第一节 新中国成立前

一、建党之初到大革命之前

1921年7月党的一大通过《中国共产党纲领》，明确提出：“要以社会革命为自己政策的主要目的，没收土地归社会公有。”1922年7月党的二大《中国共产党第二次全国代表大会宣言》在分析国际国内形势和中国半殖民地半封建社会性质的基础上，提出在目前的历史条件下党的奋斗目标是：消除内乱，打倒军阀，建设国内和平；推翻国际帝国主义的压迫，达到中华民族完全独立；统一中国为真正的民主共和国。这是党的最低纲领。宣言又指出：党的目的是要“组织无产阶级，用阶级斗争的手段，建立劳农专政的政治，铲除私有财产制度，渐次达到一个共产主义的社会”。这是党的最终奋斗目标，即党的最高纲领。关于土地问题，宣言提出“肃清军阀，没收军阀官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民”。1923年1月中共三大把组织农民参加革命作为党的中心工作之一，通过了关于农民问题的第一个决议《农民问题决议案》，再次提出“没收地主土地，没收寺庙土地并将其无偿分给农民”“建立农民自治机构，并由此机构负责分配没收的土地”。1922年，彭湃领导广东海陆丰农民成立了农会，领导20万农民进行反勒索斗争。同年7月，共产党人在广州举办农民运动讲习所；10月，广东农民组织开展经济政治斗争，西江广宁农民自卫军攻打地主恶霸武装据点，北江曲江仁化农民开展反苛捐和减租斗争。

1924年1月，孙中山领导的国民党在广州召开了第一次全国代表大会，确定了联俄、联共、扶助农工的三大政策，标志着革命统一战线的正式形成，促进了全国工农革命运动的迅速发展。1924年6月30日，国民党中央第39次会议决定在广州设立农讲所。

党的土地政策的提出是在与现实中不断进行的农民土地活动的相互影响中进行的，也在对照现实发展不断地进行调整。1925年4月，广东全省有22个县建立了农会组织。同年5月1日，广东全省第一次农民代表大会成立省农民协会。广东的农民运动巩固了广东革命政权，成为广东革命根据地的重要支柱。1925年，毛泽东在韶山创办农民夜校，调查农村政治经济状况和农民革命要求，深入宣传发动组织，韶山地区20多个乡建立群众组织“雪耻会”，开展了要求增加雇农工资和减轻租额的斗争。1925年10月，中共又提出了较为明确的土地政纲，“没收大地主、军阀、官僚、庙宇的田地交给农民”，指出“耕地农有”是农民“最主要的要求”，号召工农联合起来打倒军阀取得政权，号召全国农民组织农民协会和农民自卫军，依靠农民自己的力量解除压迫和痛苦。

各地农民运动协会在斗争中发展壮大，先是湖南党组织制定《湖南农民运动实施纲要》，要求在农民中发展党组织，开展公开或秘密的斗争，湖南农民协会会员达40万。广东农民协会成员人数达50万以上。河南、陕西、山东、河北等北方农民，也举行了此起彼伏的暴动，以反对军阀战争，反对贪官污吏，反对苛捐杂税、预征钱粮。

1926年5月1日，中共中央在广州召开第一次全国农民代表大会，提出“全国农民工人大团结”口号，指出农民运动必须和工人运动相结合，在工人阶级领导下进行革命。

全国农民代表大会从1924年7月至1926年9月共举办了六届。各届的主任（所长）都是由选派优秀的共产党员担任。彭湃、罗绮园、阮啸仙、谭植堂、彭湃先后任一至五届主任，毛泽东担任广州第六届农民运动讲习所所长。第一届至第五届主要培养广东农运干部。第六届把招生范围扩大到全国，共吸收来自20个省的327名学员。毛泽东讲授《中国社会各阶级的分析》，引导学员研究农民问题，组织学员到海丰韶关等地调查研究，学习实际斗争经验，把理论和实践紧密结合起来。农讲所开办六届，共招收学生800多名。学生在农讲所学习革命理论、接受军事训练、参加社会实践，毕业后奔赴各地发动民众进行反帝反封建斗争。

二、大革命之后国共对峙时期

从1927年大革命失败到1937年日本侵华战争全面爆发，是国共对峙的十年，也称为土地革命时期或第二次国内革命战争时期。

在中国共产党的领导下，1925年“五卅运动”和省港大罢工爆发，掀起了全国的群众革命高潮。1926年7月，国民革命军出兵北伐，攻占了长江流域和黄河流域部分地区。1926年冬至1927年春，在全国范围内出现了大革命高潮——北伐战争。1927年4月12日，蒋介石在上海发动反革命政变，标志大革命局部失败。同年7月15日，汪精卫在武汉发动反革命政变，血腥屠杀共产党人和工农群众，大革命宣告失败。

