第一节 厘清中央与地方政府经济管理职能

政府经济管理职能是指政府在一定历史时期，根据经济社会发展需要而担负起组织经济建设的职能和功能。即政府对国民经济进行全局性的规划、协调、服务、监督的职能和功能，是为达到一定目的采取的组织、干预社会经济活动的方法、方式、手段的总称。科学划分中央政府与地方政府的经济管理职能权限，有利于促进中央政府与地方政府关系规范化，以促进地方政府更好地履行经济管理职能。

一、中央政府主要经济管理职能

传统计划经济时期，政府是管理国家经济的主体，包揽并决定经济活动的一切问题。自改革开放后，党的十二届三中全会对政府经济管理职能第一次作了明确的界定：“政府机构管理经济的主要职能应该是：制订经济和社会发展的战略、计划、方针和政策；制订资源开发、技术改造和智力开发的方案；协调地区、政府部门、企业之间的发展计划和经济关系；部署重点工程特别是能源、交通和原材料工业的建设；汇集和传播经济信息，掌握和运用经济调节手段；制定并监督执行经济法规；按规定的范围任免干部；管理对外经济技术交流和合作等。”

党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。经济体制的变化，必然带来政府管理体制的更新，党的十四大指出：“政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。”

党的十四届三中全会对政府经济职能做出明确界定：“政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。同时，要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争，调节社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护自然资源和生态环境，管理国有资产和监督国有资产经营，实现国家的经济社会发展目标。”

21世纪初，党的十六届三中全会把政府经济职能定位于：“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。”“十二五”规划纲要指出：健全政府职责体系，提高经济调节和市场监管水平，强化社会管理和公共服务职能。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，调整和规范政府管理的事项，深化行政审批制度改革，减少政府对微观经济活动的干预。继续优化政府结构、行政层级、职能责任，坚定推进“大部门”制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制。党的十八大报告指出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进‘大部门’制改革，健全部门职责体系。”

党的十八届三中全会报告指出：“政府职能使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”

从国际上看，现代西方发达国家虽然都是实行“混合式经济”，即市场经济与政府调控相结合的经济，但由于各国的政治、经济、社会、文化、历史、传统等因素的不同，因而其混合的程度也不同。其大体上可以划分为三大类：第一类是对市场机制的依赖程度较高，如政府调控作用比较有限的美国、英国模式；第二类是以市场机制为基础，但政府调节作用和范围比较大、国有经济成分比较高、社会福利比较多的欧洲模式，以法国、德国以及北欧国家为代表；第三类则是政府干预程度更高的政府主导型市场模式，以日本为代表。

尤其值得重视的是，尽管美国一再标榜自己实行“自由经济”，并以种种手段强迫别国打开国门，实行“自由市场经济”，但一旦威胁到它的根本利益，它往往又会以种种借口实行“保护主义”政策，以国家力量保护本国利益。比如，20世纪70年代迫使日本达成“广场协议”。近年来，美国与欧盟、日本等国家的贸易战，美国与我国的“纺织品贸易战”及中石油收购优尼科的风波等，都能看到美国所标榜的实行“自由市场经济”的虚伪性。

二、地方政府主要经济管理职能

在我国，地方政府承担的经济职能必须按照中央政府所赋予的职权来确立。党的十六届三中全会指出：“属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”党的十八届三中全会报告指出：“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：“实现‘十三五’时期发展目标，破解发展难题、厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。”

因此，根据党的十六届三中全会划分中央和地方经济社会事务管理责权的精神，尤其是根据党的十八届三中全会对地方政府职能的界定，确保深入贯彻落实习近平总书记提出的五大发展理念，地方政府在经济管理方面的职能主要有七个方面。

（1）为实现本地区经济科学发展、快速发展，制定本地区经济发展战略与规划。地方政府必须按照科学发展的要求，结合各地实际，制定出科学的发展战略与经济发展规划，并制定相应的财政、金融和产业政策，以促进地区经济的可持续发展。

（2）坚定不移地执行中央宏观调控的政策，保持地方经济平稳、健康发展。中共中央与地方在同一艘经济发展的“大船”上，共同的目标就是要使这艘“大船”保持平稳较快航行，不出现大的“颠簸”。这就要求地方政府不能只看自己、只看局部，而要看全国、看全局。既要有造福一方的责任意识，更要有立足全国的大局意识，善于从全局看局部，自觉服从中共中央宏观调控的政策；既要有开拓进取、加快发展的精神面貌，更要有量力而行、尊重客观规律的科学态度，善于在全国发展的大背景下、国家宏观政策的大框架下，保持经济持续快速协调健康发展的势头。

