中国特色话语体系视阈下新疆基层社会治理创新

陈士斋 新疆生产建设兵团党校行政学教研部讲师

关键词：社会治理 话语体系 新疆 社会稳定

习近平在第二次中央新疆工作座谈会上强调，社会稳定和长治久安是新疆工作的总目标，做好新疆工作必须谋长远之策，行固本之举，建久安之势，成长治之业。习近平指出：党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾与问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。解决经济社会发展和民生方面的矛盾和问题，加强和创新基层社会治理是切实有效应对之策。对于新疆来说，多种因素作用下的基层社会各种问题与矛盾交织在一起，稍有不慎就可能引发大的社会矛盾甚至是冲突。新疆基层社会治理的成效，关系到整个新疆乃至全国的和谐稳定。因此，可以说加强和创新基层社会治理是维护新疆社会和谐稳定的“长远之策，固本之举”。

一、加强和创新新疆基层社会治理的重要意义

1．加强和创新基层社会治理，有利于加强新疆基层政权建设

在当前简政放权的背景下，权力从高一级政府向基层政府下放的过程中，如何使基层政府“接”得住，是一个极为重要的问题。新疆地处边疆，社情民情复杂，传统的管控方式仍然处于主流，基层政府更多的是作为执行者出现，其主观能动性不能有效发挥。加强和创新基层社会治理，可以发挥基层政权的积极性、能动性，激发基层政权的活力，使下放的权力在基层得到很好的运用，政府权力得以向基层社会回归，从而使基层政权建设得以加强。

2．加强和创新基层社会治理，有利于提升新疆基层社会治理和社会服务的整体水平

当前，新疆处于打击民族分裂、宗教极端、暴力恐怖“三股势力”的关键期，同时也是各种社会矛盾的凸显期，在经济社会发展、教育、就业、医疗、养老等领域中的社会问题仍没有得到有效解决。可以说各种社会问题与和谐稳定问题相互交织，新的社会风险也不断涌现，使新疆的和谐稳定面临严峻的挑战。手段较为单一的传统社会管理模式，已无法有效地应对这种复杂的形势。而解决这些问题，应对新的社会风险的“主战场”在基层，基层的社会治理水平亟待提升。同时，加强和创新基层社会治理，必须以做好社会服务工作作为落脚点，维护好基层群众的现实利益，这也是我们建设服务型政府的基本遵循。

3．加强和创新基层社会治理，有利于增强新疆基层社会自治、共治能力

加强和创新基层社会治理的过程，是社会治理主体由一元化向多元化发展的过程，政府不再是唯一的治理主体。一方面，人民既是历史的创造者，也是基层社会治理的主要参与者，基层自治是社会治理的根基，其本质是人民群众自己决定、处理自己的事务。因此，加强和创新基层社会治理，就必须以提升基层群众自治能力作为出发点。另一方面，基层社会治理还必须要求“共治”，其关键是在基层党委的统一领导下，发动各方面的积极因素，整合各方利益和尽可能多的力量，共同参与社会治理，以达成“善治”，在政府、市场和社会之间建立良好的互动关系。

4．加强和创新基层社会治理，有利于实现新疆治理体系和治理能力现代化

社会治理水平的高低，最直接的体现是基层社会治理水平。当前，新疆存在着经济与社会发展不平衡，南北疆、民族间差距大，地方各级政府的执行力不足与公信力缺失等问题。这些问题在基层表现得最突出，也最严峻，但是对于直接面对这些问题和矛盾的基层来说，其力量也往往最薄弱，致使基层社会治理存在不少薄弱环节和空白点。加强和创新基层社会治理，就是要在基层构建一个横向到边、纵向到底的社会治理体系，消除薄弱环节和空白点，实现治理体系和治理能力的现代化。

二、新疆基层社会治理领域面临的问题与挑战

1．没有实现从社会管理向社会治理的话语体系转换

在基层，至今仍然是政府一方为绝对主导的社会管控的“管理”，注重的往往是管制、控制，缺少社会团体、公众的有效参与，缺少交流、沟通。基层政府当仁不让地充当了解决一切社会问题的绝对主角，垄断了几乎所有社会问题的话语权，管理了许多不该管又管不好的事务，基层政府越位、错位管制现象十分突出。原本定位于自治组织的村委会、社区居民委员会沦为基层政府的办事机构，承担了过多的行政指派任务，挤压了自主性空间，不可避免地会产生权责不对等、事权与能力不匹配等问题。这往往会产生“上有政策、下有对策”、表面文章、应付了事的情况，导致社会管理或社会治理流于形式。

