推进边疆治理现代化与中国特色边疆治理话语体系建设

史云峰 西藏自治区委党校、自治区行政学院综合教研部副主任、副教授

关键词：边疆治理现代化 边疆治理话语体系

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央形成了治国理政新理念新思想新战略，“国家治理体系和治理能力现代化”无疑是其中一个标志性和范式性理念，蕴含着边疆治理体系和治理能力现代化的重要内容和深刻内涵。作为统一的多民族国家，中国民族问题和边疆治理事关祖国统一和边疆巩固，事关民族团结和社会稳定，事关国家长治久安和中华民族繁荣昌盛。跨入21世纪以来，中国面临着前所未有的发展环境，国家的边疆形势也发生了重大改变，时代演变和社会变迁带来的各种非传统安全问题和社会稳定问题尖锐地挑战着既有的边疆治理秩序，给传统边疆治理体系和治理能力提出了严峻挑战，亟待调整边疆治理的方式，转变传统的边疆战略，构建新的治理结构。推进边疆治理现代化与中国特色边疆治理话语体系建设，是一个充满道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的宏大命题，在当前具有重大的理论意义和现实意义。

一、中国特色边疆治理话语体系建设的学术史梳理及研究动态

历史经验告诉我们，治国理政、治国治边需要有大视野、大思路、大战略。在中国共产党成立后的各个历史阶段，都非常注重边疆的治理。坚持和发展中国特色社会主义的探索和实践，同时也是党和国家边疆治理体系和治理能力不断提升、中国特色边疆治理话语体系不断建构的过程。60多年来，国内对相关研究取得了丰硕的成果。根据大致的历史脉络和特点，可分为三个阶段。

第一阶段为1949年至1989年的40年，为学术研究奠基期。新中国伊始，国家就积极开展对全国少数民族生存历史和状况的大规模调查活动，进行民族识别，发扬中国共产党成立以来高度重视民族关系、民族问题、民族工作的优良传统，完善和发展马克思主义民族理论，继承中国古代治理边疆的宝贵经验并积极施治。国家民委主编出版的《中国少数民族》《中国少数民族简史丛书》《中国少数民族语言简志丛书》《中国少数民族自治地方概况丛书》《中国少数民族社会历史调查》（总称为“民族问题五种丛书”，1958—1991）、谭其骧主编的《中国历史地图集》（1975年出版内部版，1982年起陆续出版1—8册）为开展相关研究提供了丰富的基础资料。此阶段研究基本停留在少数民族社会状况的调查，以及边疆少数民族的族源、历史活动、社会形态、民族治策及古代民族关系方面以戴逸、马大正为代表。

第二阶段为1990年至2009年的20年，为学术研究创立期。此阶段的历史背景主要有：世界范围内苏联解体中的民族问题因素和多民族国家治理失误引发的危机或分裂，国内有2008年西藏拉萨的“3·14”事件和2009年新疆乌鲁木齐的“7·5”事件，这些都充分说明随着地缘政治格局的变迁和边疆社会的深刻转型，我国边疆地区各种非传统安全和社会稳定问题挑战着既有的边疆治理秩序，对相关研究提出了更高要求。国家社会科学基金重大特别委托项目分别于2005年、2008年和2009年启动“新疆历史与现状综合研究项目”“西南边疆历史与现状综合研究项目”和“西藏历史与现状综合研究项目”，体现了党和国家对相关研究的高度重视。马大正、李治亭、吴楚克、罗崇敏、方铁等提出要构建中国边疆学，倡导边疆研究的学科化；马戎提出边疆民族地区要在政治认同、行政体制、文化传统、经济发展上进行整合。此阶段研究特点是研究者思想逐步解放，不断开发新的研究领域，拓展研究广度和深度，研究运用新方法新视角。

第三阶段为2010年后特别是党的十八大以来，为学术研究形成期。“全面深化改革”“国家治理体系与治理能力现代化”“中国特色解决民族问题的正确道路”“加快构建中国特色哲学社会科学”等宏大命题和重大战略提出并积极实施，为相关研究提供了大背景和现实基础。周平进行的“中国的边疆及边疆治理理论研究”，目的在于建立适应国家发展需要并与世界地缘政治环境相适应的、具有前瞻性的边疆理论和边疆治理理论，进而构建全面的国家边疆战略和边疆治理战略。在指导思想和研究方法方面，马大正提出当前深化中国古代边疆治理研究具有十分重要的学术意义和现实意义；马大正、方铁主张中国古代边疆治理研究面临深化与拓展的重任，要不断深化传统内容研究，从更长时段来拓展研究视野，注重中外边疆治理比较研究，推动研究方法多元化，理顺研究与决策的关系。在学术观点创新方面，周平提出中国地理边疆的治理由边疆发展、边疆稳定、边疆安全三大基本问题构成；郑永年认为边疆问题是中国地缘政治中最主要的因素，也是中国“国际关系”的主体和主题；方铁认为边疆治理是参与者、利益得失、策略、信息四个要素的博弈过程。此阶段特点是相关研究取得长足发展，研究成果重要价值日益彰显。

