第三节 政府经济管理的理论新框架

政府经济管理的理论新框架应当包括宏观、中观和微观三个层次，在宏观方面，政府主要依靠宏观政策等调控手段实现调控目标；在中观方面，政府依靠区域政策和产业政策，实现区域发展的协调和产业结构的优化；在微观方面，政府借助有关法律和规章，约束市场主体的行为，维持是市场的秩序，从而保证市场机制对资源配置达到最优。

一、政府宏观经济调控原理

（一）政府宏观经济调控的内涵及必要性

1．政府宏观经济调控的概念与特征

宏观经济调控是指在市场经济条件下，以中央政府为主的国家各级政府，为了保证整个国民经济持续、快速、健康地发展并取得较好的宏观效益，主要运用间接手段，对一定范围内经济总体的运行进行引导和调节的过程。

宏观经济调控是一个由调控目标、调控主体、调控客体、调控手段等诸多要素构成的系统。调控目标是保证整个国民经济持续、快速、健康地发展并取得较好的宏观效益；调控主体是以中央政府为主的国家各级政府；调控客体是一定范围内经济总体的运行；调控手段是主要运用间接手段对经济进行引导和调节。

宏观经济调控具有以下特点。一是宏观经济调控前提是在市场经济条件下，市场对资源配置起基础性作用的条件下的政府行为，而不是一切经济体制条件下、一切资源配置方式下的政府行为。二是宏观经济调控要以间接手段为主。三是宏观调控要以总量平衡为主、以结构调整为主、以长远的规划和战略部署为主，而不能以直接管理微观经济为主、以实物管理为主、以短期计划和项目审批为主。四是侧重考虑国家的整体利益和国民经济发展的总体效益。

2．政府宏观调控的必要性

（1）弥补“市场失灵”。市场机制的运行有一定的盲目性和滞后性，市场竞争容易产生垄断，并且单靠市场的作用是无法保证供需平衡和公平竞争。因此，只有靠政府进行调控才能使资源达到最优配置。

（2）维护市场秩序。单靠市场的自发调节，并不能确保市场的公平竞争，相反还容易导致市场垄断和过度投机，从而破坏公平竞争机制，造成市场秩序的混乱。因此，为了保证市场的公平竞争，为了维护良好的市场秩序，国家必须要在宏观调控中完善法制、加强监督，从而保证企业依法经营，保护广大消费者的合法权益。

（3）维护公正分配和国家整体利益。市场机制不能保证公正分配和国家整体利益，相反会拉大收入差距，甚至产生两极分化，从而影响社会稳定。政府宏观调控不仅可以保证社会公正分配，还可以协调和处理局部与整体、宏观与微观的经济利益和经济效益。

（4）应对经济周期性波动。经济周期的波动是必然要发生的。根据经济周期性波动的特点和规律并采取相应的宏观经济调控，能够有效地减少经济波动过大，顺利地把经济引导至正常轨道。

3．政府宏观调控的目标与工具

宏观调控目标应是指在一定时期内，国家政府对一定范围内经济总体进行调控所要达到的预期结果。具体来说，宏观调控目标分为以下四个方面。一是经济稳定目标。经济稳定目标包括经济总量平衡、国际收支平衡、物价稳定。二是经济增长目标。经济增长目标包括适度投资规模、合理产业结构、科学技术进步、资源配置合理。三是宏观效益目标。宏观效益目标包括宏观经济效益、社会效益、生态效益。四是生活水平目标。生活水平目标包括充分就业、公平分配。

政府对宏观经济进行干预和调控，需要借助于各种手段和工具。它们主要包括各种政策工具、法律工具、制度约束。

（1）政策工具。政策工具可以分为需求管理政策和供给管理政策。需求管理政策是指政府采取有效的经济政策刺激或抑制需求，从而实现充分就业、物价稳定、产出增加等宏观经济目标。常用的方法有财政政策和货币政策。供给管理政策是指通过对总供给调节来达到一定的宏观经济目标的政策工具。与需求政策不同的是，它着眼于增加社会潜在的生产能力，增加供给以消除通货膨胀。常用的方法有税收政策和减支政策。

（2）法律工具。法律工具分为保护和制裁两个方面。法律工具主要是国家通过经济立法和经济司法活动来规范各类经济活动主体的行为，限制各种非正常经济活动使国民经济正常运行。法律工具能够营造一个良好的法治环境，以保证市场机制正常运行。

