比较与借鉴：威海慈善事业发展研究

姚鸿健

引言

慈善是公众以捐赠款物、志愿服务等形式关爱他人、奉献社会的自愿行动。通过某种途径自愿地向社会及受益人提供无偿的社会救助和社会援助的行为是慈善的核心所在。这些援助包括资金、劳务和实物等方面。

慈善事业是社会广泛参与，慈善组织运作，由社会募捐、救助援助、项目实施等组成的慈善活动体系。它作为社会保障体系的重要组成部分，是“第三次分配”的主要形式。慈善事业虽然与政府的社会救助事业在基本目标上是一致的，都是为了济贫解困，却有着与政府救助不同的独特的本质规律，即以社会成员的慈善心为道德基础，以社会成员之间的收入差距和资源捐献为经济基础，以社会性的民间公益团体或公益组织为组织基础，以捐赠者的意愿为实施基础。

慈善作为一种文化是人类文明和社会进步的一个重要组成部分。在落实科学发展观、构建和谐社会的新形势下，大力发展以公民、法人和其他社会组织自愿捐赠资产和劳动，从事扶贫济困、安老助孤、扶残助医、支教助学等慈善事业，在改善贫苦和困难群体的生存状况、缩小贫富差距、缓解社会矛盾、促进社会和谐方面，具有十分重要的作用。古今中外，尽管世界各国的发展阶段、社会制度有所不同，意识形态千差万别，但崇尚慈善的理念彼此相通，慈善思想一脉相承。以人为本、爱人如己的道德思想，乐善好施、扶危济困的传统美德，奉献社会、志愿服务的责任意识，取之社会、用之社会的财富观念，诚信友爱、互帮互助的公益理念，成为社会文明进步的重要标志和人类共同追求的精神财富、前进动力。党的十六届六中全会提出要“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”，从根本上确立了慈善事业在经济和社会发展中的重要地位。中共威海市第十三次代表大会提出了建设“人居福地”的奋斗目标，其中富民优先和健全包括慈善事业在内的社会保障体系是最重要的举措。大力发展慈善事业，保障群众的基本生活权益，促进社会公平，是社会和谐的基本前提和重要内容，是实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益的重要体现，也是摆在各级党委政府和社会各界面前亟待解决的现实课题。为此成立课题组，对人类慈善事业发展的成果以及威海慈善事业发展的现状和努力方向与路径，进行一次系统地梳理、研究。并以此对全市各级领导干部开展慈善事业的启蒙教育，为培育慈善文化奠定基础。

人类社会只要存在矛盾差距，存在贫富强弱，存在天灾人祸，同情与关怀、善心与爱心就会存在，慈善行为就会存在，慈善事业就应该发展。可是，在极“左”的年代，慈善却成了被批判的对象，被斥为“伪善”，“给社会主义社会抹黑”，慈善组织被解散、被撤销。当人们遭受天灾人祸袭击之时，一切都由政府包揽起来。实践证明，这是做不到、做不好的，也是不应该、不必要的。当前，各级党委政府越来越认识到发展慈善事业的重要性和必要性，但究竟应该怎么做、谁去做、做什么、从哪儿入手，一时还说不清、道不明。换句话说，对慈善事业的认知，我们就像碰到了“我是谁”这样一个古老而现实的哲学三问难题。即要搞清“我是谁”，必须依次回答清楚“我从哪儿来”，“我现在在哪儿”，“我要到哪儿去”。而要回答清这些问题，则离不开对纵向的不同历史时期、横向的不同国家和地区慈善事业发展情况比较。就像著名教育家乌申斯基所说的那样：“比较是一切理解和思维的基础，我们正是通过比较了解世界上的一切的。”通过比较才能知道自己位置在哪儿，差距在哪儿，应该做什么，从而明确未来的方向和任务。作为公共领域一个构成部分的慈善事业，必成长于一定的社会土壤，依托于一定的制度背景，体现着一定的时代氛围，代表着一定的文化理念。同样，时代的变化也必然在慈善事业上留下深刻的印记。不断变化的政治、经济和社会环境，导致慈善事业的发展战略随着时代的变化而改变。因而，我们对全人类在慈善事业发展上所形成的文明成果进行大跨度、全方位的比较分析，力求把慈善宏观研究与微观研究结合起来，进行深入思考与研究，以深化对慈善事业基本规律、基本经验、基本趋势的认识，找到适应威海市慈善事业发展阶段性规律的路径和办法。

对威海的慈善事业研究，面临着很多困难。威海市作为沿海较发达地区，重视科学发展、和谐发展、率先发展，明确提出了让绝大多数群众过得好，不让一个困难群众过不去的目标要求，较早地开展了一系列慈善活动，但慈善事业在总体上还处在发展的初级阶段。按照当前世界上比较公认的说法，现代慈善事业主要由五大要素构成：一是国家、政府，负责制定法规、政策，进行引导；二是慈善组织，负责社会动员，提供慈善物品和服务；三是捐赠者，包括企业和个人，捐献资金、物质、知识和志愿服务；四是受益者，主要是社会弱势群体和公共事业；五是传媒，传播信息、理念，进行宣传、教育、推动、监督。这五个方面共同构成了现代慈善文化，其追求的理念是公平、公正、权利平等。对照这五个标准条件，威海市在社会慈善意识、慈善规模、慈善组织、捐赠机制等方面差距很大。这种差距给课题研究者造成了很大的困难，就是可供研究借鉴的慈善活动资料很少，相关文献和档案资料也难以查到，尤其是现代近乎零起点的发展水平更是缺乏借以思考的材料和空间。在研究过程中我们主要采取了三种途径来努力克服上述困难。一是充分利用国内外已有的文献、档案资料和最新科研成果，先后到北京、上海、江苏等图书馆和高校查阅大量资料；二是深入挖掘和梳理新的历史资料，先后对威海近代不同时期的有关慈善事业发展的档案资料、威海“慈善月”活动和慈善“常州试验”等个案资料进行了深入研究和分析；三是采用计算机辅助调查问卷方式，对市民对慈善事业的认知、评价、参与意识和财富观等问题进行了调查分析。在多方面占有材料的基础上，课题组先后十几次集中讨论，从梳理全人类慈善事业发展经验与成果中吸取营养，以与国际接轨的眼光对威海慈善事业的发展现状和未来走向进行了全面分析，努力为提出的各种观点和建议增强科学性和说服力。

本课题是按照人类慈善事业发展的理论成果、制度成果和实践成果相互推进、不断提升的逻辑顺序展开的，从慈善事业多视角比较下来看威海慈善事业的发展，力求在比较与借鉴中找到威海市慈善快速健康发展的路径和办法。全文由五部分组成：一是将人类慈善事业发展的理论成果与威海人的认知现状进行比较，突出反映了人类对慈善事业是“如何想的”，从中看到我们在理论文化层面上的差距和不足；二是将人类慈善事业发展的制度成果与威海管理体系现状进行比较，突出反映了人类对慈善事业是“如何做的”，从中看到我们在制度机制建设方面的欠缺；三是将人类慈善事业发展的实践成果与威海发展现状进行比较，突出反映了人类在慈善事业上做到了“何样的水平”，从中看到我们实际工作上的巨大差距；四是对威海市“慈善月”活动进行研究和思考，可以看出威海慈善事业有了很好的起步，积累了初步经验，但也面临一些亟待改进的问题，在政府与慈善组织的关系等方面需要进一步统一认识；五是提出了推进威海慈善事业健康快速发展路径的建议，对慈善事业发展的整体思路、目标要求和措施办法进行了初步设计。

第一部分 人类慈善事业发展的理论成果及威海人的认知现状

（一）西方的慈善思想与文化

1．人道主义精神

发源于欧洲文艺复兴时期的人道主义，在西方文化中代代传承。人道主义的本质就是使人成为人，成为有尊严、有价值、有意义的存在，其核心内容是重视人的价值，视每个人的自由、平等、幸福为最高价值，对自己以合理的保护和提高，对他人施之以爱。当代法国著名宗教神学家阿尔贝特·史怀特先生对此有很好的揭示，人道主义就是“对个人的生存和幸福的关注”，就是为“同情及帮助周围所有生命而努力”。

人道主义不仅提升了慈善事业的精神品格，而且还为慈善事业的发展奠定了永恒的价值基础。没有源远流长的人道主义传统，慈善事业就可能只是孤立的个体行为，或者是突发奇想的偶然行动。

2．宗教文化传统

宗教文化是慈善思想的重要源泉。从起源上看，慈善事业直接脱胎于宗教。世界上绝大多数宗教都鼓励人们在现世积德行善，有人曾对宗教与慈善的关系做过精辟的概括：宗教乃慈善之母，不论是从思想上，还是从产生过程上，莫不如此。在西方，宗教的影响无处不在，尤其是基督教文化，成为推动慈善事业发展的一个内在因素。

基督教起源于社会弱者对天主的寄托，其教义主张平等、博爱、向善和互助。作为基督教起源的犹太教，强调社会必须对弱者做出坚定的、父亲般的、仁慈的回应，这样才能有公正。基督教汲取了犹太教“倾听与回应穷人”的慈善观念，劝导人应当用善意爱人，认为“施比受更为有福”，鼓励人们用捐赠去扶危济困。在基督教文化里，“爱”是上帝的“原则”，“爱人如己”是上帝对人类最大的诫命之一，因此，人们应该不分亲疏厚薄地泛爱和互爱，人与人之间不应有仇恨，甚至仇敌也应得到帮助和爱的宽恕，人人相爱如兄弟姐妹。换言之，要爱上帝，也爱自己周围的人。此外，耶稣还特别强调对弱者的爱。他既不嫌弃罪人、妓女等被社会遗弃的人，也不敌视冒犯自己的人。基督教的博爱超越了民族、肤色、阶层、性别、文化和国家的界限，带有浓厚的普世主义色彩。

基督教道德中包含有“为爱而爱”、“为道德而道德”、以博爱自身为价值目的的崇高精神，排除了对道德回报的期待。《新约·圣经》中要求：对他人之善的无条件地承诺，平等地照顾他人的福祉，热情地服务他人，为了他人之故而自我牺牲。

此外，基督教宣扬“人之初，性本恶”的“原罪说”，为了救赎罪恶，人人都需要相信上帝和其派来的救世主耶稣来“赎罪”。只要顺从了上帝的一切安排，死后就能升入天堂，否则在世界末日审判时会被投入地狱。做善事，是与神接近，进而获得灵魂拯救的重要方式，是对上帝信仰而派生的一种高尚品质。《圣经》中多次提到，“富人进天堂比骆驼穿过针眼还难”。而富人要想进入天堂，唯一的途径就只能是将自己的全部财富都捐赠给穷人。可见，西方的基督教将慈善作为一种他律要求，教徒有一种恐惧感，有一种外在强迫性，行善与否会有截然不同的来世。

3．志愿精神

志愿精神是一种在自愿的、不计报酬的条件下参与推动人类发展、促进社会进步和完善社区工作的精神，体现着个人对生命价值、社会、人类和人生观的一种积极态度，其核心是“自愿、利他、不计报酬”。志愿服务起源于19世纪西方国家宗教性的慈善服务。在一些国家，“志愿精神”是公民社会和公民社会组织的精髓。“志愿精神”在美国更是根深蒂固。早在殖民时期，美国人就互相帮助，并参与各种公共事业；从美国诞生起，“志愿精神”就已经深烙在每个美国人心中。延续至今，已经成为一种美国文化。有人甚至把“给予的自由”（或称“施的自由”）作为四大自由（言论自由、宗教自由、不受贫穷的自由、免于恐惧的自由）的基础，认为捐赠不仅仅是义务，而且是一种权利。

4．企业社会责任理念

企业是一个“多面体”。作为经济范畴的企业，它追求最大利润；作为道德范畴的企业，它要承担社会责任；作为法律范畴的企业，它要做好“企业公民”。

20世纪50年代以来，西方社会关于企业社会责任问题的争论就不曾间断。近些年来，企业社会责任理念正在广为传播。企业社会责任是对企业的一种全新认识，是对将追求利润作为企业唯一宗旨的修正和发展。它认为企业是社会的细胞，社会是企业利润的源泉，企业和企业家在分享社会赋予的条件和机遇时，也应该尊奉社会基本价值，承担回报社会、奉献社会的责任。也就是说，企业除了要实现自己的经济目标外，还应该关注社会及其他社会成员的利益，为全社会的发展承担其应有的责任。从事各种类型的慈善活动是企业参与社会生活、承担社会责任的一种重要表现形式。通过慈善捐助、参加各种类型的公益活动或创办基金会都可以实现企业的社会责任。

5．“企业好公民”理念

国外企业有成熟的“企业公民（corporate citizens）”理念，认为公司在重视自身利益的同时，还不能忘记自身也是社会的一员，必须重视社会长远利益，寻求有效途径使小我（即企业）与大我（即社会）达到完美的统一。一个成功的企业一定是一个具有公民意识的企业，而一个具有公民意识的企业，不但要注重本公司的经济效益，还必须关心和努力提高企业行为对社会和环境所产生的影响。英国的“企业公民会社”认为，企业是社会的一个主要部分，是国家的公民之一，企业有责任为社会的一般发展做出贡献。因此，许多公司往往将企业慈善活动与企业的发展战略和商业利益紧密联系在一起，形成一整套规范化、制度化的运作机制，进而形成具有自身特色的企业慈善文化，也被称为“策划性企业慈善行为”。

6．健康的财富观

西方企业家们认为，通过个人奋斗聚积财富是“天赋人权”，但获得财富之后必须思考财富的合理去向。

在美国人的观念中，财产是上帝赋予的，必然要贡献给上帝的子民。富人只是财富的社会管理人。赚钱是为了活得舒适，捐赠是为了活得有意义。美国《商业周刊》的调查显示，美国慈善家希望留给子孙的遗产仅占全部财产的一小部分。多数美国人认为如果给子孙留下太多的遗产，会助长他们不思进取的思想，对子孙没有任何好处。而且，大部分美国人崇尚通过个人努力创造财富，继承遗产被认为是不劳而获，甚至有人认为那无异于“抢劫”。美国钢铁大王、著名慈善家卡耐基认为，富人对社会有不可推卸的责任。卡耐基在他著名的《财富的福音》中指出：“致富的目的应该是把多余财富回报给同胞，以便为社会带来最大、最长久的价值。”“有钱人在道义上有义务把他们的一部分财产分给穷人，因为所有超过家用之外的个人财产都应该被认为是让社会受益的信托基金。”“富人不应将财富留给家人，而应在有生之年作为公共信托资金来处置。”“人在巨富中死去，是件很耻辱的事情，而慈善能够改变人的面貌。”老洛克菲勒认为：“我受上帝的信任托管他人的财富。”美国总统罗斯福认为，富人出钱救济穷人不是慈善，而是尽一份社会责任，社会稳定了，对自己也有利。世界轮椅基金会主席肯尼斯·贝林指出：“当你发现世界上没有什么是钱买不到的，你会发现你已经失去了很多。怎么弥补这种损失？我觉得我找到了自己的‘为富之道’，就是给一些需要帮助的人帮助。”

7．合理的成功标准

在美国，人们并不盲目景仰富人，而是景仰对社会有所回馈的富人。美国著名经济时评人理查德·兰伯特曾在英国《泰晤士报》上谈道：“在美国，你可以随心所欲地聚敛财富。你可以拥有极多的财产。只有一个条件，你必须有所回馈，而且必须有人注意到你这样做。而且你必须这样做，否则你就永远不会成为真正的大人物。”这一断言，从《商业周刊》每年公布的慈善家排行榜比《福布斯》的富人排行榜更能吸引人们的眼球中，可以得到印证。

在我国香港，人们不单纯以官职或财富来衡量一个人是否成功，还往往看他对社会的奉献、社会责任感的强弱。这种衡量标准促使香港精英们采取设立基金会、直接捐款、援助工程等不同方式积极支持非政府组织的发展，以担当非政府组织的董事为荣。