1927年7月20日，中共中央发出了农字第9号通告称：“农民协会已经不是一种职业组织，而是以穷苦农民为主干的乡村的政治联盟。因为农民协会，事实上不仅团结了一般农民，包括手工业者、小学教师和小商人；就是一部分脱离大地主影响、而对农会表同情之小地主，也已经联合在农民协会之内。所以农民协会在现时就是乡村中的贫苦农民和其他小资产阶级的革命的政治联盟、农民政权。这是农村政权的一个正确形式”。从而确立了新的土地斗争的总方针，提出武装夺取政权进行土地革命。

1927年8月7日中共中央在汉口秘密召开紧急会议，即“八七会议”，批评了陈独秀右倾错误，瞿秋白代表中共中央临时政治局常务委员会作报告，强调党今后的任务是“要以我们的军队来发展土地革命”，实现这一斗争策略的具体方针是：第一，要更加注意与资产阶级争领导权；第二，要由下而上地注意争取群众；第三，要在暴动中组织共产党人占多数的、工农民权独裁的临时革命政府。接着，会议通过了《最近农民斗争的议决案》《最近职工运动议决案》《党的组织问题议决案》，正式确定了武装斗争、土地革命的总方针。

1928年中共中央发布关于没收土地和建立苏维埃的第37号通告，明确一切土地于实行共有后，重新分给农民耕种，以县苏维埃政府名义发给土地证，旧时田契、佃约一概废除。1929年7月27日，中共闽西第一次代表大会通过土地问题决议案，明确已分配土地的地方要登记，由县政府发耕田证；强调所有地主阶级的田契佃批等限期交当地政府焚烧。“自耕农的田地不没收”；富农多余的土地要没收，但在革命初期“不没收其土地”，也“不废除其债务”; “对农村小地主要没收其土地，废除其债务，但不要派款及其他过分打击”; “对大小商店应取一般的保护政策（即不没收）”。大会通过的《土地问题决议案》还规定，“分田时（在原耕地基础上）以抽多补少为原则，不可重新瓜分妄想平均以烦手续”。1930年，闽西完成土地分配、焚烧旧地契和颁发土地证。中国共产党在井冈山从理论和实践上开创了“工农武装割据”的革命道路，找到了中国革命唯一正确的道路，到1930年夏，全国已建立起大小十几块农村革命根据地，星星之火已成燎原之势。

1930年9月，周恩来在中共六届三中全会上传达了共产国际关于土地问题的精神，指出“土地国有问题，现在是要宣传，但不是现在已经就能实行土地国有”“禁止土地买卖，目前是不需要的口号，这只是增加了农民的恐慌心理”。1931年2月，中共苏区中央局发出通告，明确提出，农民参加土地革命的目的是“不仅要取得土地的使用权，主要的还要取得土地的所有权”。1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府的成立，标志着国共政权对峙的局面正式形成。在第一次苏维埃全国代表大会上，通过了《中华苏维埃共和国土地法》，同时通过了土地部提交的《土地登记法》。

1931年9月18日，日本驻中国东北地区的关东军突然袭击沈阳，以武力攻击东北。日本制造“柳条湖事件”，发动了对中国东北的战争。日本加快了侵略中国的步伐，日本占领东北并逐渐深入到华北，中日矛盾上升为主要矛盾，国内阶级关系发生新变化。受共产国际“左”倾策略的影响，共产党一度丧失领导全国抗日运动的有利时机，并导致第五次反“围剿”失败，红军被迫进行长征。遵义会议实现了中国革命历史上的重大转折。这一时期的土地革命路线，是依靠贫雇农，团结中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制，给富农以经济出路，给地主以生活的出路。

三、抗战时期

抗日战争相持阶段，在减租减息、合理负担的基础上，北方各根据地都建立起互助组。1935年8月，在共产国际七大建立反法西斯统一战线的指导下，土地政策开始转变。1937年2月10日，中共中央在致国民党三中全会电中，提出了“停止没收地主土地之政策”。1937年8月，中共洛川会议通过的《抗日救国十大纲领》正式把减租减息作为抗战时期解决农民土地问题的基本政策，减租减息运动初步发动。

