第二节 新中国成立到改革开放之前

一、新中国成立之初

1950年中央人民政府委员会通过《中华人民共和国土地改革法（草案）》。第一条规定，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路。第三十条规定，土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证。土地改革以前的土地契约，一律作废。规定没收地主的土地，征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体等在农村的土地。富农所有自耕和雇人耕种的土地不得侵犯，其出租的少量土地一般也予以保留。在土改中，团结中农，保护农民的土地及其他财产不受侵犯。所有没收和征收得来的土地和其他生产材料，除依法收归国家所有的外，应统一地、公平合理地分配给无地少地的贫苦农民所有。对地主同样分给一份土地，使其自食其力，在劳动中改造成为新人。该法对土地分配的方法、土地改革中特殊问题的处理、以及土改的执行机关、执行方法等，也都作了具体规定。

1950年11月10日，政务院发布《城市郊区土地改革条例》。第二十一条强调，城市郊区土地改革完成后，对分得国有土地的农民，由市人民政府发给国有土地使用证，保证农民对该项土地的使用权。对私有农业土地者发给土地所有证，保证其土地所有权。土改前的土地契约一律作废。

中国共产党成为了执政党，对土地包括对土地确权登记发证工作更加重视，采取了一系列强化地权的重要措施。1950年11月25日，中央人民政府内务部发布《关于填发土地房产所有证的指示》，这是中华人民共和国成立后第一个关于土地确权登记发证的规定。指示共计11项规定，并附有土地证式样。该指示首先表明：为切实保障土地改革后各阶层人民的土地房产所有权，均应一律颁发土地房产所有证，强调土地制度改革以前的土地契约一律作废。乡或村政府应备土地清册以备考。指示还要求，颁发土地证是土地改革中一项重要工作，领导应当作政治任务来完成；在颁发土地证时，必须注意发动群众，运用人民代表会议或人民代表大会讨论；在发证前，必须注意解决遗留问题及群众间土地房产纠纷问题；填发土地证应与清理土地工作密切结合，以求得土地亩数大致准确；土地证以户为单位填发，样式参照内务部所定样式；发证时，乡或行政村政府，应备置土地清册，以便备考。中央政府又下发多个关于土地纠纷、处理林权、建设征用土地、铁路用地、工厂矿山土地方面的实施办法，地方政府也出台《土地登记发证办法》《房地产权登记暂行规则》等。

陈云在1950年6月党的七届三中全会上指出：“搞工业要投资，必须拿出一批资金来，不从农业打主意，这批资金转不过来。”由此开启了农村支持城市、农业支持工业的发展路径，农村和工业为中国工业化进程坚实有力发展提供了基础和动力。

1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，全国城市户口管理制度基本得到统一。1958年1月9日，经全国人大常委会讨论通过的《中华人民共和国户口登记条例》，严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，城乡二元结构由此开始形成。

二、农业合作社阶段

农民拥有了土地之后，虽然也尽力避免随着时间推移土地重新向少数人手里集中，出现两极分化，产生新的地主富农阶层，但也有部分农民因天灾人祸、不善经营等原因破产贫困，不得不出卖分到手不太久的土地，再次沦为赤贫。农村中贫富分化现象引起毛泽东的重视和担忧。毛泽东认为：“现在农民卖地，这不好。法律不禁止，但我们要做工作，阻止农民卖地。办法就是合作社。互助组还不能阻止农民卖地，要合作社，要大合作社才行。大合作社也可使得农民不必出租土地了，……”而且，“从解决这种供求矛盾出发，就要解决所有制与生产力的矛盾问题。……个体所有制生产关系与大量供应是完全冲突的。个体所有制必须过渡到集体所有制，过渡到社会主义。……才能提高生产力，完成国家工业化，生产力发展了，才能解决供求关系矛盾。”

1951年9月，中共中央召开全国第一次农业互助合作会议，制定了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，它不仅认同了互助组的做法，而且引导农民在一些比较巩固的互助组内试办初级社。1953年12月16日，中共中央发布了《关于发展农业生产合作社的决议》，指导农业合作化运动，在此前列宁合作社计划和苏联实践的基础上，结合自身国情制定出由低级向高级逐步发展的方针，大致分为三步走：第一步，以私有制为基础，成立三五户至十多户农民的劳动互助组；第二步，要发展初级农业合作社，以土地入股、其他生产资料作价归公，统一使用，集体劳动，统一经营，统一分配；第三步，要发展高级农业生产合作社，基本生产资料全部归集体所有，统一经营，集体劳动，对农民个人所得完全实行按劳分配。1955年7月31日，毛泽东在省、市、自治区党委书记会议上作《关于农业合作化问题》的报告，对实现农业社会主义改造的途径、步骤、方针、原则作了系统的论述。同年10月4日至11日，党的七届六中全会（扩大）通过了《关于农业合作化问题的决议》，把党内在合作化速度问题上的不同意见当作右倾机会主义来批判。