8．现代慈善事业发展理念

现代慈善理论的创始人卡耐基认为，慈善捐赠应不仅仅用于“扶贫”，还应该开展“科学的”慈善事业，找到贫困的根源，探索防止贫困产生的途径，并开展自助性的项目，为推进社会的长期福祉而投资，从而达到“真正永恒地造福世界”的目的。于是，从20世纪初开始，人们对慈善的理解已经不仅仅局限于扶危济困，而且扩大为造福人类。在慈善事业的发展上，特别重视四个方面的内容。

（1）重视制度安排。现代慈善不再是个人出于同情、积德或来世报应等动机的孤立行为，而是越来越多地被视为一项制度，即一整套建立在完备的价值体系上、依托一定组织、具有理性设计的职能分工、得到法律和其他规范保障的安排。通过这套安排，零星分散的个人捐款可以获得最大的使用效果，并产生多方面的社会效应。这套制度要求在明确的理念指导下，各种力量合理分工，各个环节互相衔接，形成最合理的配置。

（2）重视政府责任。慈善事业以社会公众为主体，并不意味着与政府无关。现代慈善不仅是在政府忠实履行法定的公共服务职能的前提下展开的，而且政府在引导、扶持、资助和监管慈善事业与慈善组织方面也都承担责任，这些责任许多时候通过法律加以规定和落实。政府的积极作用，保证了政府对慈善组织实施必要的控制，保证了政府对慈善资源使用的干预途径，也保证了政府与公众的良性关系，增强了政府的合法性和社会管理的有效性。

（3）重视慈善组织自律。慈善出于自愿，任何形式的强制或被动的捐赠行为都是违背慈善本性的。以自愿为动力的慈善，本质上是自律的。只有自律才能保证慈善具有比市场更高的资源配置效率，才能满足社会对慈善事业的公信度要求。慈善组织需要加强监管，但监管不能代替自律。对慈善事业最好的监管是对自律机制运作条件的维护性监管。

（4）重视保障捐赠者权益。慈善事业依靠社会各界的自愿捐赠。虽然捐赠是不求回报的奉献行为，但捐赠的无偿性质并不等于捐赠者放弃一切权益。捐赠者对捐赠物品或服务用途的主张权和实际使用情况的知晓权，必须从法律上给予保证。从制度上保证捐赠者意愿的实现，是现代慈善的基本要求。

（二）马克思主义的慈善精神

慈善的核心是关心人，关注人的生存状态。人始终是第一位的，也是终极的目的。马克思主义学说的宗旨是追求人类的自由和解放，是对人类命运和前途的关怀。马克思的著作中虽然没有关于慈善的具体论述，却包含对人的尊严、自由和权利的执着追求，洋溢着深厚的人文关怀。人的问题和人文关怀是贯穿马克思全部学说的一条红线。马克思主义的人文关怀超越了阶级局限，强调要关心和重视广大人民群众的生存和发展需要及其满足，要求一切社会历史活动，包括社会治理理念和措施，都必须在根本上满足广大人民群众的生存和发展需要，有利于人民群众作为“人”所具有的“人的本质力量”的充分发挥及其才能的全面发展。提出“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。从马克思关于共产主义社会应当是“以每个人的全面自由发展为基本原则的社会形式”的思想，到列宁关于保障“社会全体成员的福利和自由而全面的发展”的思考，表明人文关怀是马克思主义社会治理理念的基本原则之一。

基于“爱”而形成的人道主义，在马克思主义理论中得到了升华。诚然，马克思主义批判了抽象的人道主义，抛弃了资产阶级的人道主义历史观，但并没有抛弃处理社会生活和人际关系的人道主义原则或人道原则。马克思说过，人道主义就是“人应该认为人就是最高存在的一种学说，也就是说，这种主义是推翻一切使人成为丧失尊严，遭受奴役，受轻视和被抛弃的生物的外界条件的绝对命令”。

（三）中华民族的慈善思想与文化

1．传统慈善思想

在中国传统文化伦理道德中，早就存在慈善的文化基因，中华民族的慈善思想源远流长，先秦诸子对此有过许多精辟的论述，随后的佛教、道教典籍里也有关于慈善的论说。各个流派虽在表述上不尽相同，但义理相近，都蕴含着救人济世、福利民众和人类共通的人道理念、道德准则。这对中国社会慈善事业的兴起、发展产生了持久而深远的影响。

（1）儒家的“仁义”学说。“仁”是儒家学说的核心内容。孔子以“爱人”释“仁”，提出“仁者爱人”，将“爱人”作为人的一种本性。他认为“仁者爱人”应从“孝悌”“忠恕”开始。忠恕就需要与人为善，做到利人利他。“夫仁者，己欲立而立人，己欲达而达人。能近取譬，可谓仁之方也。”（《论语·雍也》）“己所不欲，勿施于人。”（《论语·颜渊》）可见孔子所说的“仁”是一种责任、义务，更是一种推己及人的利他风尚和与人为善的精神。孔子还向人们描绘了人与人之间以仁爱为价值原则的“大同社会”，即《礼记·礼运·大同》中所描绘的：“故人不独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养。”

孟子继承并发展了孔子关于“仁”的学说，透过“爱人”的表层现象进行深层次的探讨。他认为人先天性善，并提出人性固有的四个善端：恻隐、羞恶、辞让、是非。在孟子看来，所有仁爱之行、慈善之举都发自人的内心深处，所谓“仁，人心也”（《孟子·告子上》）。“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”（《孟子·梁惠王上》），“出入相友，守望相助，疾病相扶持”，正是要求人们以博大的心胸去爱世间的一切，实现从“仁民”向“爱物”的扩展。

总之，孔子是以设身处地为他人着想、宽怀容人、恩惠助人等当作“仁”，孟子除提倡此类做法外，更注重解人危难、救人性命，在很大程度上从人的本原来探寻“人”的内涵。从孔子到孟子，形成了较为系统的社会慈善思想。这些慈善思想要求人们不仅关心自己的亲人，还要关爱社会所有的人，特别是关爱那些无助的弱势人群。汉代“独尊儒术”后，孔孟之道得以继承和发扬，对中国传统社会的道德构建和慈善实践产生了深远影响。但儒家文化是一种伦理文化，它与基督教文化最大的不同在于它主要以观念形态表现，将慈善作为一种自律要求，受到内在道德力的驱使，行善与否是个人道德操行，行善只不过是良心上的满足。另外，在儒家看来，个人的慈善活动与政府的仁政是不能并存的。因为个人慈善活动的存在会在某种程度上影射政府的不作为，因此在一定程度上抑制了民间慈善活动的发展。

（2）墨子的“兼爱”思想。先秦诸子中，墨子的“兼爱”思想也是颇具代表性的慈善思想。墨子主张“兼相爱”，“交相利”，提倡“天下之人皆相爱，强不执弱，众不劫寡，富不侮贫，贵不傲贱，诈不欺愚”，希望人们能够“视人之家，若视其家；视人之身，若视其身”（《墨子·兼爱中》）。进而，“多财，财以分贫也”（《墨子·鲁问》），“有力者疾以助人，有财者勉以分人，有道者劝以教人”（《墨子·尚贤下》）。唯有如此，“则饥者得食，寒者得衣，乱者得治”（《墨子·尚贤下》）。由此可见，墨家的“兼爱”思想充满乐善好施、广济天下的精神。

墨子的“兼爱”思想还具有平等性和普遍性，墨家主张“爱无差等”，不受礼的约束，也不拘所爱对象的社会等级，一律予以关爱，“使天下人兼相爱，爱人若爱其身”（《墨子·天志中》），“为其友之身若为其身，为其友之亲若为其亲”（《墨子·兼爱下》）。兼爱应该“远施周遍”，不分远近，不受地域的限制。墨家还认为“爱”应该是利他的，不应包含利己的动机。关爱他人，帮助他人，不能期待获得回报，或博得好名声，即“爱人，非为誉也”（墨家著作《小取》）。

墨家“兼爱”思想的重点是建立在“爱心”基础上的互助互济，是最具“社会性”的慈善济贫思想。

（3）道教劝人为善。道家学说的创始人老子对“善”有着独特的看法，《老子》第79章说：“天道无亲，常与人善。”他提出尘世间应遵循“道”的规律，人人向善，善待芸芸众生。“善者吾善之，不善者吾亦善之，德善。”这一观点成为后人劝善去恶的慈善道德基础。庄子继承和发展了老子的思想，认为人们可以通过修养得“道”升天，得道之人就是“真人”。得道之法即是做善事。只要做善事顺应自然，就可以颐养天年，高寿善终。道家经典中反复强调善恶报应，如“施恩布德，世代荣昌”“人行善恶，各有罪福，如影之随形，呼之应声”等。道家的善恶观深深地影响了中国民众的善恶选择和善恶行为。

东汉年间以道家学说为基础发展起来的道教，积极宣扬善恶报应观念。其早期经典《太平经》反映了“教以行善立功，以致神仙之旨”的道教宗教伦理，提出了建立“太平世道”的设想，要求道众敬奉天地，遵守忠、孝、慈、仁等伦理道德，主张“乐生”“好善”，在施爱于他人中体验幸福的境界，才能长生不老。倡导“乐以养人”“周穷救济”的慈善行为，认为“积财亿万，不肯救穷周急，使人饥寒而死，罪不除也”。道教还提出了善恶相承负的“承负说”，从为子孙后代造福的角度劝导人们积德行善。

道家的慈善观念更多的是通过以道家思想为主，兼融儒家、佛教的劝善书体现出来。道家经典性劝善书有《太上感应篇》、《阴骘文》和《功过格》。被称为善书第一，“天下通行必读书”的《太上感应篇》，通篇劝人扬善止恶，宣扬行善者充满“吉庆”“福禄”“吉神”，为恶者“多逢忧患”“刑祸”“恶神”。《阴骘文》以官僚士大夫为教化对象，以正面的劝诱来宣化。《功过格》号召人们行善立功，去恶出过。劝善书通过朗朗上口的唱词形式在民众中传播，社会影响巨大。

（4）佛教的慈悲观念。印度大乘佛教传入中国后，在其发展过程中一直伴随着对现实生活至善的追求和传统伦理的不断融合，赋予了中国佛教丰富的慈善观和劝善理论，使之成为一种劝导人们止恶从善、避恶趋善的伦理宗教。佛教教义的核心是慈悲精神，主张慈悲为怀、普度众生。佛门宣扬的“大慈大悲”，把慈悲扩大到无限，扩大到一切众生。慈是与乐，悲是拔苦，《大度智论》说：“大慈与一切众生乐，大悲拔一切众生苦。大慈以喜乐因缘与众生，大悲以离苦因缘与众生。”佛教倡导“众生渡尽方成正觉，地狱不空誓不成佛”的菩萨人格。对于奉佛信众来说，欲成圣佛，即须胸怀慈悲，以慈爱之心给予人幸福，以怜悯之心拔除人的痛苦。

在佛教看来，是否行善修行，是有“因果报应”的。一个人只要行善修行，来世就能达到理想的转生，直至超越六道轮回，提升到佛、菩萨的境界，因而行善是修得正果的因由。佛教的“因果报应说”影响很大，如流传中国民间的“善有善报，恶有恶报”“善恶到头终有报，只争来早与来迟”“贫富贵贱，并因往业；得失有无，皆由昔行”等俗语，都反映了佛教善恶报应观念的深刻影响。

佛教认为人类创造的财富，归根结底是属于全社会的，对于个人来说终究是身外之物，不可执着追求，应发善心施舍，还之于社会大众。这种主张的具体实践是布施。大乘教义认为：“言布施者，以己财事分与他，名之为布；己惠人，名之为施。”（《大乘义章》卷12）布施的行为完全出于怜悯心、同情心和慈悲心，而不带有任何功利目的，具有利他的性质。

2．近代慈善思想

鸦片战争后，伴随着中西文化的激烈碰撞与交融，中国传统的慈善思想也发生了嬗变。一批先进的中国人开始睁眼看世界，积极向西方寻求救国救民的真理。他们借鉴西方社会的若干理念，探讨中国社会的有关问题，虽然沿用了“大同”“均平”等传统概念，却形成了古今贯通、中西汇聚的新的慈善观。其代表人物有洪仁玕、康有为、孙中山等。

太平天国时期的洪仁玕积极主张学习西方的社会慈善制度，大力创设近代慈善机构。他认为慈善经费来源于民间社会，慈善事业应具有民办性质。如果民间人士捐资兴建慈善公益设施，为政者应予以褒扬，以推动社会向善风气的形成。他还主张效仿西方国家建立“士民公会”，加强对慈善机构的监督。

康有为主张救国须从“扶贫济弱”开始。在《大同书》中，康有为在批评中国传统宗族慈善模式的基础上，提出慈善福利事业应该无宗族与家国之界限，全由“公养”“公教”“公恤”等慈善公益机构来承担。这样，人类就可以达到大同之世。康有为的慈善观虽然带有乌托邦式的理想色彩，但对清末民初的慈善事业产生了一定影响。

孙中山从民生问题出发，阐述了他的慈善观：“家给人足，四海之内，无一夫不获其所。”他从“养民济民”的民生论出发，提出了“安老怀少”的慈善福利主张，并将其作为社会理想：“实现社会主义之日，即我民幼有所教、老有所养，分业操作，各得其所。”这一主张实际上是对中国传统慈善观的继承和发展。

3．新中国的慈善观念

（1）主流意识形态的慈善价值观。中华人民共和国成立后，慈善的积极作用一度被彻底否定。主流意识形态认为福利救济活动在社会主义条件下，一切都应由国家包下来，慈善是与社会主义事业不相容的，会给社会主义脸上抹黑。对于国民党时期的慈善救济事业，官方的评价是：带有很大的伪善性和欺骗性，这些所谓慈善事业不过是为帝国主义的政治、文化和经济侵略以及巩固国民党反动统治服务的，因为它们本身就是贫困的制造者。外国宗教组织在中国举办的慈善事业，被认为是传教士披着宗教的外衣，打着慈善的幌子，干着不慈善的事情，为帝国主义的侵略活动提供帮助。于是，1949年后的40多年里，“慈善”被作为一个充满“伪善性”和“欺骗性”的维护帝国主义和国民党统治的工具，遭到了意识形态上的批判。“慈善”也从官方的话语体系中消失了。截至1994年，《人民日报》几乎没有正面使用“慈善”一词，在不得已的时候，往往用“公益事业”来代替。

改革开放后，随着社会环境的变化，慈善不再是意识形态上的禁区，慈善事业越来越被关注。中央领导层在各种场合表示了对社会捐助、扶持、助孤等工程的重视和支持。1994年，江泽民在与全国扶贫工作会议代表座谈时建议“动员机关干部和城市居民，发扬团结、友爱、互助精神”，为贫困地区捐衣送被。

2004年党的十六届四中全会提出“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。在党的文献中，这是第一次明确将慈善事业作为社会保障体系的重要组成部分，也是第一次把慈善事业提到构建和谐社会的高度来认识。2005年的全国人大《政府工作报告》中第一次明确提出了“支持发展慈善事业”，向全社会发出了政府支持慈善事业的强烈信号。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：“发展慈善事业，完善社会捐赠免税减税政策，增强全社会慈善意识。”表明慈善事业已经被全面纳入党的执政视野，并越来越被高度重视。

（2）新时期慈善理论的新观点。发展慈善事业是建设和谐社会的必然要求。慈善事业有利于调节贫富差距，促进社会公平，增强社会责任，激发社会活力，增进社会各阶层之间的理解、交流和合作，营造团结友爱、和谐相处的人际关系。

发展慈善事业是社会文明进步的重要标志。慈善是人类古老文明中重要的传统美德。古今中外，尽管社会制度、发展水平有所不同，意识形态千差万别，但慈善理念彼此相通，慈善思想一脉相承。以人为本、爱人如己的道德情操，乐善好施、扶危济困的传统美德，奉献社会、志愿服务的责任意识，取之社会、用之社会的财富观念，是社会文明进步的重要体现。