（3）为本地区提供公共产品和公共服务，创造良好的区域发展环境。地方经济社会正常运转与发展需要有比较充足的公共产品、公共服务和基础设施供给。因此，地方政府需要切实解决好公共产品不足、公共服务发展滞后、公共投入短缺、分配不平衡等问题。需要提供教育、医疗、社会保障、社会福利等最基本的公共产品。加强提供公共服务的财政支持，加强对提供公共产品和公共服务的监管。

（4）建立和培育地方市场，保护竞争以消除市场壁垒。地方政府要大力发展商品市场，重点培育和发展包括资本市场、劳动力市场、土地市场、技术市场、信息市场等在内的生产要素市场，维护公平的市场竞争秩序。

（5）更新社会管理理念、创新社会管理方式，建设“以人为本”的服务型政府。强化地方政府的社会管理职能，健全基层公共服务和社会管理网络，是全面建设小康社会和推动社会主义和谐社会建设的基本目标。我国目前的政府范式正由“管制型”向“服务型”过渡，服务型政府的职能重心落在加强和创新社会管理，有效提供公共服务及满足社会公众物质文化需求。

（6）牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，加强环境保护。环境保护是生态文明建设的重要内容，地方政府要切实处理好发展经济与保护生态环境资源的关系，严格落实实行省以下的环保机构监测监察执法垂直管理制度。

（7）确保地方性国有资产保值增值。地方政府应遵循“国家所有、社会管理、授权经营、分工监督”的原则，严格区分对国有资产行政的管理职能与经营职能，建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，以实现国有资产的保值增值。

三、完善地方政府经济管理职能

随着我国经济社会发展日益走上科学发展的道路，以及经济体制、行政体制改革的不断深化，我国地方政府经济管理职能也需要不断完善。

（1）进一步转变地方政府的经济职能，加快地方政府向服务型政府的转型。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，要“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”，党的十八届三中全会报告指出：“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；对直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”从而为市场经济条件下政府管理模式和职能转变指明了方向，即政府改革要实现从管理型政府向服务型政府的转变。但是，值得注意的是，地方政府经济职能否以促进经济发展为主，马上、完全地转变为提供公共产品和公共服务上来。地方政府开展经济工作与强化公共服务并不矛盾。我国区域经济发展存在较大差距，越是欠发达地区，地方政府越需要大力开展经济工作，从而增强提供公共服务的能力。“转变政府职能”中的“转变”，既可以指工作重心的转移，也包括了在某些环节上“替代”的含义。政府职能的转变，更多是指在并不完全放弃政府原有职能的基础上调整政府具体职责之间的位次关系、权重大小的意思。政府职能转变也是不可间断的历史过程。实际上，政府职能转变受到客观因素的制约，如果没有相应的承接主体，或者承接主体没有承接能力，最后政府转移过去的职能也最终会被收回。从这个意义上来说，政府职能转变是一个渐进过程，它不可能毕其功于一役。

（2）进一步完善不同层级政府的经济职能。不同层级政府的经济职能不一致。党的十八届三中全会将现阶段政府经济职能确定为宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护，这是对中共中央和地方政府为推进经济发展、建设服务型政府提出的总要求，是所有层级政府、政府机构行为应遵循的政策导向。在这一政策导向下，不同层级的政府，抓的“事”应有所不同。我们不能想象基层乡镇政府将其职能定位在宏观调控。即便是相同层级的政府机构，各地由于在经济发展水平和社会组织发育程度上存在着巨大差别，其履职的政策举措、方式和手段等方面也有很大的不同。从这个意义上来说，对于不同层级的政府、不同区域的同级政府机构，其职能并不是一个无差别的规定。同时，由于经济社会发展，政府及其机构的政策也在不断调整中，因而其内容也不是固化的。

（3）进一步提升地方政府履行经济职能的效果。市场经济和科学发展观都要求地方政府经济管理工作必须高效，要求各级政府根据新时期的经济职能定位，通过简政放权、转变管理方式、提高管理效率、不断加强自身建设，力争以最小的投入获得符合广大人民群众利益要求的成效。