（3）制度约束。制度约束能够保证人们在追逐利益最大化时，市场不混乱。制度作为社会规则，可以促进人们相互交流，提高社会生活的效率。制度与制度安排在推进经济发展、约束和影响人们的经济行为方面起着重要的作用。政府在管理经济，对宏观经济进行干预时，要充分运用制度手段，发挥制度的作用。

4．政府宏观调控的策略

（1）坚持竞争性的市场经济与政府的宏观经济调控相结合。政府的宏观经济调控一定要以市场机制充分发挥作用为原则。不能因为政府的干预而影响市场的竞争性。政府宏观经济调控应当是在弥补市场缺陷的同时保护市场的竞争。

（2）调控目标要准确。政府宏观经济调控要方向明确、目标清晰，并且一定要有透明度，对市场有十分清楚的导向性，在宏观经济调控目标上，政府绝对不能给市场发出模棱两可的信息。调控目标不明确只会使宏观经济调控的意图与调控效果经常脱节。要保持宏观经济调控的目标时间的一致性、连续性和协调性，避免调控目标经常变化，频繁的相机抉择地调整，从而导致市场对政府的公信力产生怀疑，使宏观经济调控目标最终落空。

（3）建立真正的市场主体。建立能自主经营、自负盈亏、自我约束的市场竞争主体，能够对政府的宏观经济调控措施做出适应性的反映。宏观经济调控目标的实现并不仅取决于政府拥有怎样的调控手段或调控工具、调控的时间选择和调控力度的掌握，也取决于微观经济主体能否对政府宏观经济调控措施做出反应及做出什么样的反应。宏观经济调控的有效性需要有实在的市场基础条件，这主要包括市场主体的独立性、市场主体责权利的平衡，并最终反映到市场主体对宏观经济调控的有效反应上。

（4）国家宏观调控的目标的手段应因时而异。政府在选择宏观经济调控手段时应当因时而异，不同经济时期所遇到的问题是不一样的，即使是相同的问题，在不同的经济背景下所要采取的手段也是不同的。政府宏观经济调控应当审时度势，应预见到政策实施作用。

（5）宏观调控纳入法制轨道。政府的宏观经济调控政策应当纳入法制轨道。为确保宏观政策的严肃性，应通过立法的形式确定下来。任何经济决策的制定，都要在政府提出后，充分论证，以确保政策的合理性，同时交予立法机构审议。

二、政府区域产业经济管理原理

（一）政府区域产业经济管理的界定

区域产业经济管理是指在市场经济体制下，中央政府和地方政府为了保证区域协调发展和产业结构合理，而采取一定的区域政策和产业政策，对某一特定区域内经济总体进行引导和调节的过程。管理主体是中央政府和地方政府，管理客体是某一特定区域内经济总体，管理目标是保证区域协调发展和产业结构合理，管理手段是区域政策和产业政策。

如同市场失灵是宏观经济调控的基础一样，市场失灵同样是区域产业经济管理的基础。在市场机制运行的条件下，由于其自由性和盲目性，以及市场经济的逐利性，导致资源和财富向利益更大的区域和产业集中，从而引发“马太效应”。这样区域经济差距就会不断拉大，区域产业的结构也更加不合理，进而给社会带来不稳定因素。那么，政府作为市场缺陷的矫正者，就必须采取一定的区域协调策略和产业优化政策，以缩小区域间的差距，调整产业的结构。

（二）政府区域产业经济管理的内容与目标

1．政府区域产业经济管理的主要内容

（1）区域经济管理，主要是以区域经济理论为基础，通过制定、实施区域政策来缩小区域经济差异，实现区域经济的协调发展。

（2）产业经济管理，是以产业经济理论为基础，从优化产业结构的角度，通过制定和实施产业政策，实现不同区域间的产业结构合理化、高级化。

2．政府区域产业经济管理的目标

（1）产业结构合理。产业结构不应当理解为“大而全”和“小而全”。产业结构应当根据不同时期不同区域的经济发展情况进行调整，并不是说各个产业占到多大比例的产业结构是合理的，而是能适应该区域产业经济发展的产业结构才是合理的。