发展慈善事业是社会财富合理分配的需要。在市场经济条件下，市场通过对资源的配置，通过对劳动力的报酬，实现了第一次财富的分配；而政府作为公共机关，通过公共权力，利用税收、财政、金融等手段实现对收入分配的调节，这被称为第二次分配。按照部分学者的观点，在第一次分配和第二次分配之后，社会发展方面依然会留下一些空白，需要第三次分配来填补。同时，市场和政府分配的缺陷也要靠第三次分配来补充。基于爱的原则和社会责任的慈善事业是第三次分配的重要形式。威海对“三次分配”理论观点的认识则更为完整和成熟：解决公平问题，必须把市场、政府和社会调节结合起来，区分不同的分配领域，采取不同的分配原则和手段。在发达的市场经济条件下，分配表现为三次形态，不同的形态有不同的分配主体，不同的分配准则、手段，不同的分配功能。一次分配，分配主体是市场，分配准则是效率，分配手段是按资分配、按劳分配等，分配功能是实现经济资源的最优配置。二次分配，分配主体是政府，分配准则是公平，分配手段是税收、财政、转移支付、建立保障体系，分配功能是减少收入差别、保障社会安定。三次分配，分配主体是社会，分配准则是社会责任感，分配手段是社会慈善事业，分配功能是促进人们奉献爱心和社会和谐。概括起来就是，坚持一次分配讲效率，二次分配讲公平，三次分配讲责任。

（四）当前威海民众的慈善观念

课题组通过问卷调查、个别访谈、召开座谈会等多种方式和途径对威海各阶层民众的慈善观念进行了研究归纳。

1．对慈善事业性质的认知

思想是行动的先导，了解慈善是公众参与慈善活动的前提。有36.5%的被调查者认为慈善是政府的事，15.5%的被调查者认为慈善是富人的事，9.0%的被调查者认为慈善是普通人的事，另有38.4%的被调查者认为慈善是慈善机构的事。表明多数被调查者尚未认识到慈善事业的主体是全体社会成员。实际上慈善不是富人的“专利”，平民慈善是慈善最为根本的属性，慈善机构只不过是慈善活动的组织形式。有11.5%的被调查者认为慈善就是施舍与同情行为，37.8%的被调查者表示最愿意帮助邻居或熟人，不习惯向陌生人捐赠金钱。这表明不少人慈善观念还比较传统，缺乏开放性。在中国的传统文化里，慈善是施舍与同情的代名词，因为在大多数情形下，中国人的仁爱与慈善通常限于家族内部或亲近之人。

2．对慈善事业作用的评价

随着人们慈善意识的觉醒，慈善事业在构建社会主义和谐社会的过程中起着越来越重要的作用。我们要构建和谐威海，同样应充分发挥慈善的作用。从问卷调查结果看，大多数威海人对这个问题的认识是正确的。17.7%的被调查者认为慈善事业对社会和谐发展“非常有用”, 69.6%的被调查者认为“有一定的作用”, 12.7%的被调查者认为“没作用”。

3．对慈善事业的现状了解

调查数据显示，69.4%的被调查者不太知道威海有哪些慈善组织，11.1%的被调查者表示从未听说过威海的慈善组织。据调查，绝大多数人对公益性捐赠的税收优惠政策并不知晓。坦白地说，本课题组成员在调研之前对于威海的慈善组织状况也知之甚少。

4．对慈善事业的参与意识

慈善事业是全体社会成员的事业，慈善事业的发展离不开全体社会成员的积极参与。调查发现，28.4%的被调查者对慈善捐款活动表示反感，44.4%的被调查者表示支持，另有27.2%的被调查者未置可否。许多被访者表示捐款主要是通过单位、街道等组织渠道被动进行的，经常主动捐款的人数微乎其微。47.2%的被调查者（被调查者中年收入1.5万元以下者占36.7%）认为“自己的经济能力不足以资助别人”。其实慈善不只是有钱人的事情，爱心不分大小，有钱可出钱，有力可出力。

5．社会主流财富观

人们通过努力可以创造财富，而拥有了财富就要考虑财富的去向。努力创造财富与合理分配财富（回馈社会）才是一种健康的财富观。调查发现，48.1%的被调查者认为以捐赠的方式回报社会是天经地义的，15%的被调查者不同意富人应回报社会的说法，4.7%的被调查者认为自己创造的财富应由自己享用。尽管在问卷调查中，相当一部分人高调对待关于财富观的提问，但通过相关访谈和日常观察，威海的大多数民众倾向于为子孙积累财产，这与传统文化的影响有很大关系。胶东文化秉承了中国传统文化的基因，非常注重亲情和伦理。这样的文化积淀使威海人传宗接代意识非常强烈，总希望给后代留下大笔物质财富。

6．业内人士对慈善组织的认知

慈善组织是非政府组织，这在国内外无论是官员还是学者都是一致的看法，也可以说是一个基本的常识。在访谈中我们发现，不少慈善机构对本部门的机构性质描述不清，常常以政府部门自居，其从业人员（包括负责人）每每以副地级、正处级或正科级论及。某资深慈善组织在提供给课题组的有关资料中就写道：“×年×月理顺了体制，由××局代管，改由市政府直接领导。”

第二部分 人类慈善事业发展的制度成果及威海管理体系现状

（一）政策法规

没有健全的政策体系和法律体系，慈善事业不仅会失去发展的保障，而且可能会偏离正确的方向。《美国慈善法指南》谈道：“好的法律框架能极大促进慈善事业的繁荣。”西方发达国家基本上都拥有较为健全的政策法规体系和法律体系，它既是鼓励和保护慈善事业发展的规章，也是规范和引导慈善事业的利器。

1．鼓励和规范慈善事业发展的基本法规

英国是世界上最早对慈善事业立法的国家。1960年英国颁布了《慈善法》，为适应现代慈善公益事业发展的需要，又不断补充完善。2006年英国又颁布了新的《慈善法案》，将四项基本慈善目的扩展为十几项。即：促进教育；促进宗教；促进健康卫生；促进公民权利和社区发展；促进艺术、（文化）遗产和科学；促进业余体育；促进人权和冲突的解决；救助需要帮助的人，如老弱病残者、经济困难者或其他弱势者；改善动物的处境；其他可以进一步细分的目的。美国在慈善领域没有统一的法典，这与美国作为英美法系国家的法律传统有着密切的联系。美国的慈善事业主要依靠税法规范，美国《国内税收法典》的501（c）（3）条款，划定了慈善机构的范围，甚至“慈善”“慈善组织”这样的基本概念，也主要是在税收法律中得到确认。

我国尽管近年来慈善立法的呼声很高，而且2006年民政部发布的《中国慈善事业发展指导纲要（2006—2010年）》，对发展慈善事业的意义、原则、要求等，都做出了精辟的论述，为慈善事业立法提供了较好的法律框架体系，但到目前为止还未制定用于鼓励和规范慈善事业发展的综合性的“慈善法”或“慈善事业促进法”。慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等完整的法律框架尚未形成。有关慈善方面的法律法规零散、混乱，散见于诸如《宪法》、《民法通则》、《刑法》、《合同法》、《劳动法》以及老年人、妇女、未成年人、残疾人权益保护法，社会保险、救济、优抚福利、财政、海关等法律法规以及部门规章中，远未形成一套较为完整的法律体系。

2．促进慈善组织发展的政策法规

与慈善相关的组织大致可以分为两大类：社会服务组织和基金组织。蓬勃兴起的西方慈善组织，在捐赠人和受赠人之间发挥了纽带作用，推动募捐方式由宗教组织的挨家挨户募款向有组织、高效率的联合募集方式转变，实现了私人捐赠行为社会化、制度化的飞跃。而慈善组织的蓬勃发展又得益于法律法规的支持。

在英国，1601年颁布的《慈善用途法》和《济贫法》，鼓励发展从事慈善救济等社会公益活动的非营利组织。《慈善使用法》规定，给予慈善基金会以优惠的待遇，免除慈善捐赠者若干税赋，确立了政府对慈善基金会的管辖权。1872年颁布的《托管人管理法》，规定了慈善组织理事会定位及其管理原则。根据规定，注册慈善组织的一般条件是：①与其他慈善组织在工作内容上不重复；②有自己的管理章程，明确组织的目标及其管理方法；③依据《托管人管理法》组成托管理事会，理事会成员应包括来自政府公共部门、所在社区、私人企业部门的代表。

在美国，为济贫助困、宗教慈善、环境保护、科学及教育等公益目的服务的组织被归类为慈善组织。美国的慈善组织主要分为四类：社区邻里机构、宗教团体、基金会、联合集资与募款组织。在美国设立一家慈善性质的非营利机构，注册手续比设立普通的营利性机构还要简单，没有注册资金要求，也没有任何附加条件，只要交一两百美元的注册费，两天左右就能拿到营业执照。美国法律规定：慈善组织和机构，只有在公布它们的财务收入情况，公布主要负责人所得工资报酬，填写上交国家税务局的有关表格之后，才能享有相应的免税优惠。如果参加商业营利活动，就必须依法纳税。税收优惠待遇具体包括免税、所得税豁免和捐赠减税。美国联邦税法将慈善机构分为两类，即公共慈善机构和私人基金会。总的规范目标是对私人基金会的运作，设定了比公共慈善组织更多的义务，私人基金会还受到更多的监督和制约，包括禁止“假公济私交易”、履行“强制性支出”和“商业股份”限额等方面的强制性义务等。

加拿大法律规定，当慈善组织要为捐献者开具慈善免税收据时，必须填写年度财务报告表，并符合相关的条例，这包括：符合全年收入中80%的份额用于慈善目的支出的要求；辅助性的政治活动支出不能超过全部收入的10%。

在新加坡，《慈善组织法》自独立以来一直被沿用，此外还有各种各样的法律和行政法规，对慈善组织的职责进行了全方位的规定，防止滥用公共资金和违背公共利益的行为。

在我国香港，慈善组织可以根据现行法律注册为公司、社团、合作社或工会等。香港特区政府警察部下设的社团管理处负责社团注册，根据社团条例，注册只需提供社团名称、宗旨、干事资料和业务地址即可。此外，根据税务局的《慈善机构及信托团体税务指南》，非营利团体因公众利益而设立，可获免所得税的优惠，因此慈善机构可以到税务机关登记并接受审查。

在我国台湾，对非营利组织进行管理及注册登记的有关规定主要有两部，即“《民法》”和“《人民团体组织法》”。根据有关规定，基金会必须设有负责基金会管理的董事会。组建慈善组织须首先向主管机关提出申请，报请核准立案，再到地方法院完成法人登记。1979年颁布的“《教育、文化、公益和慈善组织或机构可以免交所得税的标准》”中的一个重要要求是，该组织必须至少将其全部利息收入再加上所有例行性年度收入的80%用于与其宗旨相关的活动。

我国促进慈善组织发展的政策法规，主要有《中华人民共和国公益事业捐赠法》《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》等。这些政策法规对公益性基金会进行了界定和分类；对公益性基金会的公益性质做了规定；对公益性基金会的理事和监事资格及其行为、报酬做了具体规定；鼓励公益性社会团体的发展。依照我国现行法律，非营利组织的设立可通过以下三种渠道：依据《社会团体登记管理条例》，在民政部门登记注册为社会团体；依据《基金会管理条例》，在民政部门（省级以上）登记注册为基金会；依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》，在民政部门登记注册为民办非企业单位。

过去，法律法规认可的享有捐赠全额免税资格的慈善组织极为有限，截至2006年年底，我国总共只有中华慈善总会、中国红十字会、中华健康快车基金会、宋庆龄基金会等22家公益组织享有税前全额扣除优惠资格。2007年1月，财政部和国家税务总局联合下发的《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》，进一步扩大了捐赠免税资格的范围。《通知》规定：依据国务院发布的《社会团体登记管理条例》和《基金会管理条例》的规定，经民政部门批准成立的非营利的公益性社会团体和基金会，凡符合有关规定条件，并经财政税务部门确认后，纳税人通过其用于公益救济性的捐赠，可按现行税收法律法规及相关政策规定，准予在计算缴纳企业和个人所得税时在所得税税前扣除。

虽然我国政府正在积极建立有关慈善组织登记管理方面的法律制度框架，但这并不意味着慈善组织在我国的发展已经受到法律的积极促进或保护。相反，现行法规中的许多规定在很大程度上不利于慈善事业的发展。表现在以下几个方面。

（1）慈善基金会登记注册的“门槛”太高。2004年6月颁发的《基金会管理条例》，把从事公益事业为目的的非营利性法人定义为基金会，基金会分为公募基金会和非公募基金会，这意味着企业和个人都可以出资成立基金会，但又要求全国性公募基金会的原始基金不低于800万元，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元，非公募基金会的原始基金不低于200万元。虽然在我国首次将基金会划分为公募基金会和非公募基金会，这是一个很大的进步，但高额的原始基金依然令许多有意筹建基金会的热心人士望而却步。

（2）双重管理规定使慈善组织的法人地位难以独立。有关规定或行政文件要求慈善机构在登记注册与管理时遵循民政部门与业务主管单位双重管理原则，同时又规定只有政府机构及其授权的组织才有资格成为业务主管单位，并且这些慈善组织的活动范围不得超过业务主管单位职能范围，这些规定体现了较浓厚的官办色彩。慈善组织往往会处于行政部门的直接控制之下，业务主管单位往往干涉慈善机构的权利，包括人事安排和项目实施，使慈善组织缺乏民事主体地位，不能真正独立承担起民事责任，同时也使得大量有意从事慈善事业的社会成员，因找不到业务主管单位而无法成立慈善团体。

（3）已经颁布的有关法律法规政策，因缺乏具体的、可供操作的配套政策而难以落实。2007年1月，财政部和国家税务总局下发《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》，将进行一般公益性捐助的范围扩大到“经认证的非营利性的公益性社会团体和基金会”。《通知》要求这些社团和基金会必须具备“不以营利为目的”“捐赠者不得以任何形式参与非营利公益性组织的分配，也没有对该组织财产的所有权”等九个条件，根据规定，该资格的认定，国家级社会团体或基金会必须由财政部和国家税务总局进行确认；省级团体由省级财税部门进行确认，并报财政部和国家税务总局备案。可见这一规定只对省级以上慈善组织的公益性捐助有作用，而地市级以下则难以从中受益。因此如何落实好税收减免优惠政策，使各类公益慈善组织公正平等受益，仍然是亟待解决的问题。

（4）对现有法律的宣传不够，利用率较低。人们对慈善事业的法律法规知之不多，据业内人士说，1999年我国就颁布实施了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，但是近年有人倒卖捐赠物品被举报后，受理机关居然不知道这种案例可以适用哪些法律。

3．鼓励慈善义工事业发展的政策法规

慈善义工在国内也有“志愿者”之称。中文的“志愿者”和“义工”，这两个词语其实都对应于英文的“volunteer”，只是由于不同的文化接触路径，才产生两种在字面上和发音上都不甚相同的用语。其含义就是出自本人意愿，为某一工作奉献精力、体力，尽一点义务并承担一部分责任，却不接受报酬。慈善义工是慈善事业得以蓬勃发展的重要资源，也是慈善事业走向成熟的主要标志。

联合国于1970年成立国际义工服务组织，并把每年的12月5日定为国际义工日，旨在鼓励全球各地政府及团体，于当天表彰义务工作人员对社会所做的贡献，并借此提醒社会人士积极支持及参与义务工作。联合国还将2001年定为“国际志愿者年”，并确定了四大目标，即充分认识志愿贡献、积极支持志愿活动、建立志愿网络体系和倡导弘扬志愿精神。

发达国家和地区的志愿服务制度大都比较完善，并有一定的激励措施。美国于1937年制定了《志愿服务法》，并多次加以修正以顺应时代需要。此外还有《国家与社区服务法》（1990）、《志工保护法》（1997）等。美国的志愿者组织有一套记载、招聘、培训、评定志愿者的科学程序。志愿者的一切活动和经历，包括工作累计的时间、性质、成绩、技能、评语，最终输入义工人才库，进入全国计算机网络，志愿者不仅在为别人服务中得到精神上的满足和升华，同时通过培训也能使自己学会一种或几种新的技能，为今后寻找更好的职业创造条件。2002年初，美国总统布什在国情咨文中号召美国公民积极参与社会服务，每个人一生应参加不少于4000小时的服务活动，以回报社会。美国《国家与社区服务法》规定，凡做满1400小时义工的青少年，政府每年奖励其4725美元的奖学金，可用作大学学费，也可用作职业训练或偿还大学贷款。