国外关于中国民族问题和边疆治理研究方面。其中以美国研究成果最为显著。在20世纪60年代之前，对中国多有宏观性的探究；20世纪70年代重视中国地区和民族的差异性研究，转而更为关注中国各地区的研究，并逐渐成为美国学界研究中国的主流。费正清的研究特点是从各个视角全面概述传统中国的世界秩序尤其是周边关系；拉铁摩尔、托马斯·巴菲尔德以中国北部少数民族和边疆治理为重点，区域研究的取向凸显出美国政府在其全球战略上的总体性布局；弗雷得里克·斯塔尔具有深厚的国际比较视野，研究成果对政府决策具有重大影响。随着全球化进程的加速，边疆的概念已经突破了一国疆域的范围，出现了“利益边疆”的概念。相关研究成果通过译介进入中国后，其研究范式受到好评，从一定程度上推动了相关研究。

总括来看，当前相关研究过多关注于微观视角和细小问题，重大和深层次问题研究不够，缺乏边疆治理现代化实践和中国特色边疆治理体系建设所需要的大视野、大思路、大战略。今后的研究走向要以国际社会民族关系变动和民族治理的实效、中国基本国情和时代特征、我国民族工作新的阶段性特征为研究背景，紧扣“全面深化改革”“国家治理体系与治理能力现代化”“中国特色解决民族问题的正确道路”“加快构建中国特色哲学社会科学”等重大时代命题，拓展研究领域，提倡深度研究；采用新的研究视角与新的研究方法；重视对重大问题、复杂问题和整体性问题的研究；提倡多学科综合研究。

二、当前边疆治理存在问题的突出表现和治理目标

坚持问题导向是马克思主义的鲜明特点，也是党中央治国理政新理念新思想新战略的鲜明主题。问题是创新的起点，也是创新的动力源。解决矛盾和问题或破解难题是推进边疆治理现代化与中国特色边疆治理话语体系建设的逻辑起点和实践要求。

在民主政治层面，边疆治理影响国家的政治安全，边疆治理的好坏对维护国家主权、领土完整和国家政治稳定都具有重要意义。当前社会上就“如何处理我国民族问题”存在不同认识和杂音，需要更加清醒认识民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题的正确道路和制度保障。

在社会稳定层面，良好的社会治理将大幅度降低国家治理成本，从而提高国家治理效能，有力地保障国家政治安全。当前边疆民族地区涉外工作显著增强，但西方敌对势力利用边疆问题、民族问题、宗教问题西化、分化中国的战略并没有改变，利用上述问题向中国施压的态势并没有改变；边疆民族地区社会大局总体稳定可控，但稳中有变数，稳中有风险，稳中有隐患，特别是“藏独”“疆独”势力不断变换手法、制造事端，企图在所谓“独立”问题上取得突破。

在经济民生层面，有效的经济治理将强化边疆民族地区与内地之间的经济良性互动，从而形成有利于整个国民经济可持续发展的格局，与周边国家地缘经济关系的加深也将大大拓展我国经济的发展空间和发展容量。当前边疆地区经济发展进入“快车道”，民生改善力度加大，城乡面貌发生巨大变化，但是由于特殊的自然环境和历史原因，经济社会发展仍然滞后，总体层次低、总量小，初级性、依赖性特征明显，贫困问题突出，群众困难多、困难群众多，基本公共服务体系不完善、水平低，基层基础设施欠账多、差距大。

在宣传文化层面，边疆治理影响中华文化认同建设，增强“五个认同”、提升中华文化的活力是边疆治理的重要职责。当前西藏现代文明进入群众生活，但分裂势力利用宗教所产生的负面影响短期内难以根本消除，牢牢掌握意识形态工作的领导权、管理权、话语权与教育引导广大群众摆脱落后观念、克服陈规陋习的任务十分艰巨。

在生态环境层面，边疆治理关系着美丽中国建设，边疆省区的环境生态治理在国家治理层面上是重大战略决策，在边疆治理层面上是具体的、必须执行的艰巨任务。当前边疆民族地区生态保护与建设力度不断加大，但应对气候变化、抵御自然灾害的能力还比较弱。