2．基层社会治理片面化

一方面，把维稳当成社会治理。当前，新疆维稳任务是各项工作的重中之重，在一些干部、群众当中出现了“维稳就是基层社会治理”的片面性观点。诚然，社会稳定是基层社会治理的目标之一，但不能说“维稳”就是社会治理。单纯的维稳工作只是社会稳定的治标之举，要从根本上维护社会的和谐稳定，必须从加强和创新社会治理作为出发点，消除和化解不和谐的各种因素，这是社会和谐稳定的治本之策。另一方面，社会服务缺位。一些基层政府认为治理就是审批、收费、处罚，这种治理的行政化倾向失去了治理的本意，使基层政府成为各种社会矛盾和冲突的焦点。基层社会治理的落脚点是为基层群众做好服务工作，这是从管制型社会管理到服务型社会治理转变的必然要求。

3．社会组织发育不健全，社会治理主体缺失

社会组织是参与社会治理的重要主体和依托，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，也是人民群众有序参与社会治理的重要渠道。总体上来看，新疆社会组织发展处于全国中下游水平（图1），2015年底新疆共有各级各类社会组织8689个，每万人拥有社会组织3.68个，低于全国4.82个/万人的平均水平。从地域分布上来看，南北疆发展极不均衡，62.7%的社会组织分布在北疆。

虽然基层社会组织有5485个，占新疆社会组织总数的63.13%，但是这些社会组织大多属于教育、劳动、经济和社会事业类（图2），服务于工商企业的行业协会、商会偏多，而服务于普通民众的公益性、慈善性、服务性的社会组织偏少，导致基层社会治理主体缺失。

4．公众参与社会治理的渠道不畅，效果不佳

公众是社会治理的重要参与主体。近年来，随着互联网技术、手机自媒体等的快速发展，公众参与公共事务的热情逐年增加，渠道也在不断拓展，但是公众参与社会治理的整体程度仍然是偏低的。这主要有三个方面的因素：一是现实中由于传统因素、制度环境因素等的影响，基层群众缺乏参与社会治理的意识，不少群众认为社会治理是政府的事情，自己只要安分守法就可以了，社会治理与自己无关。二是缺乏健全的制度设计，健全的制度是公众参与社会治理的重要保障。对于基层社会治理来说，这方面的制度相对不足，同时由于信息公开不足，导致公众参与渠道不畅、效果不佳。三是相关的社会组织不健全，公众缺乏便捷有效的参与渠道，公众作为个人，一方面可能没有那么多的精力和智力参与社会治理；另一方面，作为分散的个体，不能有序参与社会治理。

三、中国特色话语体系视阈下新疆基层社会治理创新的路径选择

党的十八届五中全会指出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”，这为基层社会治理指明了方向。通过对当前新疆基层社会治理的重要性及存在问题的分析，我们应该从树立正确的基层社会治理理念、加强基层社会治理制度建设、构建有序的基层社会治理方式等方面出发，才能搞好新疆基层社会治理，实现社会和谐发展。

1．构建基层治理的中国特色话语体系，树立正确的基层社会治理理念

构建基层社会治理的中国特色话语体系，对治理行为具有重大的指导作用，是加强和创新基层社会治理的关键。

（1）要树立以人为本的理念。基层社会治理，直接涉及人民群众的切身利益，说到底是由基层群众参与的治理和对他们的服务。只有树立以人为本的社会治理理念，不断实现好、维护好、发展好广大群众的根本利益，真正把群众的根本利益作为一切问题的出发点和落脚点，才能在基层社会治理中获得他们的认同，这是达成“共治”的前提。

（2）把改善民生作为加强和创新基层社会治理的基本目标，这是实现“善治”的前提。民生问题是人类生存和发展的基本问题，是社会治理所要解决的首要目标。事关人民群众生存的民生问题得不到解决和改善，社会的公平正义就难以保障，势必会影响社会的和谐、稳定与发展。基于当前新疆基层社会矛盾易发多发以及社会利益协调难度大的现实，加强和创新基层社会治理必须着眼于基层群众的民生改善，通过健全利益分配、协调、补偿和调处机制，解决好民众生存的现实问题，才能保障和改善基层群众的民生问题。