1953年底，全国的农业生产合作社共有14000多家，1954年秋已发展到10万个，1955年6月猛增到65万个，合作化的发展速度越来越快，以至偏离了健康发展的轨道。当时的入社农户有1690万户，平均每个合作社有农户26户，这些合作社绝大多数农民没有经过初级社，不少农民甚至没有经过互助组就直接卷入了高级社。据《中国的经济体制改革》统计：“1955年加入合作社的农户达到1.18亿户，占全国总农户的96.3%，参加高级社的农户占总农户的3%，但是1956年底却猛增到87.8%”。1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次全体会议通过并颁布了《高级农业生产合作社示范章程》，规定社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。在党的各项政策的支持下，1956年底，我国完成了对农业的社会主义改造，5亿农民走上了社会主义道路，确立了土地的社会主义公有制。

三、人民公社运动和“文革”时期

1957年，我国开始了“大跃进”。1958年春，毛泽东认为，小社不利于大规模经营，不利于共同发展生产，于是提出小社并大社的建议。同年8月，毛泽东又提出：“还是办人民公社好”。1958年北戴河中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，发动了人民公社运动。决议指出，人民公社作为社会主义和逐步向共产主义过渡的最多的组织形式将发展成为共产主义社会的基层单位。人民公社的主要特点是“一大二公”，其中“一大”主要表现为规模大，一个公社平均有500户农民，1000个劳动者和1000亩土地；“二公”指的是公有化程度高，社员的一切土地连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归公社所有。会议后，一个多月内，全国农村除西藏自治区外基本上实现了人民公社化，社员自留地等全部收归了公有。个体农民土地私有制宣告结束。

1958年12月10日，中共中央通过了《关于人民公社若干问题的决议》，对人民公社进一步规范化，指出“人民公社是我国社会主义社会结构的工农商学兵相结合的基层单位，同时又是社会主义政权组织的基层单位”。1959年2月27日到3月5日，中共中央在郑州举行了政治局扩大会议，会议起草了《关于人民公社管理体制的若干规定（草案）》，规定人民公社实行“队为基础，三级所有”的体制，从而确定了我国农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地制度。1960年11月3日，中共中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（即“十二条”），要求各地彻底纠正“一平二调”的共产风以及浮夸风、命令风、干部特殊化风和瞎指挥风，允许社员经营少量自留地和小规模的家庭副业，恢复农村集市贸易。在人民公社阶段，除了以社会为基本的核算单位追求生产资料的高度集中外，还采用“干活不记工，吃饭不要钱”等方式，完全是平均主义和大锅饭，采用规模“巨型化”和实行“政社合一”的管理体制。“社的组织规模，一般以一乡一社、两千户左右较为合适”“有的地方根据自然地形条件和生产发展的需要，也可以由数乡并为一乡，组成一社，六七千户左右。至于达到万户或两万户以上的，也不要去反对”“实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会”。

由于“大跃进”和“反右倾”的错误，加上当时的自然灾害和苏联政府背信弃义地撕毁合同，我国国民经济在1959年到1961年发生严重困难，1960年农业产值比1958年下降19.26%,1962年全国社会总产值比1958年下降15.81%，国家和人民遭到重大损失。

1962年开始，人民公社进入较为稳定发展的阶段。9月中共中央正式通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》（“农业六十条”）和《中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，对人民公社体制进行了适度纠正和调整。其核心的是下放基本核算单位，明确“以队为基础”的核算管理模式，实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益分配。第二条明确“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、大队和生产队”。第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有”“集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有”。

这一时期的农业，由于人口的膨胀，土地资源的紧缺和以粮为纲的农业政策，导致农业劳动边际生产率递减。按净产值计算的农业劳动生产率，1978年仅为1957年的94.8%，每年年均下降0.2%。由于增长效率低，到1978年，全社会每个就业人口所生产的国民生产总值为632美元，仅为世界平均水平的10%，发展中国家平均水平的34%。