（2）形成经济优势。区域产业经济管理的又一个目标是不同区域依据比较优势和绝对优势理论，发挥自身优势，形成各具特色经济格局。

（3）区域经济增长。政府区域产业经济管理能够更好地实现区域经济健康、协调的增长。

（4）经济协调发展。市场作用的结果是区域间差距被拉大，而作为中观层次的调控，区域产业经济管理能够协调各个区域间的经济发展，防止两极分化和贫富差距悬殊，能够维护经济社会的稳定，以保证市场经济有效运行。

3．政府在实施区域产业经济管理时的注意事项

（1）准确把握集中和分散的“度”。就是要按照相对集中和适度分散的原则调控区域产业经济。

（2）调控主体之间要协调。就是说中央政府与地方政府在政策上要相互协调，在利益上要有一致的出发点。

（3）合理布局产业。采取经济、法律和行政手段，确保产业的布局与区域优势相一致，对于限制开发地区要严格遵守法规的要求。

（4）区域产业协作。即政府要本着优势互补、互惠互利、共同发展的原则进行区域产业经济调控。

（三）政府区域产业经济管理的措施

政府区域产业经济管理的措施主要有区域经济政策和产业经济政策。

1．区域经济政策

（1）财政金融和税收手段。由财政转移支付、税收优惠、贷款优惠和地区援助等手段组成。

（2）基础设施投资手段。由公共设施建设、投资环境改善和专项基础设施建设基金地区分配等组成。

（3）政府行政手段。由政府工业建设许可分配、政府项目、政府采购和军事订货分配、就业补助、技术援助等组成。

（4）区域开发手段。由区域与城市开发规划、贫困地区开发基金、国土整治规划、研究与开发经费分配等组成。

2．产业经济政策

（1）产业结构政策。产业结构政策的目标是实现产业结构高级化。产业结构政策应当根据产业发展的规律做出长期的产业结构构思，把对战略型产业进行保护和扶植作为重点，同时对衰退型产业进行调整。

（2）产业组织政策。产业组织政策可以分为三类：一是市场秩序政策，其目的是鼓励竞争、限制垄断；二是产业合理化政策，为了保证规模经济的充分利用，防止过度竞争；三是产业保护政策，为了保护民族企业发展。

（3）产业布局政策。产业布局政策主要用于解决生产的相对集中产生的“集聚效应”，实现产业布局合理化。产业布局的原则应遵循经济性、合理性、协调性、平衡性的原则。

三、政府微观经济规制原理

（一）政府微观经济规制的界定

政府微观经济规制是指具有法律地位的、相对独立的政府规制机构，依照一定的法规对市场经济主体所采取的一系列行政管理行为。市场失灵是政府宏观和中观调控的基础，同样也是政府微观经济规制的基础。规制的主体是政府行政机关，规制的客体是各种市场经济主体，规制的依据是各种规则制度。

（1）长期性。与针对经济运行的短期波动和变化而采取的宏观经济调控不同，进行结构调整的微观规制具有长期性特征。

（2）针对性。对于微观经济主体来说宏观总量的调控具有普遍性，而没有针对性。而微观经济规制则在国民经济运行各层面的作用都具有约束被规制者的针对性。

（3）绩效性。微观规制是长期性的政府宏观经济管理的具体内容，因此，微观规制具有政府实际工作成果的绩效性，与宏观总量调控的时效性有所不同。

（4）法制性。微观规制的法制性表现为任何规制都要严格地按相应法律法规的规定执行。对微观经济规制来说，依法行政是基础。微观经济规制不可能脱离法律法规的规定对微观经济实体进行规制。

（5）基础性。微观经济规制对于市场经济具有既治标也治本，而且重在治本。微观经济规制重在解决市场机制运行中的问题，直接弥补市场的缺陷。

微观经济规制可以分为经济性微观规制和社会性微观规制。经济性微观规制指在自然垄断和存在严重信息不对称的领域，为了防止资源配置低效和确保使用者的公平使用，政府规制机构则运用法律手段，通过许可和认可等手段，对企业的进入、退出及提供产品或服务的价格、产量、质量等进行规范和限制。经济性微观包括结构性规制和行为规制两类。规制的领域主要包括自然垄断和存在信息不对称的领域。社会性微观规制是以确保居民生命健康、安全、卫生，防止公害和保护环境为目的，对产品和服务所进行的规制，是主要针对经济活动中发生的外部性的调节政策。社会性微观规制包括价格规制、行业投资规制、工商行政规制、进入和退出市场规制四类，规制的领域主要包括卫生健康、安全和环境保护。