（3）推进政府购买服务，满足公众的社会服务需求。推进政府购买服务一方面可以满足公众的社会服务需求，另一方面，有利于吸引各种社会力量参与基层社会治理。这样政府与社会之间可以形成良性互动的关系，并在二者之间建立起公共事务管理的责任分担和利益共享机制，在有效地满足公众需求的同时也可以提供大量的就业岗位。应该在基层建立以公众需求为导向，以各类社会力量参与为载体，以购买服务为形式的社会服务多中心供给的基层社会合作治理模式，积极探索基层社会合作治理的制度空间，以达到“最大限度地激发社会活力，最大限度地增加社会和谐因素”。

2．构建基层治理的中国特色话语体系，加强基层社会治理制度建设

（1）加强基层自治建设，形成良性自治结构。基层社会治理的基础是完善的自治结构以及在此基础上形成居民共同管理基层公共事务的机制。但是当前基层自治组织承担了大量的政府性事务，其自治的主动性得不到有效的发挥。应该从体制上理顺基层自治组织承担的自治事务与协助处理的政府性事务的关系，去除基层自治组织的行政化，使基层自治组织能够将主要精力用于“自治”事务上，充分发挥基层自治组织在服务基层群众、化解矛盾、协调利益、排忧解难的作用，同时组织公众理性、依法、有序地参与基层社会治理。

（2）建立健全基层群众的利益诉求表达、权益保障及矛盾排查调处机制。在利益诉求表达上，一方面通过建立群众工作站、领导热线电话、微信公众号等形式建立健全民意收集渠道，让社情民意表达渠道更加便捷、高效；另一方面，借鉴“访惠聚”的形式在全疆推行领导干部下基层制度，密切与群众的联系。在权益保障方面，把人民群众的生存权和发展权放在首位，健全社会保障制度，积极促进就业，鼓励自主创业，促进基本公共服务均等化发展。在矛盾排查调处方面，建立健全各项制度，形成便捷高效的矛盾排查调处机制，加强基层调解组织和调解人员队伍建设，提高化解矛盾纠纷的能力和水平。

3．构建基层治理的中国特色话语体系，形成有序的基层社会治理方式

（1）确立多元化的基层社会治理主体。党的十八届三中全会指出：改进社会治理方式，“要坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”也就是说以往的社会管理要向社会治理转变，必须改变过去单一的政府管理主体的格局，形成党委、政府、社会各方面、居民为主体的治理格局。

（2）积极培育基层社会组织，确保公众有序参与基层社会治理。内地发达省市社会组织发育相对较好，比如可以借鉴江苏省的经验，以“政府支持、民间兴办、专业管理”为模式建立孵化社会组织的基地，采取资金、项目、人才、场所等多元化扶持方式加快社会组织的培育。同时应以“对口援疆”为契机，以优惠的条件吸引内地优秀的社会组织在新疆成立分支机构，发挥其示范引领作用，有利于本土社会组织的发育。此外，还应积极引导社会组织参与基层社会治理，鼓励它们在提供服务、解决就业、改善民生、反映诉求、化解矛盾、维护稳定、促进和谐中发挥积极的作用，使公众在社会组织的组织下有序参与基层社会治理。

（3）借鉴“参与式预算”，提高公众参与的积极性和效果。对于基层社会治理来说，公众作为重要的治理主体，其积极、有效的参与是达成“善治”的基础。如何提高公众参与的积极性和效果一直是基层社会治理的“难点”，在这方面可以借鉴“参与式预算”的经验。“参与式预算”是政府将涉及公众利益的公共项目交给公众讨论，并由公众决定，同时监督政府公共预算支出，使政府管理更加公开、民主、透明。对于基层社会治理来说，可以实行“参与式治理”，在基层党委和政府的组织和引领下，以基层自治组织村民委员会、社区居委会为依托，将涉及公众利益的公共事务交由公众讨论决定，并形成制度加以实行，使公众参与基层社会治理的积极性和效果得以提升。