第4章 不能买官卖官，搞逆淘汰

有的人在忏悔录里讲，他们那个地方从政环境不好，特别是官场风气不好，跑官要官极为普遍，就是多数人并不看好的个别人，却常常成为杀出来的“黑马”。买官卖官为什么屡禁不止？一手交钱、一手交货，这多容易啊！一些德才平平、投机取巧的人屡屡得到提拔重用，踏实干事的干部却没有进步的机会。这是搞逆淘汰，伤害了多少好干部的心！

——习近平总书记2015年1月13日在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话

2016年1月1日起，《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》正式施行。巧的是，由中央纪委、中共中央文献研究室编辑的《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》一书由中央文献出版社、中国方正出版社出版发行。其中，“许多论述是第一次公开发表”。

在谈及严明党的组织纪律时，习近平痛批“买官卖官”现象：有的人在忏悔录里讲，他们那个地方从政环境不好，特别是官场风气不好，跑官要官极为普遍，就是多数人并不看好的个别人，却常常成为杀出来的“黑马”。

习近平严厉地指出，买官卖官为什么屡禁不止？一手交钱、一手交货，这多容易啊！一些德才平平、投机取巧的人屡屡得到提拔重用，踏实干事的干部却没有进步的机会。这是搞逆淘汰，伤害了多少好干部的心！

习近平一直对买官卖官现象深恶痛绝。在2013年6月28日的全国组织工作会议上，他曾指出：“要严明组织人事纪律，对违反组织人事纪律的坚决不放过，对跑官要官、买官卖官的决不姑息，发现一起，查处一起。”

一、卖官鬻爵成为吏治痼疾

2016年5月13日，广东省纪委通报了近年来查处的5起违反组织人事纪律典型问题，其中披露了白云区原副区长钟向东收下属好处关照其升迁的同时，又向自己的上级白云区原区委书记谷文耀“进贡”求升迁的情形。

一边收下属好处关照其升迁，一边用赃款向上级“进贡”求提拔，钟向东这小算盘打得确实精明。但是，聪明却反被聪明误——2014年，谷文耀、钟向东分别受到开除党籍、开除公职处分，均被移送司法机关追究刑事责任。

就买官卖官的本质而言，属于赤裸裸的“权钱交易”，买卖的是公权，谋取的是私利，政以贿成、公权私授。如果说吏治腐败是最大的腐败，那么买官卖官就是最大的吏治腐败，实在为党纪国法所不容。

在中国历史上，卖官鬻爵始终是吏治的一大痼疾。公开不公开、合法不合法的官职爵位买卖，由来已久。

中国古代将卖官叫作“赀选”，即“卖官鬻爵”，向政府交纳一定的财货就能拜官授爵。“卖官鬻爵”这个词，最早记载于南朝梁朝沈的《宋书·邓琬传》：

琬性鄙闇，贪吝过甚，财货酒食，皆身自量较。至是父子并卖官鬻爵，使婢仆出市道贩卖。

中国古代的卖官鬻爵，最早始于秦始皇。据《史记·秦始皇纪》记载：“十月庚寅，蝗虫从东方来，蔽天，天下疫，百姓纳粟千石，拜爵一级。”秦始皇四年（公元前243年），当时蝗灾大疫，秦始皇下令，准许百姓交纳粟米够千石者，晋爵位一级。即每交纳1千石粟，可以授予爵位一级。

在中国漫长的封建社会中，政府卖官的名目很多，西汉称“以赀为郎”，唐、宋、元、明、清等朝代分别称“入粟助边”“进纳”“捐纳”“捐官”。

中国古代卖官鬻爵极其猖狂，大凡腐败王朝，卖官鬻爵大都遮遮掩掩，或巧立名目操作之。但东汉第十一位皇帝汉灵帝刘宏就很奇葩，却能将卖官行为推向极致——不但专设卖官“批发部”，而且“营销”手段也令人叹为观止，有些想买官却又没钱的人，甚至可以“打白条”上任。