2001年，加拿大政府颁布了《志愿工作法》来诠释他们的志工使命，支持志愿服务。1967年德国制定了《奖励志愿社会年法》与《奖励志愿生态年法》, 2002年又全文修正，扩大了志愿服务范围，并规定中学毕业后，可直接参与志愿服务役，并取消年龄下限规定。法国设立志工学院制度，在完成某时数的志工服务后，颁发“学分证书”以资鼓励，根据不同领域的志愿服务颁发不同的证书。日本政府给派往国外的志愿者一定的生活津贴、医疗费、保险费等。韩国学生的志愿服务活动被计入学分，占高中成绩的20多分。

我国台湾于2001年颁布了“《志愿服务法》”，推动志愿服务工作，社会服务被列为中学的必修课。像台北市的学生每学期至少要做8小时义工，诸如课业辅导、病房陪伴、募集善款、导游解说、回收垃圾等。大学生必须做满50小时义工才能毕业。现在台湾每年都要请专家评选文化建设优秀义工并进行表彰，其中金牌奖10名，银牌奖21名，铜牌奖30名，还要组织获奖者去海外学习观摩。

目前我国还没有就如何开展和完善志愿者工作建立一套完善的法规，只是一些部门和地方性条例，法律约束的能力较低。目前全国只有广东、福建、山东等少数省份有《青年志愿者管理条例》，但这仅是针对青年志愿者的法规，并没有涵盖所有的志愿者。由于对志愿者服务的社会定位、服务对象、服务内容、服务形式、权利与义务关系等都缺乏明确的法律界定，志愿者活动缺乏政策保障和经费保障，各地的活动经费基本上只能依靠向社会自筹来解决，没有长期、稳定的来源，另外志愿者自身的权益也缺乏法律和政策的保障。当然在这些法规中，也有不少鼓励慈善义工的规定，如中国青年志愿者协会依据已认定的志愿服务时间的长短，分别授予注册志愿者中国青年志愿服务奖章、铜奖奖章、银奖奖章、金奖奖章。又如《烟台市慈善义工管理暂行办法》《台州市慈善义工考核奖励暂行办法》《大连市慈善总会星级义工评选办法》等规定，依据义工服务时间和服务业绩进行“星级”义工评选，颁发“星级义工证书”，佩戴“星级义工标志卡”。大连市慈善总会依据义工服务时间的长短和服务社会的业绩，实行星级义工奖励制度。义工服务50小时、150小时、500小时、1200小时、5000小时以上，分别可晋一、二、三、四、五星级义工。对业绩突出、贡献较大、社会反响良好或获市以上突出奖项的星级义工，颁发杰出贡献银质奖章；对服务年限长、成效显著、社会影响程度大、在义工队伍和全社会具有榜样作用的星级义工，颁发义工终身成就金星奖章。星级义工奖励制度是义工服务取得社会认可的有效方式，是弘扬义工奉献精神的重要举措。为确保星级义工奖励制度落到实处，大连慈善总会给每名义工建立了义工服务计时档案，实行义工服务纪实手册管理制度，从而保证了服务时间记载的真实性和有效性。大连市慈善总会还从2004年开始，依法为具备保险条件的义工提供了意外伤害保险，个人最高赔偿金额为5万元，并附加医疗费5000元，从而解决了义工从事义务工作的后顾之忧。深圳市还为义工设立了一项特别奖项——“义工服务市长奖”，《中共深圳市委关于进一步加强改进青年工作的决定》中提出：在开展“百名优秀义工”评选活动的基础上，对特别优秀的义工，每两年一次由市长授予“义工服务市长奖”。上海市普陀区制定政策，积极推动公务员参加义工服务，为社会做表率。该区实行《公务员义工登记制度》，为公务员义工注册、发放义工手册，规定公务员义工每年完成40小时服务时间，并明确公务员义工参与助困、助老、助残、助医、助学五个领域以及法律援助、文明城区创建、社区服务、就业援助、社会矫治等一系列活动的推进工作意见和工作制度。

威海市志愿者协会成立时间不长，工作人员短缺，虽然组织网络基本建立，但管理制度尚不健全。1995年3月，团市委成立了威海市青年志愿者协会。2005年5月，经威海市民政局批准正式更名为威海市志愿者协会，会长由市领导担任，秘书处无专职工作人员，日常工作由团市委机关工作人员兼职。各市区成立了青年志愿者组织，各镇、街道依托团委建立了青年志愿者服务站，社区成立青年志愿者服务中心，全市形成了体系比较健全的志愿服务网络。目前尚未制定慈善义工考核、奖励的具体办法。此外，《威海市志愿者协会章程》中规定，“具有参与志愿服务的一技之长”为申请入会会员必须具备的条件之一，这从某种程度上折射出威海市在志愿者培训方面的薄弱。

4．完善社会慈善捐赠激励机制的政策法规

税收政策：这是各国鼓励和推动社会捐款的普遍措施。在发达国家，激励社会捐赠的税收制度可归纳为“一疏二堵”。“一疏”即慈善捐赠免税制度：应纳税所得额的一定比例或数量的捐赠额可从应纳税所得额中扣除。英国1961年颁布的《慈善使用法》，规定给予慈善基金会以优惠的待遇，免除慈善捐资者若干税赋，这一立法精神一直延续至今。英国《公司法》规定只要公司账目中申明提供公益捐款，捐赠的部分就可免去公司所得税（约占30%）；对于个人捐款，英国采取了在征收收入税前从工资单中扣除捐赠额的税收政策。目前，税额减免适用于纳税人所做的任何现金捐赠。美国慈善税收激励机制非常详尽，比如根据捐赠的财物性质不同、捐赠形式不同或者使用方式不同，设定了不同的税收优惠比例；对超过减税捐赠额的捐赠部分可以在以后的会计年度中顺延抵扣，最长可延至5年。美国慈善捐赠免税的规定始于1917年税法。按照现行的所得税法，通常在一个纳税年度内，慈善捐款的扣除额不能超过该捐款人调整后毛所得的50%，公司不能超过10%。1935年国会通过税法，允许公司以5%的收入用于享受免税的公益事业，1981年又调整为10%。德国的《会计法则》规定，个人捐款超过25565欧元的，从税收角度可以在今后7年内摊销（即跨年度递延抵扣）。税收政策中的“二堵”，即用巨额的遗产税和赠与税对资产转移进行限制。西方成熟社会给予公民和企业两种选择：可以将自己收入的一部分作为税收交给政府，也可以将自己收入的一部分作为社会捐款捐献给慈善事业。美国的遗产税、赠与税以高额累进著称，当遗产在300万美元以上时，税率高达55%，而且遗产受益人还必须先缴纳遗产税，后继承遗产，所以富豪的后代要继承遗产会遇到重重阻碍，这也在一定程度上刺激了慈善捐赠。如美国福特汽车公司作为福特家族的企业，在1947年老福特去世时，按当时的税率应当征收3亿美元的遗产税，福特家族选择了将90%的非表决权形式的公司股票捐献给福特基金会，家族则保留了有表决权的股票余额，这一行动使3亿美元的遗产税减为几百万美元。

声誉捐赠制度：声誉捐赠制度是通过授予捐赠者荣誉称号来激励其捐赠行为。美国经济学家哈保乎（Harbaug）的一项研究成果表明，私人捐赠数额与捐赠所带来的声誉效用正相关，私人捐赠具有声誉动机。大量事实证明，声誉得益是捐献的重要原因。一个典型的例子是：1997年5月15日《纽约时报》报道，原来宣布给纽约市儿童动物公园的一笔300万美元的捐款被抽回，因为捐助人认为纽约市政当局没有遵守原先商定的如何让捐款人的善行广为人知的方式。欧美较流行的激励捐赠的做法是：根据捐赠的大小给予捐赠者不同等级的荣誉，比如铜牌、银牌、金牌、钻石、公爵等系列。如美国的很多大学是靠私人资本慈善捐助发展的，大学一般会对捐赠者授予荣誉称号，绝大多数美国大学还“明码实价”地开列某些教席命名权的价钱，常常授予一些教授一定名目的荣誉教席，如“威廉·戴维逊教席教授”“1933级教席教授”等。

现阶段，我国有关激励社会慈善捐赠的政策法规主要有《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》《国家税务总局关于企业等社会力量向中华文化发展基金会的公益救济性捐赠税前扣除问题的通知》《财政部、国家税务总局关于向宋庆龄基金会等6家单位捐赠所得税政策问题的通知》《财政部、国家税务总局、海关总署关于发布〈扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税收暂行办法〉的通知》等。2008年1月1日即将实施的新的《中华人民共和国企业所得税法》第九条规定：“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。”这大大提高了慈善捐赠的税收优惠程度。

虽然目前我国已制定慈善捐赠税收激励政策，但标准不统一，向不同的慈善组织捐款，捐赠者享受的税前抵扣所得税幅度不相同，而且申请程序还相当烦琐，难以实际操作。民政部救灾救济司司长王振耀在接受新华社记者采访时曾谈道：“中国虽然有明确的税收优惠政策，但很多人捐款之后还是没有申请免税，除了有不了解税法的原因之外，也有因申请免税手续烦琐而放弃的。”王振耀现身说法，讲述了自己以个人名义向中华慈善总会捐款500元并申请捐款的税收抵扣的经历。为了拿回抵扣的50元，他经历了修改工资扣税额，向税务部门提交“税务明细申报表”，到银行送“保税收缴书”，等待单位财务处重新做账恢复工资明细等10道复杂手续，前后花了近两个月。其间，他发现各个部门的财务人员对个人慈善捐赠申请免税的程序都不是很清楚。另据统计，全国民政系统2005年共收到个人捐赠17亿元，而个人退税率为零。我国慈善捐赠税收优惠政策的效率问题和有效性问题由此可见一斑。当然，我们不能因此否认税收优惠政策在我国慈善捐赠中的激励作用。2003年“非典”事件中，为了鼓励社会各界捐赠，北京地方税务局发出紧急通知，准予捐赠金额在缴纳所得税时全额扣除，该通知发出后的三天之内，社会捐款猛增了一倍多。

目前威海市享有免税资格的慈善组织只有市、市区两级的慈善总会和红十字会等少数几家。如前所述，威海民众对于慈善捐赠税收优惠政策知之甚少，加之足以令人却步的烦琐手续，因此个人申报办理捐赠税前扣除的案例几乎没有。除个别企业外，真正了解税收优惠政策并获得税收减免的企业也很少。由此可见，相关政策尚未在威海市的慈善捐赠中发挥应有的激励作用。

（二）管理体系

1．政府与慈善组织的关系

按照国际惯例，慈善机构属于非营利性、非政府性的民间组织。但在国家范围内，慈善组织与政府间的关系是不能回避的话题。从世界范围看，政府与慈善组织的关系模式不是固定的、统一的。在不同国家，因政治制度、文化传统和社会结构方面的差异，两者的关系模式也就有不同的表现形态，大致说来，有控制模式、冲突模式和协同模式。

发达国家和地区慈善事业发展至今，政府与慈善组织之间基本上都建立了或正在努力建立合作伙伴关系。美国政府和非营利组织之间的关系是伙伴战略关系。美国政府依靠非营利部门去执行人类服务项目，特别是卫生、教育和福利服务。政府大约一半的卫生、教育、福利服务基金通过社区为基础的非营利组织来执行。政府对非营利组织的直接支持表现为：直接为非营利组织提供资金支持和直接与非营利组织签署合同；直接为那些参与低收入阶层服务的非营利组织付费。政府对非营利组织的间接支持包括免税、减税，为从事儿童照顾、老人照顾、住宅补贴的非营利组织提供税收信用（政府为那些需要给这类服务付费的个人买单）。早在克林顿当政期间，美国政府就批准了支持以信仰为基础的组织或社区组织参与社会服务，并给予资金支持。但克林顿时期，政府支持资金规模很小。布什在2000年的竞选纲领中，把支持以信仰为基础的组织和社区组织提供社会服务作为任期目标之一。他认为人们不仅需要服务，更需要人与人之间的爱，而只有志愿组织可以满足这样的要求，可以提供这样的关爱。当选后，布什立即成立专门机构，拨款支持社会弱势群体。在提供社会服务中，政府与非营利组织的合作相得益彰。2001年的“9·11”事件，美国政府投入几十亿美元的资金，主要用于基础设施重建和基本服务，而美国非营利组织提供了几亿美元的资金，主要用于食品和住宿等急需服务。

在加拿大，20世纪90年代联邦政府与志愿部门在不同程度上都意识到需要加强两者间的合作，于是政府投入9460万加元，启动了政府与志愿部门倡议活动。2001年签署了《加拿大政府和志愿部门协议》，更具体地确认了政府与志愿部门关系的重要性，并明确了双方应承担的义务。近年来加拿大政府与志愿部门之间的合作是富有成效的，这种合作正在进一步扩展。

英国在政府与慈善公益组织之间达成合作伙伴关系，在相互信任、相互监督和公开透明的基础上建立起公益合作机制，其中政府对慈善事业的财政支持和政策支持是公益事业蓬勃发展的必要条件。英国政府十分重视与慈善组织的关系。1998年，英国政府和非营利组织的代表共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》，它是一个有关政府与慈善组织关系的备忘录，不是一种具有法律约束性的文件，但其重要意义是，它经过广泛的讨论，由政府和非营利部门共同协商达成、共同签署遵循，为二者以后的关系确立了基本原则和行为依据。这也是英国工党政府上台后最重大的举措之一。协议的基本思想是志愿及社会部门的活动对于发展一个民主、包容性的社会是至关重要的。协议确认了志愿及社会部门对于社会的重大益处，同时表明政府应当进一步发挥在促进志愿活动和对志愿及社会部门提供支持方面的积极作用。具体体现在协议的一系列共同原则中，主要包括：①志愿活动是民主社会不可缺少的部分；②独立而多元化的志愿及社会部门对于良好的社会至关重要；③在制定公共政策和提供社会服务方面，政府和志愿及社会部门具有界限分明但相辅相成的作用；④政府和志愿及社会部门在共同目标达成中的协作将使其能够更好实现各自的价值；⑤政府和志愿及社会部门的不同责任形式使其能够适应不同利益相关群体，但二者的共同之处是都需要统一、客观、负责、开放、诚实和领导力；⑥志愿及社会部门有权依据法律对其活动进行宣传，以促进组织目标的实现；⑦政府在支持志愿及社会部门方面发挥着重要作用，尤其是对于一些团体和组织的资助。在上述原则下，协议确立了政府和志愿及社会部门各自相对应的五项责任。其中，政府的责任主要包括：承认和支持志愿及社会部门的独立性；以参与、明确、透明的原则提供资助，并需要就融资方式、签署合同、承包等方面征询志愿及社会部门的意见；对可能影响志愿及社会部门的政策制定需要征询它们的意见；促进互惠的工作关系；政府和志愿及社会部门一起建立评估系统，每年对协议的实施情况进行评估。相应地，志愿及社会部门的责任包括：保持高度的治理与责任；遵守法律和相应规范；在参与政策制定过程中与服务对象和其他利益相关者进行协商；促进互惠的工作关系；同政府一起对协议的实施情况进行评估。

在我国香港，政府只负责提供社会保障和紧急的救援服务，不直接办福利机构，而是将其交给社会来办，由民间组织对社会提供直接的服务，慈善事业基本上是民办公助。政府将其与非政府机构的关系称为“伙伴关系”，二者之间的协商和联系主要通过香港社会福利联合会来实现。香港地区的慈善事业从一开始就完全立足于民间，民营化便作为一种定例被巩固下来，各慈善机构经注册登记成立，成立后即具独立法人身份，在开始慈善工作时独立运行，其决定权在于慈善机构的发起者和管理层或各种委员会。尽管政府支持很大，有的慈善团体的财政85%以上靠政府拨款，但政府只将这些机构看成是伙伴，并不承担具体的管理和监督职责，一切依靠慈善机构自我管理、自主运行、自我约束。