1937年9月20日，发布实施《陕甘宁边区政府颁发土地所有权证条例》。1939年4月，相继颁布了《陕甘宁边区土地条例》《陕甘宁边区地权条例》《陕甘宁边区土地租佃条例》等，把土地所有权、土地登记、地权处理作为主要章节。应特别应当提到的是，《陕甘宁边区政府颁发土地所有权证条例》是第一部在法理和制度上比较完善的土地确权登记发证的法规，共17条规定。第一条阐述了土地的定义：“本条例所称土地，包括农地、林地、牧地、房地、水地，及其他水陆天然资源。”该条例已达到与国际通用的物权法、不动产统一登记接轨的程度。第三条规定：“凡第一条所定土地及其定着物之所有人，必须依本条例向当地县政府领取土地所有权证。”第五条规定：“土地所有权证，为土地所有权之唯一凭证，在土地所有权证颁发后，有关于土地所有权之各种契约，一概作为无效。”第六条规定：“土地所有权证由边区政府统一印制，由各县政府盖章颁发后，即发生效力。”条例还就土地所有权证载明事项、颁发公告、损坏遗失等做出明确规定。这一条例的颁布和实施，标志着中国共产党对土地确权登记发证在理论与实践上的历史性飞跃，它大大推进了各个根据地、解放区的土地确权登记发证工作，为新中国建立前后的土地改革奠定了坚实基础。

1942年1月，中共中央政治局正式做出《关于抗日根据地土地政策的决定》及其附件，督促各根据地认真执行，还规定了减租减息的三条基本原则：一是承认农民是抗日和生产的基本力量，因此要扶助农民，实行减租减息；二是承认大多数地主是要求抗日的，一部分开明士绅是赞成民主改革的，故应交租交息；三是承认富农是农村中的资产阶级，是现时代较进步的。因此，目前不是削弱而是鼓励。1943年10月，中共中央下达了《关于减租生产拥政爱民及宣传十大政策的指示》，要求各地认真彻底实行减租减息，减租减息运动进入老解放区“查租”、新解放区彻底减租减息的阶段。

抗战时期中共领导的减租减息运动减轻了封建剥削，促进了乡村生产力的发展，提高了贫雇农生活水平和经济政治地位，巩固了工农联盟，推动了乡村各阶层联合抗日，扩大了中国共产党的群众基础。

四、国共内战时期

1945年4月，毛泽东在党的七大上作《论联合政府》的政治报告，强调发动农民群众，实行土地改革，指出“耕者有其田”“在中国条件下，只有我们共产党人把这项主张看得特别认真，不但口讲，而且实做。”毛泽东还指出减租减息准备在战后继续实行下去，然后采取适当方法，有步骤地达到耕者有其田。

1946年5月4日，中共中央发布了《关于清算减租及土地问题的指示》，即“五四指示”，党的土地政策开始由减租减息向彻底土地改革过渡，主张通过反奸、清算、减租减息、退租退息等方式获得土地，没收土地者也仅仅是针对大汉奸。与此同时，还设想通过征购的办法获得地主土地。

“1946年国共内战之前在解放区开展了轰轰烈烈的土地改革，目的就在于改变解放区乡村社会的权力结构，重建、巩固和强化党在乡村的组织化控制”“中共在土改中采取了一系列策略性行为，包括在其控制的中心区与边沿区采取不同的土地政策，在贫雇农路线和中农路线之间进行微妙平衡等，这使整个土改过程呈现出高度的复杂性。中共最终通过土改，使党组织在乡村社会扎根，进而有效地动员农民广泛参军，为中共军队最终战胜国民党军队奠定了决定性的后勤基础。”

1947年9月，中国共产党在河北省石家庄市西柏坡村举行全国土地会议，通过了《中国土地法大纲》，于同年10月10日由中共中央公布，规定废除封建剥削土地制度，实行耕者有其田；没收地主的土地财产，征收富农多余的土地财产；废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关团体的土地所有权和乡村在土地改革以前的一切债务；以乡或村为单位统一分配土地，数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，所有权归农户所有；土改前的土地契约、债约一律缴销；工商业者的财产及其他营业受法律保护，不受侵犯；本法公布前已平均分配的地区，农民不要求重分，可不重分。

这一大纲体现了土地改革的总路线，调动了农民革命与生产的积极性，对保证战争胜利起了决定性的作用。各解放区为贯彻全国土地会议的精神，从各级党政军机关抽调大批人员组成工作组深入农村开展工作，各解放区人民政府根据本地区实际情况又颁布了补充条例。通过土地改革，废除了封建土地制度，挖掉了帝国主义和国民党政府的统治基础，巩固了根据地；农民分到了土地，为了保护自己的革命果实，组织人民武装，建立人民政权，并积极参加人民解放军；农民的革命热情被激发出来，促进了社会生产力的发展，为解放战争的胜利奠定了物质基础。

这一时期，中共土地政策是依靠贫农，团结中农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。