清朝规定，除八旗户下人、汉人家奴、优伶等不得捐官外，其他人只要有钱，便可一手交钱一手交官职，而且货真价实。嘉庆年间就出现了比较滑稽的买官事件，《清史稿》载：“嘉庆二十年（公元1815年）五月丁亥，刑部疏，审明知府王树勋即僧明心，蒙混捐保职官。得旨：枷号两个月，遣戍黑龙江。”和尚花钱买官当市长，这让嘉庆很恼火，遂将和尚发配到边疆。

一部中国二十四史中，卖官鬻爵的描述比比皆是。即使时光流淌到今天，这种丑恶的交易也没有绝迹，在有些方面甚至还很严重。在全面推进依法治国的现代社会，卖官鬻爵这种权钱交易，就是一种政治腐败。

对于“买官卖官”这样一种被公认为“腐败源头”、“最大腐败”的腐败形式，多年来党和政府一直高度重视，不断出台有关文件和规章制度，但纵观现有用人体系，漏洞仍在，“买官卖官”的土壤还没有从根本上铲除。

近年来，有些买官卖官大案，已经彻底颠覆了公众的想象力—

2005年曝出的“新中国成立以来最大的买官卖官案”——马德案，涉案领导干部居然高达265名，仅绥化市各部门一把手就有50多人。韩桂芝、马德卖官鬻爵案涉及领导干部900多人，有多名省级干部，上百名地市级干部。

另一起卖官鬻爵案同样触目惊心。2011年2月11日，原广东茂名市委书记、市人大常委会主任罗荫国因涉嫌职务犯罪，被刑事拘留。2012年1月，时任广东省委常委、统战部部长的周镇宏涉嫌严重违纪接受调查。两任市委书记前后倒台，牵出了茂名“蔚为壮观”的买官卖官场景。

茂名窝案严重到什么程度？茂名市辖6个县（区）的主要负责人无一幸免，波及党政部门105个。2014年8月，在数十名违法领导干部被刑事处理、锒铛入狱之后，广东省委公布了对茂名领导干部系列违纪违法案件中涉嫌行贿买官人员159人的组织处理结果：降职8人，免职63人，调整岗位71人，提前退休1人，诫勉谈话16人。这起案件，无论刻意逢迎还是被动裹胁，涉案人员职位之高、数量之多、性质之严重，在广东乃至全国都属罕见！

除此，在全国影响较大的卖官鬻爵案还不少。比如河南省许昌市委组织部原部长王国华受贿卖官案；江苏省赣榆县孙承敏等6名干部行贿买官案；湖南省株洲市原人大副主任龙国华突击调整干部和受贿卖官案；原国家环保总局行政体制与人事司司长李建新违反组织人事纪律受贿案等等。

从这些案件不难看出，买官者一般为三类人：第一类为“升职型”，即副职想转为正职或往上提一级。第二类为“平调型”，即从穷单位调到富单位，从经济欠发达地区调到发达地区。第三类为“入仕型”，即非政府等行政领域的想当官者或政府普通工作人员想进入领导层者。

卖官者大概可分为两类人：第一类是“一把手卖官”，主要是党政一把手，在干部人选上有决定权。第二类是“二三四把手等卖官”，主要是分管组织工作的领导、组织部长或能为买官者提供帮助的党政干部。

按规律，以往卖官鬻爵案主要集中发生在两个时期。一个是“换届选举”时，即地方党委或政府换届时，一些买官者浑水摸鱼，伺机买官。另一个是“上任离任”时，即领导干部上任后会对领导干部进行调整，买官者自会前来投石问路。其他易发时段，包括过年过节，或遇到领导干部生病住院、子女上学、婚丧嫁娶等等。此时，买官者也会借机表现，以求得到提拔。

从买官者资金来源来看，更是五花八门，主要分为四种，一是借钱买；二是贷款买；三是拉赞助买，即让一些民营企业大老板帮忙掏钱买官；四是挪用公款买。买官行为主要分为三种，一是放长线钓大鱼，隔一段时间会向领导进行表示，不达目的不罢休。二是雪中送炭，当领导干部家遭遇病灾，领导子女出国等，买官者便会慷慨解囊。三是猛烈攻击，短时期投入巨资进行买官。