在我国，慈善组织相当程度上是政府在运作。大部分慈善组织是直接依托于各级政府的民政部门建立的，与民政部门有着紧密的联系。有的慈善组织刚刚从民政部门中分化出来，绝大部分慈善组织还是“一个部门，两块牌子”。慈善组织缺乏独立地位和自主权，大部分民间捐献被作为政府关怀和救助发放给受助对象，政府救助与慈善救助的关系被混淆。应当承认，由政府或准政府部门主办慈善公益事业虽然与世界潮流不相吻合，但在我国目前尚有一定的合理性。随着改革的不断深入，政府将逐步从社会领域退出，慈善事业也将逐步走向民间化。2004年6月1日生效的《基金会管理条例》明确规定了现职政府公务员不能担任基金会的理事等重要职务，这一规定被认为是依法改变中国“官办”民间组织的第一步。

威海市慈善组织与政府的关系也同国内现状大致相同。首先，在理事会、监事会和人事安排上具有官办色彩。市红十字会会长由分管市长担任，在第二届理事会的17名常务理事中，有3名来自企业，2名为本组织职员，其余12名均来自党政机关。名誉会长、名誉副会长、副会长共15名，均为党政官员。市级红十字会4位在编人员全部享受公务员待遇。

市慈善总会与市红十字会情况基本相同。会长由同一分管市长担任；常务副会长由民政局局长担任；31名理事中，有13人为企业家，占41.9%；工作人员均为事业单位编制。2001年9月4日市编委《关于设立威海市慈善总会办公室的批复》（威编〔2001〕52号）明确规定，威海市慈善总会办公室编制5人，为正科级自收自支事业单位。2006年市编委《关于市慈善总会办公室增加1名编制的批复》（威编〔2006〕57号），将市慈善总会办公室的编制增加到6人。2007年市编委《关于市慈善总会办公室变更经费形式的批复》（威编〔2007〕8号），将威海市慈善总会办公室由自收自支事业单位变为全额拨款事业单位。各市区慈善会也都属于全额拨款的事业单位编制。

常州市的慈善组织“官办”味则较淡，如常州市慈善总会的组织机构构成主体是捐资人：17名副会长中，有14名是捐资企业家，占82.4%；57名理事中，有46名是捐资企业家，占80.7%，有6名为党政官员，占10.5%；监事会32名副主席中，有27名是捐资企业家，占84.4%；常务副会长为退休官员。《常州市慈善总会章程》中有明确规定，“名誉会长由德高望重、热心慈善事业的市领导担任”，“热心慈善事业、并不在党政机关任实职的人员可作为本会常务副会长候选人”。

其次，善款管理和使用中存在政府干预现象。此前威海市的善款由政府统一支配使用，承担了很多应由政府财政承担的救助项目，如低保对象“三项救助”资金和五保供养经费等。在市委、市政府下发的《关于加快建立和完善城乡社会救助体系的意见》（威发〔2004〕15号）中明确规定：“城市‘三无对象’的供养经费由县级财政保障，农村五保供养经费来源为上年度市、市区两级‘慈心一日捐’捐款的30%”，“对城乡最低生活保障对象中的大病患者、学生及无房户、危房户按规定程序和标准给予医疗、教育、住房救助。资金来源为上年度市、市区两级‘慈心一日捐’捐款的10%”，“其他临时性救济资金从各市区、开发区的‘慈心一日捐’捐款及经常性社会捐赠款物中解决”。不可小看这个问题，这个问题不纠正，势必引起人们对政府推动慈善事业发展动机的怀疑。

2．政府对慈善组织的资助

慈善事业从本质上排斥政府的行政干预，但不排斥政府的财政援助。政府的资助，包括直接支持和间接支持。其中，直接支持包括直接付给服务机构的赠款和合同，以及服务机构为低收入者进行服务，政府直接支付的服务费用（例如医疗）。间接支持包括免税，扣税，为托幼、亲属照顾、住房补贴提供的税收优惠（如政府报销接受上述服务的个人自己支付的服务费），发行免税债券。在发达国家和地区，政府对慈善组织的补贴和拨款是慈善组织一个非常重要的收入来源。政府财政对慈善事业的拨款，通常被纳入财政预算，甚至在许多国家和地区被列为固定预算科目。美国霍布金斯大学在42个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示，非营利组织的平均收入来源结构为服务收费49%、政府资助40%和慈善所得11%，其中保健（55%）、教育（47%）和社会服务（45%）领域政府的资助尤其显著。美国政府对慈善组织资助额差不多是私人慈善捐助的两倍。到1980年，联邦政府对慈善组织的直接资助就高达410亿美元，相当于其总收入的35%；据美国联邦税务局估计，目前联邦政府每年因为对非营利组织“暗补”所造成的税收转移高达445亿美元。在加拿大，志愿部门的一半资金来源于政府。

英国政府通过每年面向慈善公益组织33亿英镑的公益支出（相当于慈善组织每年“资金总额”的1/3左右），表明政府对慈善事业的积极支持。西欧和北欧的国家，政府支持甚至更显著。德国慈善组织收入总额的64.3%和法国的57.8%来源于政府，比利时慈善组织支出的近80%是由政府资助的，瑞典慈善组织收入的2/3以上来源于政府。

印度政府每年通过项目采购的方式向慈善组织提供50亿美元的资助。

在我国香港，目前参与社会服务的非政府机构约450个，受政府资助的有295个，来自政府财政资助的款项约占慈善或志愿机构经费的80%。这种资金支持是慈善事业成为香港社会保障体系重要支柱的客观条件，而慈善事业的高度发达，也是连社会基本保险制度都没有的香港能够持续发展的一个重要的稳定因素。当然政府对慈善事业资助过多，容易造成慈善组织对政府的依赖甚至被政府所左右，从而失去其应有的民间性、创造性、灵活性等许多优秀品质。因此政府对慈善组织的资助是必要的，但要适度。

我国慈善组织在很大程度上是政府分化出来以获取民间资源的一个途径，而不是接受政府资助、受政府的委托去实施项目的工具。政府对慈善组织几乎没有给予直接资助，间接资助（减免税）也是刚刚处于起步阶段。上海慈善基金会，截至2004年底基金累计约10亿元。其中政府拨款只占到3.9%；社会捐赠累计总额约为8.9亿元，占89%；基金增值收入占7.1%。少量的政府拨款主要是专款专用于一些重大慈善工程项目的配套资助。

据调查，威海市政府对慈善组织的资助还是可圈可点的。2005年8月，拨款400万元作为注册资金，建立了威海市见义勇为基金会。近年来每年向市工会帮扶中心拨款50万元，用于对困难职工的救助，对残联、妇联等组织开展的社会救助行动也经常给予一定的资金支持。

3．政府对慈善组织的监管

发达国家政府作为慈善组织及基金会的监督主体地位十分明确。在美国，政府相关部门（主要是国税局、州检察长办公室等）依法对非营利机构包括慈善组织和基金会进行管理。美国国税局的工作是区分非营利机构各项经营活动的性质，以实施对与其相关的可以免税的经营活动给予免税的规定。州检察长办公室的管理不同于国税局，它代表所有慈善机构的公共利益，其责任是调查和审计慈善机构，监督其领导人或者信托人是否有管理失范、转移资金甚至欺诈行为。在大多数州，首席检察官有权监督和管理慈善机构，对其活动进行规范，而慈善机构必须经常性地报告业务活动和财务情况。对于违反规定的组织，政府可以实行的处分就是取消其免税资格。加拿大税务署负责慈善组织的注册管理，对慈善组织的运行情况进行跟踪，严格禁止机构参与与谋利有关的活动，发现违规问题及时整顿、处理，违反者将被取消非营利组织的资格。英国政府通过慈善委员会实施对慈善组织的监管。慈善委员会虽然是政府机构，但不隶属于任何部委，无须向内阁大臣负责，其目的只是确保慈善组织在法律规定的范围内活动。慈善委员会对慈善组织的监管是从注册开始的。根据英国法律的规定，慈善组织只有在注册后，才可以享受到诸如免税等方面的优惠，并得到公众的认可。慈善组织申请注册需要接受慈善委员会的评估。慈善组织必须每年在其财政年度结束后的10个月内向慈善委员会提供账目，委员会将在网站上公布这些账目的详细情况。另外，慈善组织必须填写慈善委员会发放的年度报表，提供它们过去一年活动的详细情况。如果某慈善组织没有采取正确的行动，委员会将对其展开调查。调查过程中，慈善委员会可以运用其权力，采取冻结银行账号、免去托管人职务、没收文件以及委任外部人员管理慈善组织等措施。如果怀疑有犯罪行为，慈善委员会将请求警察局或检察官提起诉讼。

在我国，由于慈善公益组织尚未和政府脱离关系，尽管有监管措施，但很难奏效。根据《社会团体登记管理条例》和《基金会管理条例》，注册为社会团体或基金会的慈善组织必须要有业务主管单位，并对业务主管单位负责，而主管单位只能是政府机构或政府授予机构。所以，目前政府对慈善组织的监管主要是行政监督，审计部门每年查账一次，进行年检，业务主管单位进行日常管理监督。但实际上，审计部门的力量是有限的，而且只能涉及一些比较大的慈善组织，很多小的慈善组织不可能一一审计到。慈善组织与业务主管单位的关系又使其不可能得到有效监督。在近年倍受诟病的全国“牙防组事件”中，非法资金的收支就是利用了“牙基会”资金管理与使用无人监督的漏洞。原本应该独立、公开的基金会账户，成了“牙防组”借用从事非法活动的平台。两者默契合作，形成“认证的不收钱，收钱的不认证”的局面。事发后，民政部门表示：“年检报告并不能反映基金会存在的全部问题，由于人力和各方面的限制，对基金会的财务及公益活动状况不能进行实时监督，只是事后审计和检查。而且年度报告书中只有直接的收入和支出总数，不能清楚地反映基金会‘钱从哪里来，钱到哪里去’的问题。”从牙基会暴露的问题可以看出，由于利益纠葛，目前存在的这种对慈善组织的监督方式并没有起到令人信服的作用。由于政府监管不力，慈善领域腐败问题时有发生。两年前，中央电视台《经济半小时》记者曾以《亿万慈善富翁将30亿元财产全数捐给社会》为题采访了83岁高龄的著名慈善家余彭年，余老慨叹“好事难做，善门难开”，他捐赠给内地某医院用于救死扶伤的10部进口救护车，被当地官员改成了办公用车，而且这样的事情不止发生过一次。

威海市政府对慈善组织的监管也主要是审计部门的审计。最近两年，市审计局采用审计与审计调查相结合的方式，先后对市慈善总会2005年至2006年慈善捐赠资金募集、管理和使用情况进行了审计，对部分慈善捐赠项目实施情况进行审计调查。除市慈善总会外，包括市红十字会在内的各慈善组织和具有慈善救助性质的群团组织所管理的善款，一般只在对相关部门或单位的专项审计中涉及，而没有进行专门的审计。据市审计局反映，历次审计中基本未发现违规问题，只有在对市慈善总会的审计中，发现未及时使用资金24.74万元和在慈善捐赠物资管理中存在内控制度不健全、部分慈善捐赠物资质量差的问题。而从市财政部门提供的资料看，2005年市慈善总会接收的“慈心一日捐”善款，当年用于救助的款项远没达到《威海市“慈心一日捐”捐赠资金使用管理暂行办法》规定的比例。

据市财政局反映，由于目前实行了票款分离的管理办法，所有捐助资金全部通过银行自动划入国库，实行专户管理，使救助资金能及时入库，但对捐助资金的来源性质却划分不清。

4．社会对慈善组织的监督

社会监督（包括社会舆论、民间评估及公民个人监督等）起着重要的外部约束功能。美国的基金会受到公众的广泛关注和严格监督。基金会要接受国税局的管理和审查，每年填报有关表格，每个公民都有权查阅这种报表，传媒对基金会的运作也很关注。此外，还有一种专门对基金会进行评估的民间非营利机构，如美国慈善信息局。它制定了衡量基金会好坏的九条标准，包括董事会管理职能、目标、项目、信息、财政资助、资金使用、年度报告、职责、预算等，评鉴结果通过定期刊物及网站予以公布，每年四次，宣布“完全符合规范”和“未完全符合”（明确指出哪些不合格项目）组织的名单，具有较高的权威性。公众往往根据它的公报，决定给哪个基金会捐款。一旦有人对某个慈善组织的相关信息有疑问时，可向相应的慈善组织询问，慈善组织应及时如实答复。捐助者不仅有权知道自己所捐的钱用到了什么地方、是如何分配的，而且有权对所捐款项提出具体的使用意见，慈善部门不得违背捐助人的意志。此外，媒体的监督也很到位。1992年，美国《纽约时报》等几家媒体陆续揭露轰动全美的美国联合劝募会主席阿尔莫尼自占捐款事件和新世纪基金会行骗事件，迅速导致这两家较大规模基金会的垮台，并使公众捐款在相当长一段时间陷入低潮。在英国，捐款者和受益者等都是可以随时到慈善组织查阅财务报告等相关信息的，这些信息都是公开的。我国香港福利署公布的《慈善筹款活动最佳安排参考指引》中A2条例规定：“所有由慈善机构举办或代表该机构举办的筹款活动，须公开慈善机构的名称和筹集善款的目的。募捐印刷品亦须载有机构的地址或其他联络资料。”捐款人及准捐款人有权在提出要求后，立即获得有关该慈善机构的任何资料。我国台湾的《劝募管理条例草案（协商版）》也规定：“劝募发起团体应于劝募期满30日内，将捐赠人姓名、捐募数额、发售募捐券情形及收支报告予以公告、登报、上网或印发征信募录；劝募所得财物如需转由执行单位使用，应详列清册移交，并报主管机关备查。前项之公告应尊重不具名捐款人之隐私权。”

在我国，目前还没有出现针对慈善组织的民间评估组织，鉴于慈善组织的半政府性，媒体和公众也很难对慈善组织进行有效的监督。慈善机构的财务公开机制也没有建立起来，很多慈善机构把自己的财务状况视为内部机密，秘而不宣。个别地方正在进行财务公开方面的有益探索，如常州市建立了相关监督机制。发挥新闻宣传媒体的舆论监督作用，定期公开善款接收、支出情况。利用各镇（街）、村（社区）务公开栏，公示被救助人情况，接受群众监督，给群众一个“明白”。聘请人大代表、政协委员、社区代表和社会知名人士作为慈善社会监督员，听取他们对慈善事业发展的建议和意见，及时改进工作。由民政、审计、慈善会、镇（街）、村（社区）等部门联合组成评估小组，对需要救助的人员实施实地核实，综合评估，给予救助，防止发生不合理救助现象。

与全国形势基本一致，社会对慈善组织的监督在威海市也是比较乏力的。媒体对慈善组织的监督作用没有得到很好发挥。在“慈善月”活动中，媒体对慈善事业的报道随处可见，但多为宣传赞扬和信息公布，而所公布的善款信息，多为官方提供，其真实程度很少被探究。此外，身为监督主体的普通民众，由于胶东文化的影响，往往“尚官主抑民主”，缺乏监督意识。调查问卷中，66%的被调查者表示，因担心捐出的钱物不能真正送到需要的人手中而不愿捐款。虽然有这么多的人担心善款不能善用，但主动过问、参与监督行动的人很少。

