的防洪法最初的回应，首先就是授权州的一些机构参与国会批准的项目的融资和审查。由此，1936年，纽约州建立了一个专门的防洪委员会[24]，同年，宾夕法尼亚州也为森林和水资源部门专项拨款[25]。而1938年的防洪法却使大部分州突然停止了相关活动，水库建设的合作计划也被放弃。

但也有例外，在纽约，州政府仍然要求对防洪采取行动，并且在没有国家政策支持的情况下，由各直辖市以及各区县继续在防洪以及排水泄洪设施等工程上保持合作。伊利诺伊州和宾夕法尼亚州也继续对当地的防洪工程建设给予一些经济援助。1936～1938年这段时间是玛丽克河（Merrimack）、康涅狄格河（Connecticut）以及俄亥俄河流域与联邦政府合作建设水库的开端。1938年的法案废除了所有的合作关系，减弱了州参与水库建设，而更促进联邦政府为主的水库建设规划的形成。

美国自第一次大规模建设防洪工程的90年来，工程建筑带来越来越多的利益，对防洪控制或者说洪灾损失减少的效果越来越好。早期泄洪排水以及堤防工程的利益，是从分洪设施和滞洪水库中产生的。而最近几年来，也可以由综合利用水库产生。土地管理的相关措施以及洪泛平原的永久性使用转化的可能性逐步提高等相关问题也得到了重视。随着工程数量的增加，防洪效益的受益范围也有所增加。勘测调查工作不断扩大，不仅蔓延到远离密西西比河下游的地带，而且个别调查范围已经扩大到包括考虑各种开发利用目标的工程项目，如为了其他目的兴利开发目标或防洪目标的工程等。整个流域的开发已经成为研究单元，而且正大力发展水土保持项目，以满足人类所有可能的需求目的。

越来越多的大型水库和堤防的投入使用，增加了联邦政府在规划和建设中所应承担的责任。继1850年之后的67年来，郡、直辖市以及各州间的一些组织和机构都为防洪工作承担起相应的责任。从1917年到1936年，伴随着一项联邦政府援助全国的政策颁布，联邦政府的活动扩展速度逐渐变化。起初，该政策鼓励国家和各州县间的机构组织防洪工程建设，但后期情况正好相反了，到1938年，联邦政府的责任扩大到包括所有涉及水库的工程项目。

最初，各州县对防洪效益以及防洪工程投资费用之间的关系看得很重，特别是在20世纪的最初20年间，随着排水泄洪和堤防工程范围的扩大，对这种利益关系的重视达到巅峰。20～30年代，联邦政府的调查不太注重效益和费用分析；从30年代开始，对这些效益费用影响因素做了更细致的分析研究，到目前来说，这个趋势愈演愈烈，需要做出更详细和精确的调查分析。

尽管政府和大众在对防洪政策上有着这样或那样的许多变动，但是基本的方法和目的还是不变的。“防洪工程的保证率”仍然是普遍存在和值得深入探讨的问题。

在对这一问题讨论的整个过程中，随着对洪水威胁认识的加深，已经开展了公共措施的建设，但在一些重要水文条件相当复杂的地区，防洪公共措施建设也不定期写入法律中。自1915年以来，每次大洪水过后都会促使联邦政府对防洪法案做出调整，在1941年以前，每次巨灾洪水过后的1～2年，防洪政策都会做出一些重大的改变。全国范围的洪水灾害的发生会不断要求国家采取相应的行动，同样，立法程序的日程安排也要跟上灾难性洪水的步伐。

1.3.2 洪水预报

除了少数防洪工程措施比较完善的地区外，洪泛平原地区的居民迫切需要得到洪水来临前的预警和预报，这样可以安全撤离人员和财产，也可以采取其他预防措施，以减少洪灾造成的损失。1870年，美国气象局及其前身在密西西比河下游建立了第一个洪水预报服务站，并在1891年后获得了一项由国会定期拨发的专项经费，继续进行洪水预报服务[E51]。

由于早期预报是基于洪水来源的上游河流地区建立的，该预报系统的应用也是最广泛的，并已在密西西比河、俄亥俄河、红河以及阿肯色河等大江大河下游的防洪实践中取得了最佳的效果。到了1936年，气象局在河流预警平台上布设了70多个中心观测站点，利用降水和阶段数据，以及通过气象局早期对洪水的精确记录所得到的众多经验公式，形成了比较完善的洪水预报系统。

1937年，气象局与宾夕法尼亚州联邦以及美国地质调查局合作，共同推出了萨斯奎汉纳流域洪水预报的新方法，该方法利用电话报告天气情况，并且应用单位线法估计流量，以此预报出任何可能站点的预估流量。气象局已经将这些方法改进，并应用到其他几条大河流的洪水预报中。最近，气象局已经加快了河流上游源头的洪水预报服务计划。但到目前为止，一些河流由于泄洪排水区域小、径流集中以及强降水等原因，气象局还不能够做出相对准确的洪水预报。