值得注意的是，买官卖官还有着一些鲜明的政治特征。特征一：走“买官卖官”路子的人，以政治标准论，都是不正派者，大多还是政治无赖、社会孬种。特征二：“买官卖官”双方，除了待价而沽，还“以高价为上”。特征三：“买官”者必须找准“卖官”者，而最有话语权的“卖官”者往往是一言九鼎的“一把手”。特征四：“买官”者进了官场，有了权势，再“卖官”，如果想官再升一级，重又“买官”，“买”“卖”两者依次并行不悖，官场成为了腐败分子政治交易的场域。

历史教训表明，买官卖官具有顽固性、危害性和复杂性。对此，中国高层有着清醒的认识，也有着强烈的忧患意识和危机意识。

二、买官卖官加剧官场“逆淘汰”

当前，中国领导干部选拔任用的过程本身，已被视为腐败的重灾区。这需要进一步消除“跑官要官”、“买官卖官”等腐败现象产生的土壤。

这些卖官鬻爵案件频发，主要有三大原因：

一是“权力过于集中”，一把手权力过大。1980年8月18日，邓小平就在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”

为此，邓小平提出要对党和国家的领导制度进行改革，下放权力。他特别指出：“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。”然而，时至今日，“权力过分集中”的问题并没有得到很好解决，甚至变本加厉。有的地方“一把手”，权倾一方，甚至成了“土皇帝”。近乎绝对的权力必然导致腐败。

二是“发扬民主不够”，主体意志的缺位。根据有关法规，地方党委和政府的“一把手”分别由党代会和人代会选举产生。然而，一些地方组织的选举，往往是走过场，流于形式，不能充分反映民情、表达民意，在选人用人上形成“主体”意志的缺位。一些主要职务，从考察，到提名，到选举，由谁当，谁能当，从根本上说，权力在党委手里，党委的权力又集中在常委手里，最终决定权又集中在党委“一把手”手里，致使有的“一把手”可以卖官鬻爵，变“任人唯贤”为“任人唯钱”。

在这种氛围里，不少干部往往两眼只会向上，只对上级负责，不对群众负责。工作好坏不以群众是否满意为标准，而是以上级是否高兴为标准。这样，干部极易脱离群众，对主要领导产生人身依附。

三是“缺乏有效监督”，信息不够透明。在选人用人上，有关部门往往以保密为名，把群众的知情权拒之门外，使监督成了无源之水、无本之木，如同雾里看花、扑朔迷离，给暗箱操作、营私舞弊形成较大的施展空间。

在这种氛围里，由于缺乏有效监督，“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚”，一些领导干部难以自控，不想腐败都难。

可以说，在所有腐败中，用人腐败是危害最大、最烈的腐败。

从“买方市场”来看，“官帽”只不过是用金钱换来的“商品”，马克思曾引用过一段话：“资本如果有百分之五十的利润，它就会铤而走险，如果有百分之百的利润，它就敢践踏人间一切法律，如果有百分之三百的利润，它就敢犯下任何罪行，甚至冒着被绞死的危险。”

试想，既然有些人花钱买官，势必就会通过其他方式捞回来，也就更加丧心病狂地贪腐。比如媒体报道的一个案例，黑龙江省绥化市原市委书记马德在向原省委副书记韩桂芝支付了80万元买官投资后，逐年回收了600多万元的投资回报，利润率超过600%。原绥棱县县委书记李刚向马德行贿开支50万元，之后依靠受贿所得210万元，获得400%的丰厚收入和300%的净利润。将官位变成了一种投资品商品来买卖，公权力成了私人牟利工具。

从“卖方市场”来看，在“有权不用，过期作废”的畸形权力观下，一些贪官，特别是“一把手”才有“一锤定音”话语权，其把卖官作为“发家致富”、谋取个人私利的工具，于是双方彼此心照不宣，形成官帽买卖的潜规则。

其实，《太平御览》卷837引梁元帝萧绎的《金楼子》中，早就总结出了“鬻官者，欲民之死”的名言，因为卖官的结果，无非是纵容买官者加倍贪腐。他们不仅要收回买官的成本，还须追加利息，多多益善，其结果无非是不遗余力地盘剥百姓，引发更多的民怨，直接危害社会的和谐稳定。