5．慈善组织内部监控

内部监控是慈善组织及基金会实施自我监督的重要防线。英国的慈善传统非常久远，也赢得了相当的社会信任，其最基本的保障在于组织治理结构对慈善组织的自律机制。在英国，慈善组织的理事对慈善组织的行为和资产负有完全的责任，包括保障公共资产的延续、组织的恰当管理、组织的非营利性、组织的有效运作、公益目的的实现以及保留组织账户和各项信息等。如果理事被发现因为渎职或故意的原因使得公益资产受到损失，他将对此负有无限连带责任。慈善组织的理事多为已经在社会上有一定经济基础和社会声望的知名人士。能够成为大型慈善组织的理事，被人们视为一种荣耀和身份的象征，尽管这种工作通常是没有报酬的。公开组建和切实负责的治理结构，对于保障英国慈善组织的公益性和防止公共资产被滥用，起到了最重要的监管作用。在美国社会，自律观念得到普遍认同，内部监控作为自律的一种形式为各类慈善基金会所采纳。基金会大多由高层的专业人员管理，内部有较完善的制度，特别是资助的申请、拨付及运营费用的预算、核销都有一套严格的程序。这种行业自律的联合组织在美国数量很多，而且有些很有影响力，比如，美国基金会中心、全国志愿组织联盟、美国公益咨询服务所等。这些组织通常制定本行业的自律条款，并要求每个会员组织按照这些规定加强相互间的监督。凡不按规定办事的，联合组织可对其制裁，甚至开除其会员资格，从而在一定程度上保证了慈善组织的纯洁性。美国政府非常重视这类组织的发展，并给予相应的支持。例如，在经济上提供一定的资助，尽可能地将他们的合理建议和意见纳入政策中。在新加坡，几乎所有的慈善组织都隶属于社会服务全国委员会，该会既是慈善组织的代言人，同时也对他们进行监管。我国香港服务性慈善组织在内部治理结构上，实行董事会和理事会分治，其中董事会负责决策，理事会负责执行，同时在内部决策机制上提倡民主，有效地防止了组织中独裁专制现象的发生。在香港，除了慈善机构自身的自律外，还有超越各个机构之上的集体自律，这主要通过团体联合会的形式进行。如香港社会服务联会、香港基督教播道会联会等团体，都对其会员机构有具体的要求与指导，以保证各慈善机构以整体的公信形象立足于香港社会。香港几乎所有的非营利社会福利服务机构都加入了社会服务联会，联会受理公众对社会福利的质疑，由此监督成员机构的服务质量，向公众做出合格交代。在中国台湾，“中华联劝”作为社会大众以及社会福利服务机构的中介者，是一个“社会善款的专业经理人”，秉持着公开、透明、公正的原则为大众的善款做把关的工作。此外，随着社会的发展，慈善组织专业化程度不断提高，许多国家和地区实行募捐与救助相分离。即由专门机构承担向社会募集善款的职责，然后再分配给相关的慈善团体；而从事救助的慈善机构一般不直接向社会募捐，它们只提供社会救助服务。两者的专业分工与协作，有利于增强资金的透明度，提高工作效率和社会公众的信任度。

目前，我国慈善事业机构还不发达，慈善事业内部运行机制尚未理顺，有效的内部监督并未形成。近年的牛群事件就是一个很好的例证。2004年牛群曾与中华慈善总会签订协议，牛群将全部财产捐赠给中华慈善总会。之后，中华慈善总会把牛群的慈善项目作为自己直接接管下的一个项目，并任命牛群为该项目负责人，虽然名义上中华慈善总会对款项有监护权，但牛群用本已捐给慈善事业的钱在干什么，慈善总会并不清楚。

同时，我国当前慈善团体还存在专业性不强、分工不合理等问题。慈善组织一般都兼具募捐与实施救助的双重职责，慈善筹款机构、慈善执行机构职能不清，筹款机构常常忙着自己做项目，执行机构又常常忙着筹款，“右手筹钱左手花”现象十分严重，不仅降低了专业性，而且效率低下，并容易导致慈善腐败。例如，1999年至2000年间，美国妈妈联谊会为救助云南丽江地震中的孤儿，先后向丽江妈妈联谊会捐款35万美元，然而会长胡曼莉却将其中的90多万元人民币用于送自己的女儿出国和购置地产，最后还是美国妈妈联谊会愤怒地将胡曼莉送上了法庭。类似事件还很多，比如青基会事件、沈阳儿童村事件等。

一些地方慈善机构正在不断加强内部管理，积极自律。天津市慈善协会制定了《财务管理制度》《接收捐赠实施办法》《捐赠款物管理工作的规定》等规范性文件，明确责任，严格操作。广东省红十字会接收的每笔捐款都专账管理，并开具专用收据，然后跟踪善款使用情况，并接受有关部门的审计，再在媒体上公示，所有信息均公开、透明。北京市慈善协会曾公开承诺，随时接受捐赠者和各界人士审查账目，让每一位捐赠者知道自己捐的钱到底用到了哪里，确实做到善款善用。如果捐赠者想要审查账目，可以直接和协会联系，提出审查账目要求，协会会根据捐赠者的捐赠意向，为其出具该捐赠意向的财务报表供捐赠者审查。尽管对于普通人按照这一声明真正去查账似乎并不现实，但至少这种姿态是值得肯定的。

威海市各慈善组织的内部管理情况与全国基本一致，也是集募捐与救助于一身，“右手筹钱左手花”，理事会、监事会没有真正发挥自己的作用。“慈心一日捐”等大规模募捐活动，多由各单位代为收缴，一般不向个人捐赠者开具收据或其他凭证。这一做法，对捐赠人的知情权和税收减免权是一种侵害，不利于调动捐赠人的积极性。因此，调研中很多人建议实行实名捐赠制，建立捐赠证，逐笔载明捐赠事项，由捐赠者个人持有。

（三）运作机制

1．募捐方式

目前发达国家和地区对慈善基金的募集多采用“联合劝捐”机制。由统一的慈善组织进行慈善劝募，再把募到的捐款分配到会员服务机构中去。其优点：一是集中募捐减少重复劳动，节省募捐成本和运行费用；二是方便了社会各界捐献，避免了令多数捐献者不甚满意的重复募捐；三是所募款物由筹款机构直接进行分配，更有利于社会监督。在美国，最有影响的社会公益服务机构联合成立了联合劝募总会，经过100多年的发展，美国联合劝募总会的系统不断完善，现有1400多个地方性联合劝募协会会员，地方性的联合劝募协会都是各自独立的实体，各有自己独立的理事会和专职工作人员，有严格的财务审核监察制度。法律允许联合劝募总会一年一度到公司企业和政府机构劝募。各地的年度募款活动声势浩大，企业、政府、媒体都配合支持。新加坡社会服务全国委员会下设的分支机构——“公益金”，专门代表所属组织募款，既减少了组织间不必要的竞争，也降低了筹款成本。其募款方式多种多样，最常见的是征得人们同意后，每月从他们的工资或信用卡里扣除一定数额。20世纪70年代前后，香港仿照美国联合劝募协会模式建立了统一筹款机构——香港公益金，专门负责通过各种大的募捐活动进行筹款，所到之处既是筹款也是宣传，他们通过开展“一日捐”、“百万行”、举办电视节目、发售慈善卡、举办筹款晚会等活动向社会各界筹款，所筹资金全部拨付给相关的慈善机构。各个具体提供服务的慈善机构都是其团体会员。

我国的劝募方式基本上还是多头募捐、频繁募捐、重复募捐，与国外先进、发达、专业化的劝募机制相比，还有相当差距。在我国许多地方，大规模的募捐几乎都是以行政方式完成的。通过各级行政组织对国有企事业单位提出要求、规定数额，由单位领导、党员带头，人人有份。如此一来，捐款不像是在奉献爱心，更像是在完成政治任务，不是完全出于自觉自愿，而经常是碍于情面。虽然每一次募捐效果都不错，却并不利于人们慈善意识的培养。依靠权威的影响去推动慈善事业的发展是必要的，但自愿捐献是慈善事业能够真正成为一项长远事业而不是一种“运动”的前提和基石。

2005年以来，常州在劝募方式上的探索比较成功。整个慈善劝募工作是靠党委政府领导，但不搞“官办”、不搞摊派、不下指标，走出了一条“依靠宣传发动、坚持自愿原则、重点企业带头、社会广泛参与”的新路。具体劝募活动按照以块为主、条线配合的方式。采取“宣传引路、座谈引导、上门劝募、典型示范”的工作方法，有情运作，有序操作。在劝募过程中，该市全由市五大班子出面与企业家直接联系，进行面对面的劝募。

常州市在慈善募捐运作形式上，采取了两种方法：一是“捐资”方式，即把捐款全部吸纳为慈善基金；二是“出资”方式，即捐赠本金留在企业运作，每年将本金的利息（年息为7%）分两次交付市慈善总会，这既不影响企业资金的正常流转，又可以降低基金运作的风险。与此同时，对捐资1000万元的重点企业，根据其愿望，实行定向冠名救助。

上海市慈善基金会从多年的募捐活动中探索出了许多有效的劝募方法，主要包括以下几种。项目劝募法：树立成功的品牌，用成熟的品牌项目来劝募，如“点亮心愿”慈善义拍。名人效应法：动员名人参与慈善活动，充分发挥榜样力量的巨大作用，如“成龙慈善周末”、《闪电星感动》电视专栏等活动。环境引导法：开展多种形式的慈善活动，营造浓厚的慈善捐赠氛围，如“蓝天下的至爱——新年慈善系列活动”。情感打动法：满怀真情讲述真人真事，在募捐动员中以情动人，如《新民晚报》“慈善热线”。方便就近法：让参与慈善成为人们的生活方式，让捐款捐物的渠道就在人们身边，如超市的“收银条捐款”、“捐一赠五”及公共场所的募捐箱。喜庆节日法：倡导在重要的日子里做善事，让人生留下珍贵的回忆。冠名基金法：弘扬企业慈善精神，冠名树立企业形象，规定捐赠50万元以上的单位或个人，可以设立冠名基金。上海市慈善基金会浦东分会自2003年开始在全区范围内组织实施“慈善联合捐”活动，主要是通过一系列专业筹款机构，联合社会捐赠资源（包括组织劝募的公益机构和参与捐赠的社会各界），并采取以项目为导向的机制分配善款。广东中山市红十字会利用传统大年初七的“人日”进行“万里行”募捐，已积累10多年经验，每年能募集善款数百万至上千万元。

“慈善月”活动开展之前，威海市慈善总会的善款募集方式多由政府发出号召。这种情况下，捐款数量常常被量化，按照行政级别确定捐款数额成了一条大家心照不宣的潜规则，也就是公职人员一般要根据上级领导的捐款情况再确定自己的捐款数额，最后由所在单位收取后统一交送接收机构。红十字会、妇联、希望工程办公室等其他组织则多自行宣传和发动，自行筹集，于是多头募捐、重复募捐现象时有发生。

2．善款管理方式

确保每一笔资金的安全，并使之用于捐献者指定的救助项目，是慈善组织的重要职责。慈善组织对社会捐献的款项只有看护权，而无所有权和自主使用权。因此，发达国家和地区慈善组织有严格的财务管理制度。中国台湾联合劝募会规定每年爱心捐款收入除捐款人指定专项专款运用外，85%作为社会福利机构的分配与相关业务的推动，其分配比例为：72%由审查委员会依审查计划、审核准则分配及监督，10%由常务理事会视社会需求审核、分配运用，3%作为上述业务推动的费用，15%提拨为急难救助基金、会务发展基金及经常性费用，其提拨比例为2%为急难救助基金，13%为会务发展基金及经常性费用。在许多发达国家和地区慈善组织除了进行慈善募捐活动、筹款宣传和把钱用于慈善事业之外，还会从事两类营利性的投资以保证所募捐款的保值增值。第一类是购买基金、股票、债券等；第二类则是办工厂、搞贸易等。

常州市慈善总会规定，总会创始基金只使用增值部分，每年“一日捐”收入按有关规定将40%充实基金，60%用于慈善救助。总会依据当年可用于救助的资金情况编制年度支出预算，并经总会理事会通过后，由总会办事机构在预算内按计划组织实施。进入总会账户的基金实行专户储存、单独核算，同时由总会委托财政部门招标确定基金存放的银行，在确保基金安全的前提下，慈善总会还在尝试将基金以不低于6%的年息，投资实力强、信誉好的国有企业，实现增值。

从威海市情况看，除近年的市慈善总会外，其他组织的善款基本都是自行管理，自主使用。从2001年9月到2005年10月，市慈善总会的各类捐赠资金由市民政局统一管理。2005年11月，根据市政府第82次市长办公会议精神，市慈善总会将历年滚存捐赠资金全部缴入财政专户，从此开始实行收支两条线管理。在使用资金时，先由市慈善总会征得市领导批准同意，之后根据救助工作情况向市财政局社保科提出资金申请，再由社保科审核后报财政局领导审批后下达资金支出指标。

从威海市财政部门提供的2005年财政专户“慈心一日捐”善款收支情况可以看出，善款的使用带有公共财政支出的色彩，模糊了两者之间的使用领域和界限，“善款”没有按规定足额使用。《威海市“慈心一日捐”捐赠资金使用管理暂行办法》（威政发〔2004〕40号文）中规定，善款“70%用于当年的慈善支出，30%用于资金积累和周转”，从实际执行情况看，远没有达到规定的比例，影响了善款作用的时效性。

3．实施救助方式

现代西方慈善事业的概念，可以界定为主要是对公共事务的关注和志愿性的对社会弱势群体的救助。早期的慈善在很大程度上就是表现为救助。在西方，慈善最初意味着一种珍贵的情怀与高尚行为，它与恩惠及感恩相联系，是用以表达一个人对自己家庭以外的他人之善意行为。19世纪以后，由于对真正的不幸者的救助被认为应当是当时职能日趋发达的国家的责任，日益兴起的私人慈善基金便逐渐退出传统慈善救助领域，而转向了对公共生活的关注，社会救助和救济主要由国家来承担。在社会救助工作中，现代西方慈善主要还是在对教会、教育、文化等的捐赠和扶持上。

有组织、有计划地实施救助活动，是对社会资源的一种最有效的配置。实施救助的慈善组织必须充分尊重捐款者的意愿，做好社会调查工作，对救助对象及所需服务进行摸底，然后做好与其有关各方面的联系工作，保证将救助资金用在最适当的地方。从国际经验看，现代基金会的救助是有组织的，其资金的管理和使用运用的是现代的管理方法，在救助方面是有目的、有理念的，并非谁哭穷就给谁，主要是以对社会的根本问题进行救助为宗旨。大的基金会都根据社会发展需要来调整捐献重点。台湾慈济基金会的救助原则是“直接、重点、尊重”。

上海市慈善基金会在慈善救助方面的经验值得借鉴。首先选择党和政府最关心的、社会困难群体最迫切需要解决的问题，在深入调查研究的基础上做出可行性方案，经过反复论证，听取社会各方意见，并经理事会或理事长办公会议认真研究讨论后科学决策，正式立项实施。实施过程中根据实际情况及时调整，不断完善。项目完成后，组织专门的评估小组，从成本和效益两个方面进行评估，提出改进的意见和建议，力争救助项目效益最大化。从2005年5月起，上海市慈善基金会在开展项目评估的基础上，将历年来已经做得比较成熟的慈善救助项目以及最新救助计划，通过电视、报刊、网络等媒体分批向社会公示，以接受各界监督。公示的内容包括项目名称、项目背景、资助对象、资助名额、经费标准、经费来源、申请条件、审批流程等。让捐款人知道自己的捐款用在哪里、所得到的社会效益；让困难群体知道如何申请慈善救助；让社会各界了解慈善基金会实施了哪些救助项目。但从上海慈善事业遇到的问题看，如何避免无序救助、重复救助，依然是难解之题。近年上海市慈善基金会曾为4万名社区老人发放了价值500元的医疗就诊卡，但此后不久，上海市政府实施了对“70岁以上、在本市居住满一定期限的老年人免费加入医保”的政策。这一政策的出台，却忙坏了上海市慈善基金会的工作人员。为了不造成医疗救助资源的浪费，尽量扩大慈善资源的覆盖面，他们需要尽快从已经享受到医保的老人手中，收回慈善医疗卡，再转送到真正需要的人手中。类似事件在其他救助项目中也有发生。针对当前普遍存在的无序社会救助现象，建立高效的信息平台，及时发布政府以及各慈善组织的救助计划已成当务之急。

威海市的慈善救助，据各慈善组织对自己从事救助的程序的介绍看，社会调查步骤是严格有序的。但由于各机构各自为政、各行其是，救助结果缺乏透明度，重复救助现象时有发生，同时由于救助标准不一，常常引起人们的迷惑甚至误解。值得肯定的是，威海的救助对象没有囿于地域，把外来打工群体作为“新威海人”也包括在内，列入市慈善总会2007年“四大慈善行动”之一的“特别关怀行动”，即是针对外来工的。目前，上海、常州等地出于本机构的地方性和善款的有限性考虑，都强调慈善救助原则上只限于属地范围内的困难群体。