（二）政府微观经济规制的原则与改革思路

1．政府微观经济规制应当遵守的原则

（1）高效性。微观经济规制的引入是为了弥补市场的不足，使市场的资源配置更有效率。但微观经济规制也有成本，因而微观经济规制要以高效为基本原则，否则，将违反市场经济的运行规律，只会让资源配置更无效率。

（2）独立性。微观经济规制的独立性能够有效地防范规制失灵，而不至于弥补了市场，却缺失了自己。

（3）公正性。微观经济规制的制定一定要公开公正，要接受监督，更要经得住考验。

（4）合法性。微观经济规制的制定和执行要基于严格的法律界定，同时完善规制的合理性，不断改进规制。

2．政府微观经济规制应遵循的改革思路

（1）重构经济性规制。一是根据自然垄断产业的特点进行分类规制改革。对于报酬递减规律支配型自然垄断产业，可通过产业引导，在企业规模、环保、能耗等方面提高进入门槛，不断用现代技术来“软化”该类产业的力度，积极引入市场竞争机制来提高效率；对报酬递增规律支配型自然垄断产业，应在产业政策上给予支持，还应实施知识产权战略，以防止“搭便车”行为发生。二是积极建立和完善各级、各类市场。要积极完善要素市场、资本市场等与自然垄断产业规制有重大联系的市场，通过把规制风险尽量分散到各级、各类市场进而控制与化解各类市场中的规制风险。三是不断完善规制法律体系以规范经济性规制行为。采取“以立法为先导”的原则，制定相应的法律法规，并不断细化使之具有可操作性。同时，还要确保法律规制思路的适度超前，以体现规制法律的指导性。

（2）加强社会性规制。首先，要健全社会性规制的法律体系。一是要把修改社会性规制的法律法规与制定适应新形势社会性规制的法律法规并举与并重；二是在一些已有基本法律的基础上，进一步深化、细化相关的规制原则和规范，增强针对性和可操作性；三是当前有着特别重要意义的是应该加大对违规行为的惩处力度。其次，要合理选择规制工具。目前，社会性规制工具主要有税收补贴、行政许可、排污权交易、限额、技术标准等，这些规制工具虽然优势突出但局限性也不容忽视，应依据需要采取多种组合工具。最后，要突出强化健康、安全和环境的规制。设立具有独立法律地位的规制机构，建立起一支具有高素质的规制队伍，实现规制人员知识结构合理化，并逐步实现规制资格准入化、标准化、透明化。

（3）大力发展非政府组织。一是要确立大力发展非政府组织的理念，摒弃以往政府规制和市场机制“二分法”的观念，逐步树立政府、市场、非政府组织三分法的观念；大力发展行业协会、商会等与企业和市场密切相关的非政府组织和与环境、健康等有关的具有社会性质的非政府组织。二是要坚持非政府组织的自我发展。非政府组织的发展必须要实现“以我为主”，探索半独立性行业或商会的行为方式，然后根据政府规制边界和市场边界的“复归”程度逐步实现完全自主。三是要增强机构的内部自律机制。可以参照公司治理结构实现非政府组织治理结构的“公司制”安排，并在法律上给予明确的界定，以防止其出现盈利化的倾向。

政府经济管理理论新框架结构图如图1-1所示。

思考题

1．结合现实生活中的例子，谈一下你身边有哪些“市场失灵”“政府失灵”现象，以及你对政府和市场之间关系的认识。

2．有人说，“改革开放以来，我国经济高速发展的重要原因之一，就是政府主导型的经济发展模式”。请谈一下政府主导型的经济发展模式存在的利与弊。

3．在当前供给侧改革背景下，政府应该如何转变职能？

4．中国政府宏观调控在调控性质、调控内容、调控方式与政策工具等方面有哪些特点，结合改革开放后中国经济发展谈谈你的看法。

参考书目

1．张占斌．政府经济管理 [M]．北京：国家行政学院出版社，2015.

2. [美]丹尼尔·F．史普博．管制与市场 [M]．余晖译．上海：格致出版社，2017.

3．王健．政府经济管理案例（1）：宏观调控、产业与区域经济篇[M]．北京：经济科学出版社，2010.