历史经验表明，一个国家政治生活中的最大难题在于如何治理官吏。学者吴思认为，在对权力的疯狂争夺中，谁最卑鄙无耻，谁就可能夺得权力并抓住权力。如此恶性循环，形成了“淘汰清官、选择恶棍”的“恶政”。这就是其著名的“清官淘汰定律”。正如莫斯卡所言：“权力通常属于反应最快和最狡猾的人，属于那些最会掩饰和良心最坏的人。”

马克思·韦伯在对中国的研究中也表达了相似的看法：“那些最成功的人，往往都不是最好的人，而是‘坏蛋’，不仅用某种‘奴隶道德’来衡量是这样，而且用统治阶层自己的标准来衡量也是这样。”

在查处茂名卖官鬻爵案件中，有一个细节令人印象深刻：广东省纪检部门立案调查茂名原市委书记罗荫国的当天，即赴他家里取证。办案人员惊讶地发现一个还未拆封的信封。仅仅几天前，为能提拔为茂港区区长而“跑官”的茂港区常务副区长谭某，刚刚送上约30万美金的贿金。信封里赫然附着谭某的简历和名片。他已经在副处位置待了8年。于是，谭某成为最后一个给罗荫国送钱买官的人，也成为罗荫国案第一个证据确凿的涉案人。

谭某的同学，一位在这场窝案中坚守节操的干部感慨：谭某经历挣扎，最终对“逆淘汰”的环境丧失信心。“其行可耻！其情可悲！”

在茂名卖官鬻爵案件中，另外一个干部也是由好变坏的例子。信宜有个镇长是中国农业大学毕业生，努力工作卓有成效，每次开干部大会都受表扬，但多年没有提拔。为了升任镇党委书记，他抵押贷款5万元，凑了20万元行贿，此后很快被提拔，却也因此受到处理。

“不跑不送，原地不动，又跑又送，提拔调动”，这是广东茂名窝案爆发前几年里畅行于茂名官场的“潜规则”，民间甚至流传着从科长数十万元至副市长数百万元的“价目表”。在这种“逆淘汰”环境下，必然会形成“工作做得再好也不会被提拔重用，要想提拔只有送钱”的不健康政治生态。

事实上，“劣币驱逐良币”的干部任用“逆淘汰”，在不少地方都不同程度地存在。这种现象类似于经济学中的“劣币驱逐良币”现象——成色不良的铸币与成色优良的铸币在市场上一样流通，因为劣币成本低，人们在使用中往往选择劣币而储存良币，久而久之，良币就会退出市场，劣币却大行其道。优胜劣汰，天经地义，然而在某些政治生态不良的地方，往往出现劣者上、优者让、老实人靠边站的“逆淘汰”现象。

从近年情况来看，卖官鬻爵对地方经济的发展影响极大。如果用了好人、能人，他们用手中的权为民谋利，经济建设往往突飞猛进；如果用了腐败之人，他们满脑子以权谋私，经济反而会遭受大破坏、大停滞，甚至大倒退。

历史一再告诫我们，买官卖官若不根除，终将导致政亡人息。

秦朝“缴粟千石，拜爵一级”，不出“二世”即亡；东汉利用卖官爵，聚敛私财，为祸甚烈，以致“天下贿成，人受其敝”，引发三国之乱；宋徽宗时期，“斗量珠，便龙图；五千索，直秘阁；二千贯，且通判”，致使宋朝愈加难以支撑，偏安一隅的美梦也未能持久；明朝中后期，“未用一官，先行贿赂，文、武俱是一般”，朱氏王朝自此残喘不过八十年。

从古至今，官帽都是一种稀缺资源，一旦被用于买卖，不仅会滋长贪腐的蔓延，甚至会给当地政治生态造成难以弥补的污染。因此，只要是一个正常的社会，执政者都不会容忍卖官鬻爵现象存在。

三、对买官卖官“一案双查”

长期以来，尽管中央不断出招重拳整治买官卖官，但仍不时曝出买官卖官丑闻，少数不法之徒铤而走险，在一些地区和部门还很严重。

2016年6月8日下午，中央纪委网站发布了中央巡视组对20家单位党组织的专项巡视反馈情况（其中国家公务员局与人社部合并），至此，第九轮巡视32家单位和“回头看”4省的巡视反馈情况已发布完毕。