1937年之前，该预报系统发展很缓慢，只在预报技术方面有少许进展。主要由于人员不足，加上没有发生洪水时，公众对洪水问题不太关心等原因造成的。在其他一些地区，陆军总部也独立开发了比较先进的预报服务系统。

气象局的预报也并不总是成功的，甚至是在大江大河上的预报也有不成功的例子，如1937年1月的俄亥俄河下游的洪水预报中，预报的最高洪峰水位值比24小时之后达到的实际洪峰水位值低了6英尺；1936年3月，在匹兹堡，尽管预报超过了以前的任一记录，然而，第二天早上的洪峰水位值比前一天的预测值还是高了9英尺。

尽管预报系统很难准确的估计洪峰流量，但它还是减少了洪水造成的物质损失，减轻了人们的防洪压力，这部分内容会在第4章中详细介绍。在许多洪泛平原地区，洪水预报是人类对洪灾进行自我调整的必要依据，也是水库防洪调度中不可缺少的决策依据。尽管气象局无时无刻都在尝试着相关的防洪预报，以在最大程度上减少洪水损失，然而，它还没有对能够预报的等级进行更详细深入的研究。

洪水预报的历史显示，早期的分段预报方法导致了后期相当长的时间里，预报方法的发展停滞。随后，从1937年开始，预报方法迅速发展，特别是中小流域上游地区的预报方法发展更快。

1.3.3 社会救济

对洪水给公众造成的灾害进行救助活动，构成了洪水社会活动的第三条主线。当发生洪水灾害时，那些健康和财产受损的人群将会得到社会援助。在国家红十字会成立前，救济品都是由热心的公众团体处理的。以1874年7月26日发生在匹兹堡和阿勒格尼的洪水为例，这场洪水造成的后果是超过119人死亡，这两座城市的市长委任一个特殊的组织来减轻洪水灾害。该组织从当地筹集到6.3万美元善款，并且将全部善款派发到应得的难民手中，用来购买药品、墓葬品，以及为那些因洪水而变成孤儿的孩子发放救济金[E35]，他们的工作也因不需外界援助就能满足紧急救助的要求而自豪。而联邦政府的援助手段，似乎只有安排军队保卫受灾地区。类似地，1913年迈阿密大洪水之后，俄亥俄州代顿城市居民减灾委员会用由代顿市人民筹集到的大量资金来帮助那些受灾的同乡，而后，这笔资金由红十字会来管理[26]。不过，现在看来，这种自筹资金的数量与联邦政府提供的救济款相比，额度还是少了些。

从1874年开始，联邦政府直接向灾民发放食品，并提供住所。每场洪水之后，都会通过拨款法案来达到救助的目的，如表1.3所示。这些资金主要有陆军总部的军需处来发放，并且其中的大部分资金由当地州的代理处和红十字会来共同管理。

随着洪水损失的逐年增长和美国红十字会的逐步扩大以及成员范围的不断扩展，全国红十字会及分会组织已经成为公共救助的核心。20世纪20年代发生的一系列大洪水，红十字会帮助照顾难民。1927年的密西西比河大洪水，红十字会承担了大量官方和非官方的援助行动。在商务部秘书赫伯特·胡佛制定的援助方向指引下，红十字会和工程兵团、州医疗部门等其他部门一起预防疫情的发生。此外，红十字会还指导撤离，提供食物、衣物和住所，并为难民提供医疗服务。接下来的10年中，红十字会仍然是处理洪水灾难的一个重要部门。

1929年和1930年，国会拨款给各州，以弥补洪灾造成的损失，资金数目见表1.3。联邦政府拨款首要目的是帮助灾民康复。出于此种目的，1933年以后，一些新的联邦救灾机构开始逐步提高了援助资金。1937年的俄亥俄河洪水，这些机构直接提供了占总支出很大比例的资金（详见第4章）。

1927年之后，给远离家乡的难民们提供现金及必需物品，让他们尽快重新恢复之前的生活水平成为了州、市政府以及红十字会提供援助的常规做法。根据需要，红十字会的赠款将用于购买维修品、食品、衣服和其他必需品。而当难民回到家乡以后，如果他自己的经济条件无法让他完成清理、修复和重建居所的工作，则可向救济工作机构提出洪水避难住所的申请。则救济工作机构和平民保护队会参与清理活动，并通过修复桥梁和道路等公共设施来提供更多帮助。那些蒙受洪灾的低收入者，则可以直接得到补助金和救济。1934年，恢复重建金融公司首次获权为恢复洪灾和其他灾害造成的损失提供贷款，1937年，灾害贷款公司成立，扩大了在重建过程中需要帮助的个人或企业的信贷额度[27]。这些援助，与国会逐渐赋予工程师兵团修复防洪堤坝和其他防洪工程的权利相结合，涵盖的救灾范围比红十字会更广泛。到1941年，通过赠款或贷款，公共救济的总方案已扩大至能处理损失最严重的洪水，具体将在第4章中详述。