第三部分 人类慈善事业发展的实践成果与威海发展现状

（一）慈善组织状况

据英国慈善委员会统计，2004年底英国注册慈善组织为189530个，年收入合计349亿英镑，其中2/3的注册慈善组织年收入只有1万英镑，甚至更少，最大的511家慈善组织（占总数的0.27%）拥有45%的总收入。

统计资料显示，美国现有约180万个免税的非营利机构，掌握的资金约6700亿美元，占全国GDP的9%。其中慈善公益机构约101万个，在其中就业的人口占就业人口总数的5%。大约每50人就有1家慈善组织。慈善组织遍及各个社区，比邻于医院、企业、学校。美国基金组织主要以私人基金会（又分为独立基金会和公司基金会）、社区基金会、运作型基金会等形式存在，目前全美私人基金会约65000家，每年用于慈善公益事业的资金为300亿美元。美国2002年有社区基金会650家，资产总额为230亿美元；1998年有运作型基金会2700家，资产总额为220亿美元。

据统计，2003年加拿大有161227个非营利组织，其中90287个是注册慈善团体，按加拿大人口（2003年底为3163万人）来看，其比例还是比较高的。慈善部门年收入合计1120亿加元。

中国香港地区截至1999年3月，经过登记认证的慈善组织共有3060个，还有许多由邻里发起的小规模的慈善组织未经注册，慈善机构与志愿团体构成了一个遍布全港的社会服务体系。

中国台湾截至1999年底，共有15328个社会团体，其中4740个是社会服务及慈善团体。2002年，台湾共有基金会（属财团法人）3014个，其中社会福利与慈善性质的基金会为479个。

我国古代就出现过官办的“义田”“粥局”“社仓”“育婴堂”“同善堂”等慈善组织，到民国时期，由社团举办慈善事业的做法成为主要形式。近代中国无论是慈善团体的数量，还是慈善家群体，在中国慈善事业史上都是首屈一指的。据1930年国民政府内政部调查江苏等18省的救济院和旧有慈善团体（明清时期设立的慈善团体）时统计的数据，总计566个县市共有1621个旧有慈善团体，占所有社会救济机构的78%。又据国民党中央社会部1946年年底的统计，全国29个省市总共有救济机构3045个，其中私立的有1011个，约占1/3。1948年的《中国年鉴》披露：当时全国有4172个救济机构，其中私立者1969个，占47%强。虽然这些数据因调查范围不同而有所差异，但是，民国时期的民间慈善救济机构一直数目众多是不争的事实。在众多的民间慈善救济机构中，影响较大的有中国红十字会、中华慈幼协会、战时儿童保育协会、香山慈幼院、华洋义赈会等。

中华人民共和国成立初期，国民党时期遗留下来的约500个慈善机构全部被接收和改造，纳入政府的管理之下。直到20世纪90年代慈善组织才陆续出现。目前在我国，非营利部门尚处于萌芽阶段。根据民政部门的统计，截至1996年6月，全国性社会团体共有1800多个，其中学术性团体680多个，占总数的38%；行业性团体410多个，占总数的23%；专业性团体520多个，占29%；联合性团体180多个，占10%。在这些对于团体的分类中，甚至没有福利型社会团体的位置。截至2002年，全国的慈善组织也只有170多家。截至2005年底，在民政部门登记注册的民间慈善组织已超过28万个，其中有专业的慈善公益组织，也有相当一部分非专业的慈善公益组织，它们经常开展慈善公益活动。截至2006年底，我国有基金会1144个，真正具有影响力的慈善基金会更少。据中国人民银行统计，我国48%的基金会资产规模在1000万元以下，38.5%的基金会资产规模在1000万元到1亿元之间，只有13.5%的基金会资产规模超过了1亿元。总资产约为50亿元，从事社会捐助的金额约为40亿元。

我国目前的慈善公益组织的构成开始出现多元化趋势，有政府支持的慈善机构，也有宗教团体支持的慈善机构，还有其他社会团体支持的慈善机构等。2005年中华慈善总会的团体会员单位已达201家，几乎遍布全国所有省份和大中城市。在一些经济发达地区，由于历史和现实的种种原因，还形成了一些民间的慈善机构或慈善团体。除了中华慈善总会和各地慈善机构以外，一些宗教团体和其他组织也分别以不同的形式组织了各种各样的慈善机构，开展了形式多样的慈善活动。但慈善组织的筹款能力依然不足。筹款能力最强的中华慈善总会和中国法律援助基金会的年筹款额还不到8000万元，100多家筹款机构的年收入不到GDP的0.1%。慈善公益组织和社会的信息交流不足，接收捐赠的渠道不畅。

威海市的慈善组织也为数不多。据市民政局统计，目前在省民政部门登记注册的有威海市见义勇为基金会，在市级民政部门注册的慈善类民间组织仅有威海市慈善总会、威海市圣菏慈善会和威海市志愿者协会，在各市区民政部门注册的有环翠区慈善会、荣成市慈善会、文登市慈善会、乳山市慈善会、高区慈善会、经区慈善会。尚未依法注册的有市、县两级的红十字会，《中华人民共和国红十字会法》第十一条明确规定：“中国红十字会具有社会团体法人资格；地方各级红十字会、行业红十字会依法取得社会团体法人资格。”由此可以看出，除中国红十字会外，其他各级红十字会（包括地级红十字会）都应依照《社会团体登记管理条例》的规定到同级民政部门办理登记注册手续。此外还有一些具有慈善救助性质的群团组织，如残联、团市委、妇联、工会等。

（二）善款数量

美国慈善公益团体掌控的资源高达美国GDP的8%～9%，即使纯粹的个人捐献也相当于GDP的2%以上，这是美国社会福利不如西北欧国家，但整个社会仍然相对和谐稳定的一个重要原因。欧洲各国政府高税收促成了良好的福利制度，这使得欧洲慈善事业的发展远没有美国发达，那里的慈善似乎更凸显了宗教的力量。从总量上看，美国的捐赠款一般每年都在2000亿～3000亿美元之间，个别年份高的达到6000亿美元。美国慈善事业捐助款占社会保障总支出的14.8%。2005年，美国捐赠总额达到2602亿美元，人均捐赠870美元，其中个人捐赠达到1990亿美元，占全部捐款的76.5%。美国50名最大的慈善家捐款总额650亿美元。过去十年里，美国人平均每人每年捐款800美元。在英国，2002年人均捐款161英镑，2003年人均捐款148英镑。在加拿大，1997年人均捐款238加元，2000年人均捐款259加元。

在我国，每年的捐赠款总额是50亿～60亿元。截至2004年底，中国慈善机构获得捐助总额约50亿元人民币，仅相当于GDP的0.05%，而美国同类数字为2.17%，英国为0.88%，加拿大为0.77%。2005年，我国民政部门接收的捐款31亿元，全国慈善会系统捐款29亿元，二者合计达到60亿元，这是1998年以来的最高捐赠年份。如果再加上其他系统与各类慈善组织接收的捐款，总的数量一般还达不到100亿元。我国2002年人均捐款0.92元，占当年人均GDP的0.012%，而2003年美国人均私人捐款828.7美元，二者相比为1∶7300；2005年个人慈善捐赠达17亿元，人均捐款1.3元，约为0.16美元，与美国人均捐款额（2005年为870美元）相差5437倍。由于资金有限，慈善捐助占社会保障开支的比例为0.96%。

据上海市统计，2004年上海全市慈善机构募集到资金2.4亿元左右，仅相当于当年GDP的0.03%，而相同经济水平的国家和地区的平均值为0.5%左右。上海社会捐款（含企业捐赠）2004年人均11.5元，若减去企业捐赠，上海市民人均捐款仅为1.7元。十年来，参加过慈善捐赠的企业仅占上海市登记注册的企业0.4%左右。

慈善事业近年发展迅猛的江苏省常州市，原有善款1100多万元，每年可以动用的资金只有20多万元。2005年开展“慈善月”活动后，善款从原来的1189万元猛增至近3亿元，2006年善款已经达到10.36亿元，占GDP的0.66%。

2005年威海市募集的善款为3364万元，是历史上最高的年份，仅占GDP的0.03%，平均每人捐款13元。威海市见义勇为基金会注册至今，从未向全社会开展募捐活动，只采取综治委委员捐款、市综治委成员部门捐款和财政拨款的办法，共筹集基金80多万元。希望工程威海助学基金办公室成立十余年来，共筹集捐款600余万元。威海市红十字会成立以来通过开展救灾募捐、“非典”募捐、海啸募捐等多种形式的募捐活动，募集善款300多万元。市残联近年筹集到威高集团200万元助听基金、光威集团50万元光明基金、鸿洋神集团80万元助学基金。

（三）善款来源

在西方国家，大部分善款来自企业和民间。通常来说，美国慈善捐款的10%来自公司企业，5%来自大型基金会，85%来自民众（包括遗产捐赠）。根据《福布斯》杂志的美国慈善榜统计，近十年内，美国的富豪对各类慈善组织的捐款总额超过了2000亿美元。20%最富有的美国人的捐款，占了全部善款的2/3。据统计，美国现有的320万“百万富翁”中，已有60多万人拟将绝大部分财产捐赠给慈善机构和基金会。另有统计表明，美国年收入在1万美元以下的家庭，他们捐出收入的5.2%；年收入在10万美元以上的家庭，他们的捐款比例仅为2.2%。对此，有一种解释是，因为低收入的人更接近社会底层，因此更具有同情心。印第安纳大学慈善中心每年一次的《美国捐赠报告》提供的数据显示：美国在2004年捐赠2485.2亿美元，约占当年国内生产总值的2.17%。其中，个人捐款1879.2亿美元，占全部捐款的75.6%；公司和企业捐款120亿美元，占全部捐款的4.8%；基金会捐赠288亿美元，占全部捐款的11.6%；遗产捐赠198亿美元，占全部捐款的8%。英国，至今70%左右的民众都在向慈善事业捐款。据2004年的统计，穷人对慈善机构捐款占其收入的比重要大大超过富人。最贫困的10%的人将其家庭支出的3%捐给了慈善团体，而最富有的20%的人平均捐出0.7%。我国香港捐款的70%来自企业。

据中华慈善总会统计，我国每年的捐赠大约75%来自国外，15%来自国内的富人，10%来自平民百姓。一份慈善公益组织的调查显示，国内工商注册登记的企业超过1000万家，有过捐赠记录的不超过10万家，仅占1%。百富榜前四位捐款不到4000万元。

常州市2006年的10.36亿元善款大多来自企业的捐赠，其中仅企业的“出资”部分就达5亿元，占50%；在“捐资”部分中，来自企业和企业家的捐赠占80%以上。

威海市善款募集大部分是在党委、政府的动员下，由公职人员、共产党员和个别大企业捐助的，非经党委、政府动员的企业和个人的自愿捐助，在所有捐助中所占比例很小。2007年“慈善月”的直接捐款部分，党员干部及其他公职人员捐款约占52.8%，企业和个体工商户捐款约占40.3%，社会公众捐款约占6.9%。

（四）捐助领域及效果

调查显示美国只有不到1/3的善款与扶贫有关，大部分的个人慈善捐赠并没有让穷人受惠。2007年8月9日，美国印第安纳大学慈善事业研究中心发表一份名为《家庭慈善捐赠模式》的研究报告。该报告明确指出，目前在美国，捐给慈善组织的善款只有不到1/3真正惠及弱势群体。2005年，美国全国的个人捐赠总额为2500亿美元，其中只有190亿美元直接去帮助弱势群体，满足其基本需求，不到总额的10%。报告显示，那些乐善好施的富人们，很少将扶贫列到自己的资助范围内。例如，家庭年收入在20万美元到100万美元之间的美国人，他们的捐赠只有29%流向专门扶贫的民间组织；而家庭年收入在100万美元以上的富豪，他们的扶贫善款更少，只有22%。反之，那些家庭年收入少于20万美元的美国人则略微高些，用于扶贫的善款接近36%。美国慈善家们对公共事业的资助主要集中在三个方面。首先是教育。美国的许多大学都是慈善家们捐资兴建的。波士顿大学是美国东部地区比较早兴建的学校之一，学校中大多数建筑都出自慈善家之手，并且在建筑物的入口处都有铭牌，镌刻着×年×月×日，××捐资兴建了这所学校。其次是扶贫济困。慈善家们在美国本土的捐款数量比较少，但是有许多专门的“非洲基金会”“发展中国家艾滋病防治基金会”，这些基金会的款项主要来自慈善捐款。2003年度美国捐款第一人——比尔·盖茨的主要捐助，就是提供给发展中国家资金。最后是科普。除了博物馆以外，传媒也成了慈善事业的对象，比如开办公益电视台，制作公益节目。1994年，波士顿公共电视台制作了一部6集的电视系列片，介绍科学界的女科学家，拍摄资金就是由斯隆基金会赞助的，总预算达数百万美元。此外，慈善家们的捐款是美国政治捐款的一大来源。

英国公益组织的主要活动领域包括：扶贫济困、教育援助、宗教慈善、卫生健康、社会及社区福利、历史文化艺术遗产的保护、环境保护和生态改善、动物保护及福利、业余体育运动、促进人权与和解、针对无家可归者提供住处、科学研究及普及。

我国香港最大的慈善机构——香港马会，自1915年开始，每年从赛马所得盈余中拨捐香港赛马会慈善信托基金，资助各项公益慈善计划。在过去连续近十年中，该慈善信托基金每年均拨款约10亿港币，用作慈善用途。主要捐助四个领域：社会服务、教育与培训、医药卫生、康乐及文化。香港的许多医院、养老院、学校、公园等公共设施都是用马会的捐款修建并维持运作的。

由于善款有限，我国目前的救助基本上局限于传统的助残、助老、助孤、助学、助困、助医、赈灾等扶危济困方面，对于环境保护、文化保护、精神文明建设等许多公益范畴的活动没有或极少涉足。

威海市的善款也主要用于助残、助老、助孤、助学、助困、助医、赈灾等项目，基本上属于较低层次的救助，停留在传统慈善层面。市各级红十字会善款主要用于以下几方面。第一，救灾。曾为救助威海市的暴风雨灾、强热带风暴灾、雹灾，德州、菏泽等地的水灾，长江、松花江流域的特大洪灾，印度洋地震海啸灾难等，投放过几百万元的捐款和大米、面粉、棉被等物资；支援抗击“非典”行动转赠社会善款26.45万元。第二，助医。募集30多万元善款救助白血病患者邢慧颖。第三，助困。自2001年起，每年的元旦、春节期间，用自筹善款及上级红十字会拨付资金，开展送温暖活动，累计送出30多万元的资金及大米、衣物等物资，走访慰问近5000户特困家庭。希望工程威海助学基金办公室自1994年成立以来的十余年间，用善款建起了4所希望小学，6个“希望工程爱心电脑教室”，资助困难中小学生7000多名、大学生600余名。市妇联充分利用社会力量，发起了三大社会救助行动。①“社会妈妈”活动。1998年3月以来的九年里，以“一对一”型、集体型、松散型三种方式资助孤贫儿童2885名。②援助革命老妈妈活动。自1999年起，发动全市86个妇联组织与86位革命老妈妈牵手结对，帮助她们发展生产，关心她们的生活，八年来各级妇女组织共为老妈妈捐款、捐物折款达34万元。③贫困母亲救助行动。2007年5月开始，发动全市女企业家、女干部、巾帼文明岗和社会各界人士踊跃捐款，目前已募集捐款138170元，设立了救助贫困母亲爱心基金，并在文登市建立“贫困母亲救助行动”试点，重点对30名贫困母亲示范对象给予无息借款，帮助贫困母亲选准致富项目，掌握致富技能，真正脱贫致富。市工会困难职工帮扶中心自2004年5月成立以来，利用各种救助资金救助困难职工1437人，资助困难职工子女213人就学。市残联近年来用鸿洋神集团、威高集团、光威集团的定向捐款，每年救助100名贫困残疾学生和残疾人家庭在校子女，为700名白内障患者进行了复明手术，为100名耳聋患者佩戴了助听器，向400名肢残人赠送了轮椅或安装了假肢。