对20家单位的反馈情况中，就干部管理方面而言，问题最突出的是烟草专卖局：“选人用人不够规范，‘买官卖官’‘带病提拔’‘近亲繁殖’问题比较突出，执行领导干部个人事项报告制度不够严格。”而烟草专卖局更是在这20家单位中唯一出现“买官卖官”问题。烟草专卖局“买官卖官”有多严重，其盖子在有关部门揭开之前，公众对其内幕只有想象的余地。

此前2016年2月开始，中央纪委巡视组对中宣部等32家单位党组织开展专项巡视，同时对辽宁、安徽、山东、湖南等4个省进行“回头看”。其中，辽宁、安徽、湖南3省在超职数配备干部问题整改上进度缓慢，安徽省“甚至边改边超”，这三个省份还均存在买官卖官、带病提拔的问题。

一边是中央的高压打击，一边却是铤而走险的买官卖官腐败分子不时出现，买官卖官腐败手段花样翻新，在一些地方成为一种久治不愈的顽症。

买官卖官是非法交易，交易就涉及买卖双方，这是一枚钱币的两面。斩断官帽交易链条必须“一案双查”，涉及者全部查处，一个不漏。也就是说，要让买官卖官者都付出代价，得不偿失，才能斩断吏治腐败的链条。

一方面，封堵官位买卖之路，规范权力尤其是“一把手”的权力至为关键。因为当一个地区或一个部门的干部任免权力都集中在一个人的手里的时候，腐败就很容易发生。所以，要想从根本上解决这个问题，必须持续深化干部人事制度改革，规范权力尤其是“一把手”的权力，实行提名、考察、任用三大环节之间的相对独立和相互牵制。

另一方面，由于一人卖官背后总是有一群人在买官。然而，在某些买官卖官案件中，依法惩治卖官者往往很到位，但对于买官者，往往表现得出手不力。因此，对于买官者来说，一旦法不责众，则法律威严荡然无存。这就需要坚持买官与卖官同罪，对于买官者决不能手下留情，该停职的停职，该查办的查办，该追究责任的追究责任。党的十八大以来，无论买官卖官、封官许愿还是跑官要官，中央都坚持以零容忍态度从严治理。2014年1月15日，中共中央新颁布实施《干部任用条例》。随后，中共中央组织部印发《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》，首次提出坚决防止“带病提拔”，对违规使用干部“零容忍”一查到底，严厉惩处。对跑官要官的，一律不得提拔使用，并记录在案，视情节给予批评教育或组织处理。对买官卖官的，一律先停职或免职，移送执纪执法机关处理。

在加大打击买官卖官力度的同时，还需要进一步完善制度。只有不断完善选人用人制度与对权力的监督制约机制，并与群众相结合，共同交织反腐“天网”，才能彻底熄灭贪官“腐败之路”上的“绿灯”。

首先，应合理分解一把手权力，还权于民。人民、人民代表有权依据《宪法》和《选举法》选举和罢免各级政府的领导干部，对集中于一个人或一个部门的权力进行分解，由几个人或几个部门共同行使，对集中于少数人的重大决策权进行分解，由人数更多的一级组织来行使。

其次，刹住买官卖官歪风，还要完善领导干部选拔与任用的制度和程序。通过客观、公正、具有较强可操作性的选拔制度来选用领导干部。同时，应增强领导干部选拔、任用过程的可视性和透明度。让人们了解领导干部是如何选拔的，要经过哪些程序，这些程序是怎么落实的。政策一目了然，选拔过程公平、公开、公正，就减少了一些人暗箱操作的可能性。

最后，要强化管理、监督措施必不可少。一方面给决策人实行终身责任倒查机制，对出问题的干部进行倒查。另一方面，应该发动群众和社会舆论等强化对领导干部选拔、任用过程的监督，不给贪腐行为留下死角。对于群众举报，应当有完善的保护措施，对举报要有明确的查处结果，给公众一个交代。

我们相信，随着对买官卖官行为治理越来越深入，对买官卖官者的打击越来越精准，再加之选人用人制度越来越完善，买官卖官现象将会大为减少。