在党的建设层面，党和国家是边疆治理中制度体系安排和制度实施的决策者、执行者。当前边疆民族地区党的建设得到加强，但“四风”问题不同程度存在，从严管党治党任重道远；各族干部无私奉献、积极作为，但基层组织和干部人才队伍建设还面临一些亟待破解的难题。

三、推进边疆治理现代化与中国特色边疆治理话语体系建设的政治方向与重点问题

推进边疆治理现代化与中国特色边疆治理话语体系建设要置于国家及国家治理的总体框架中进行分析和拓展，抓住边疆治理研究的根本和核心，在理论上拓展边疆治理研究的视野，在实践上更加贴近于国家治理和边疆治理的需要。

一是坚持马克思主义的指导地位和政治方向。加强对重大问题的分析研判，深入分析当前社会上就“如何处理我国民族问题”存在的照搬苏联模式、我国民族理论过时论、照搬美国等西方国家处理民族问题和边疆治理方式等的不同认识和杂音。边疆治理话语体系和话语权建设可以有利于巩固和完善边疆治理现代化的意识形态基础、合法性前提、社会条件和制度环境。研究者应发扬爱国主义和求实精神等优良传统，理顺研究与决策的关系，其基本出发点是维护国家根本利益，为正确决策提供扎实可靠的研究成果。

二是突出以史为鉴、经世致用的根本原则和边疆治理的大视野、大思路、大战略。科学总结中国历史上的治边思想、方略和治策，以及成功的经验和失败的教训，以史为鉴，继往开来。边疆是中国这个统一多民族国家不可分割的部分，“宁失千军，不失寸土”的古训仍有重要现实意义；处理好发展与稳定的关系；中央政府的权威是维系统一多民族国家最为重要的因素；对历代治边政策的内涵与外延进行深入研究；大力增强民族凝聚力和国家向心力；边疆官员的治理能力关系边疆治理是否得当。

三是重点分析中国特色边疆治理话语体系形成的理论渊源和实践基础。重点论述中国特色边疆治理话语体系立足于在中国几千年历史进程中形成的中华民族多元一体格局与边疆治理特殊性的国情实际和时代特征，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果，具有历史的继承性、地域的广阔性、内涵的多样性、影响的深远性等特点，着重从中华民族“民族构建”和凝聚力变化的视角来检验和反思新中国成立以来解决民族问题和边疆治理的实效。

四是坚持问题导向和注重基础研究与应用研究的有机结合。以国际社会民族关系变动和民族治理的实效、中国基本国情和时代特征、我国民族工作新的阶段性特征为研究背景，调查和把握当代中国民族关系和边疆治理中存在的新情况、新问题和新动态，对各民族认同意识演变的分析，并与其他国家的民族关系的理论探讨和政策实践进行比较，既从实际出发，把握大局，又凝聚心智，开拓实践，提出解决问题的正确思路和有效方法，从而建构中国特色、中国风格、中国气派的边疆治理话语体系。

五是强调不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。把完善和发展中国特色社会主义制度与推进和实现边疆治理体系和治理能力现代化作为一个整体，置于国家及国家治理的总体框架中进行分析和论述，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力，明确坚持和完善民族区域自治制度，要做到“两个结合”，即坚持统一和自治相结合，坚持民族因素和区域因素相结合；必须加强顶层设计，着力提高治理能力，注重秩序建构能力、边疆发展推动能力和公共服务的供给能力，注重公民参与的协同共治模式。

六是推进和实现边疆治理体系现代化和治理能力现代化的协调发展。推进边疆治理现代化的本质是实现边疆治理结构与治理方式的现代转型，这既构成了全面深化改革的两大主轴，也确立了制度体系安排和制度执行力的基本框架，坚持西藏治理体系和治理能力现代化双管齐下，以更好地促进二者协调发展。明确边疆治理体系和治理能力现代化的核心要素：现代社会中的民主政治、公民本位、法治国家、服务型政府的基本特质；当前我国边疆现代化进程中的核心议题，即“秩序建构”“边疆发展”与“公共服务”。

七是倡导运用多学科研究方法。坚持微观研究与宏观研究相结合，从更长时段来拓展研究视野，宏观考察历史进程的内在联系，总结历史教训和发展演变规律，对边疆民族地区经济社会发展和具体治理微观个案进行典型剖析，真正把握寓于历史事实中、隐于历史现象背后的历史本质；坚持理论研究、实证研究和决策研究相结合，以理论分析为出发点，对治理个案进行实证研究，决策研究注重政策建议；坚持调查研究和比较研究，对民族边疆地区经济社会变化进行调查研究，与其他国家的民族关系理论探讨和治理政策实践进行比较。