（五）志愿者规模

在一些发达国家，公民志愿从事的义工服务在价值含量上已经和慈善捐款相当，占国民生产总值的2%～5%，为社会整体发展做出了重要贡献。英国《经济学家》周刊2004年7月31日的一篇文章介绍，约翰·霍普金斯大学雷斯特·萨拉蒙领导下的一个研究小组通过对世界上36个国家的考察，指出慈善之举中，现金捐赠通常没有奉献时间来得重要，大约60%的私人捐赠采取了义工的形式，在荷兰、瑞典等，义工的比例尤其高，一些发展中国家也是如此。美国在时间和金钱上的捐赠比欧洲大多数国家要更加平衡。

在美国，13岁以上人口中的50%，每周平均参加志愿服务4个小时；18岁以上成年人参加志愿者的比重超过44%。据统计，美国志愿者每年创造价值2250亿美元的社会财富。

在加拿大，志愿者的贡献是非营利组织展开工作的一个关键因素。据2000年《全国捐赠、志愿者活动参与抽样调查》显示，有650万的加拿大人（占15岁以上人口的27%）参与过志愿活动，51%的加拿大人是一个或多个志愿团体或组织中的成员。2000年平均每个志愿者贡献的时间是162小时，合计为10.5亿个小时。加拿大几乎所有的非营利组织都是由作为志愿者的理事会成员管理的，超过一半的组织完全是通过志愿者的奉献运作的。

英国16岁以上的成年人平均每人每月都会从事一次以上某种形式的志愿活动。据英国内政部的一项居民调查估计，2001年27%的人口通过某个团体、俱乐部或组织至少每月参加一次志愿活动，39%的人口在过去一年中至少参加过一次志愿活动。

在法国，2002年统计数字显示，在18～24岁的青年中，从事志工服务的比例约为25%；在60～69岁的老人中，参与志工服务的比例约为58%。

在我国香港，至今已有1400个团体、近52万人登记为志愿服务者，18岁以上成年人参加志愿者的比重超过20%。“基本上说，在70年代以前，香港的义工工作以教会、社会人士的自发参与为主。踏入70年代，义务工作加速发展，帮助香港公民了解义务工作的概念，建立市民参与义务工作的基础。现在，义务工作已不受地域的限制，义工的参与朝向专业化发展，并且冲出香港，为内地及世界上有需要的人士提供服务。”

目前，我国志愿服务参与者达4000万人。按在册志愿者人数计算，18岁以上成年人参加志愿者的比重约为2%。青年志愿者提供的服务超过1亿人次、60亿小时。上海市普陀区2000多名公务员中有1916名参加了义工队伍，占义工总数的45%。

截至2006年底，威海市已有注册志愿者5万多人，建立志愿者服务队120多支，挂牌成立市老年公寓、儿童福利院等“威海市志愿者服务基地”15个，“一助一”长期结对服务对象6000多人，累计已有20多万人次为社会提供了3600万小时以上的志愿服务。从注册人数看，威海市目前在册志愿者占城市总人口比重达8%，虽然高于全国平均水平，但其中很大部分是2005年为创建全国文明城（全国文明城市测评体系指标之一是：注册志愿者数量占城市人口总数的比例≥8%）而突击发展的，之前威海市志愿者注册人数仅1万人左右，占城市总人口的2%左右，与全国平均水平基本一致。

（六）近代威海慈善事业发展状况

1．早年的寺庙善举

与全国一样，威海历史上的寺庙也有从事慈善活动的优良传统。早年寺庙的善举主要以救灾、修桥铺路、助学、就医施药以及代耕等方式为主。灾荒年间，不少寺院都要举办祈禳法会，一是代民求天，同时也是借法会向富人募捐用以赈灾。据地方志记载，道光年间文登甘泉寺曾放粮数千石，救济灾民；20世纪20年代，文登太平观在观内设“太平观私立同化小学”，初级4年，高级2年，初、高级各1个班，教师2人，周围村庄30多个学生就读。民国期间，环翠区境内61处寺庙中有31处庙属房地产成为助学资产。荣成、文登、乳山境内的寺观也有半数成了助学资产。

2．西方宗教组织在威海创办的慈善机构

19世纪末20世纪初，天主教和基督教传入威海后，非常注意兴办慈善事业。两教相继在威海兴办了许多公益机构，从事慈善公益活动。这些机构与活动包括以下几类。

（1）设立教会学校，为贫家子女提供受教育机会。天主教创办的学校有：①约瑟小学：1900年，由天主教法籍神甫罗汉光创办，位于市区仓坊巷，是一所初级小学。②海星学校：1923年，法国天主教堂创办。今鲸园小学院内。学生大多数来自农村。父母信教、家庭经济条件较差者，是教会重点培养的对象。学校经费除少部分来自学生交纳学费和政府资助外，其余大部分都由天主教堂支给。1945年，改名为鲸园小学。③明星小学：1928年，由法国女修道院创办。位于今鲸园小学院内西侧。该校专收女生。学校对学生各方面的要求都很严格，是当时较有名气的女子学校。1930年该校院内又附办了幼稚园，这是威海卫第一个幼稚园。由修女任保育员，教幼儿唱歌、识字、做游戏，也要接受简单的天主教仪礼教育。办学经费由天主教堂及修道院承担。④西南园初级小学：1935年，由法国天主教堂创办。位于威海卫西门外。主要招收西门外、寨子、大岚寺等村贫困子弟入学，不收学费。教育对象只有一、二年级学生。1938年日军侵占威海卫后停办。基督教创设的学堂有：①安立甘堂学校：又名英中学校。1899年，由英国“中华圣公会”牧师帕莱创办。位于今实验中学院内。学校经费充裕，每年学生交学费2000元至2500元，英政府年助250元，支出2300元，师资力量较强。②讲书堂小学：1904年基督教兄弟会英籍传教士格雷沙姆（女，华名韩爱理）创办。校址在威海卫坞口东（今戚家疃）。学校经费每年收缴学生交费约90元，支出约400元，不足部分由教会补充。③乐祉堂小学：1912年基督教兄弟会英籍传教士罗特（女，华名狄乐意）创办。校址在威海卫坞口东（今戚东夼码头小学校址），牧师兼校长，教师1人，学生30人。④石岛明德小学：1889年基督教兄弟会英籍传教士孙约翰夫妇创办。起初为“讲书堂”附属小学，分男女两处小学，各招学生四五十人。1922年，石岛商会与教会联系，将男校转给商会与民众合办，改名“明德小学”。1942年停办。

（2）开设医院，义务施医施药。天主教堂于1908年创办方济医院，1935年创办妇产院，附属在圣母院内。由卢森堡籍神甫路道宣掌管。用西医的施诊手段，为天主教徒内的产妇助产，为孤儿和其他天主教徒施医。

（3）建立福利院，安老抚孤。天主教堂于1908年创建圣母养老院，1935年创建孤儿院，附设在圣母院内。法籍修女丁克刚任院长。养老院接收的对象是孤寡年迈的天主教徒。孤儿院收留的是私生子和家庭贫困的幼儿，人数最多时达168人，至1951年3月，尚留8名。在孤儿院内，孩子如能幸存，一般到6岁以后就为教堂充当无偿劳动力，女孩学习刺绣、做花边、编制及勤杂事务，男孩学印刷或做木工、铁工及其他杂工或园艺工，同时进行宗教灌输和必要的识字教育。1952年全部由人民政府接管。

（4）开办工厂，收容贫困家庭子女务工。主要是天主教堂设立的绣花厂与园艺院。绣花厂1908年筹建，1912年投产，附设在圣母院内。据国民政府威海卫管理公署1932年《威海卫收回第二周年工作报告书》第七节“关于工厂视察事项”中记载：“天主堂绣花工厂，手工业；厂址：纪念路；经理人：天主堂；创办年月：民国元年；出品：台布、花边、衣服等；工人人数：女工107人；工作时间：每日8小时；工资：精工4角，粗工3角；厂屋及设备：工作室在楼上楼下2处，极清洁，光线空气亦均佳，并设有盥洗所、看病室、工人补习学校，上课时间为上午11时至12时。”该厂产品大部分销往欧美，1938年日军占领威海时停产。园艺院创建于1935年，附设在宽仁院、圣母院和西门外西南园内。三处共计有耕地40余亩，以种植葡萄为主，兼种蔬菜，雇用长短工3～5人，每人每月工钱约80斤粮。所生产的葡萄，自销一部分，大部分供应烟台张裕葡萄酒厂做原料。1951年，这些耕地与葡萄树都由人民政府征收，分配给教会雇工及其他无地农民种植和管理。

（5）开设印书局，时常免费发放部分印刷品。1920年，基督教英国兄弟会创办了威海卫印书局。地址在教堂内。出版和印刷有关教会的传教宣传品，如每年出版福音年历、灵粮日历等，并承印威海卫行政长官署的印刷品，还向居民免费散发布道传单以及其他读物。

3．英租威海卫的赈灾活动

英租威海卫之后，有限的财政收入使得殖民当局无力承担救荒的职责，只有寄希望于社会和民众。作为已经崛起的民族工商业者的代表，威海卫商埠商会（成立于1916年，其前身为1906年组建的码头众商公会）逐步承担起赈灾的责任，成为英租时期威海频频发生水旱风灾的主要救灾组织。1920年的旱灾是这一时期威海发生的最大灾荒，也是商埠商会赈灾力度最大的一次。

1918年威海发生特大旱情，并持续3年之久，造成粮食严重减产。到1920年春季，终于酿成了特大饥荒。租界内受灾最重的集中于长峰、温泉汤和碑口一带，受灾人口4万多人。为救灾民于生死，威海卫商埠商会和农村乡老们义无反顾地承担起救灾的责任。在他们的一再呼吁下，当局逐步意识到灾情之严重，经行政长官骆克哈特提议，成立了由威海卫华商和洋商组成的赈济会，协助当局统一办理宣传联络、采粮运粮、募捐散赈等事务，由于威海外商极少，其成员以商埠商会成员为主。尽管名义上由官商合办，实际上无论人力物力都依赖民间的力量支撑。赈济会成立后，赈灾力度明显加大，逐步形成一套有别于以往官赈的募捐散赈机制。在散赈程序上，由各村村董负责调查本村灾情，并备集清册上报各区总董及当局稽核。在赈粮发放上，由赈济会在全区设立6个放粮中心，由村董（或车夫）与巡捕房头目共同签字，以确认领到赈粮并按名单发放到灾民手中；在发粮现场派官员监督，赈粮初由赈济会统一雇车运送，后为节省运费购粮，改由各区自备车辆接运。在散赈方式上，对鳏寡孤独等赤贫之家，实行无偿救济；对略有田产但无现金买粮之家，实行有偿救济，由村董或总董担保，按8岁以上每月38斤、7岁以下每月19斤的标准支借高粱，待有收成时偿还，赈粮也被分为直接济饥之粮和生产备用的籽种。商埠商会充分发挥其内外组织能力，通电派团、奔走呼号、广为劝募。在其努力下，国内外商业团体和慈善团体，如新加坡马六甲英商会、华商会、香港华商总会、香港东华医院、上海英商会、上海总商会、中国华洋义赈救灾总会、天津总商会、烟台商会等，纷纷慷慨解囊，捐款捐物。其中，仅香港华商总会和东华医院捐款即达11000元。曾任山东巡抚的北洋政府要员孙宝琦也将威海所办赈粮全部免税。大连广源泰、文盛裕等商号则顶住日本占领当局的压力义务为威海灾民代购高粱。此外，还在威海境内采取举办乡村戏剧演出，组织驻威军队进行中国拳击、摔跤和击剑表演，学生列队操练和歌唱表演以及烟火表演等，动员社会各界力量，自觉自愿加入募捐行列，有钱出钱，有力出力。据统计，在这次救灾活动中，共筹得捐款65730元，为1万多名灾民发放了4个月的无偿救济，为3万多名灾民发放了有偿救济（灾情过后都按期偿还），几乎使租界内所有灾民得到了救济，其救济范围甚至扩大到了租界外的荣成北部沿海一带。依靠捐款建起的救灾基金，在后期改善境内供水和救济饥荒时继续发挥出很大的作用。

4．民国年间官民共同参与的救济活动

1932年威海卫管理公署筹备成立救济院，筹拨开办经费近千元，聘请地方绅董8人并委派公署官员2人共同管理，凡属养老、育婴、施医、济良等事宜，一并由救济院统筹办理。周济贫困方面，设立乞丐收容所。当时威海贫民在春、夏、秋三季尚能自食其力，凡沦为乞丐多是外来穷困或年老残废之人，乞丐收容所对他们一律收养或出资遣送原籍；附近极贫年老之人，也按月拨给赡养费。此外，设立平民借本处，资助贫苦无资者从事小本生意或经营果木。赈济灾疫方面，1931年救济院施放过一次玉米面，用款2300余元，公署支出半数，另半数由地方水灾急赈会拨付。1932年津沪时疫流行，政府当即召集绅商开紧急会议，在救济院借设防疫临时医院，并于埠内四乡筹设临时医院，进行消毒预防等事，并责令西医轮流诊治，不分昼夜随叫随诊。入秋以后，疫情宣告肃清，十分之七八的感染者均被救治痊愈。在开办临时医院过程中用费700余元，绅商协助出力也颇大。1932年秋，威海秋雨成灾，公署会同商会共同筹划，援引各省粥厂为例，于1933年1、2月份发放玉米面4万余斤。

除常设救济机构外，这一时期还开设了一些临时救济机构周济内外灾患。历年来办理各处赈灾，皆临时召集党、政、军、商各界共同筹办，筹款方法主要包括捐助、演唱义务戏及书画助赈三种。1934年，对全区实行救济3000余元。1931年7月，朝鲜发生万宝山排华事件，威海成立各界援救旅韩被难侨胞委员会，设临时执行所，先后接待11批由仁川来威海的侨胞共5685人，资助他们返乡或转赴他地。1932年，白马、南虎口发生火灾，威海成立火灾救济会。

5．威海道院的慈善义举

1916年，山东滨县人吴福永创立“道院”，提倡佛教、道教、儒教、伊斯兰教和基督教五教合一。红万字会（其标志为卍）就始于道院。道院与红万字会是合二为一的表里组织，道院重内修，红万字会则着重开展慈善事业，以“促进世界和平，救济灾患”为其旨趣。中华人民共和国成立后作为会道门组织被取缔。

威海道院（世界红万字会威海分会）成立于1929年。红万字会有因利局、育婴处、施诊所、小学4个内设机构。因利局主要任务是负责社会上鳏寡孤独及其他困难户和恤嫠、恤产等社会救济，对临时困难户发放无息贷款。每年春季和冬季各放粮一次，每年冬季施舍一次棉衣，遇有荒年还在街头施粥。对没有任何生活来源的鳏寡孤独户，因利局采取定期补助的办法，每人每月5元，以解决其生活问题。对困难户的救济，首先由赈济员在社会上进行调查，经核实后发放。

育婴处主要任务是负责收养因无力抚养或不愿抚养（如私生子）的婴儿。婴儿在育婴处由保育员抚育到七八岁时，就送到牟平县红万字会设立的恤养院去读书、做工，长到18岁能独立生活时，即可离院自行谋生。

施诊所有所长兼医生1人，医助1人。凡来诊病取药的普通群众，一律免费治疗。

红万字会的小学取名“培德小学”，收留因家境贫寒上不起学的学龄儿童免费上学。学生总数有100余人。

红万字会办慈善事业所需经费多由会员捐助，有时也向社会上各阶层，如商会和资本家等募集。

红万字会威海分会的救济方式分为两种：永久慈业和临时慈业。永久慈业包括施医、施药、施棺、衅产、义地、育婴、附设小学、春赈冬赈、资遣难民等，临时慈业包括临时性的赈济本区和邻境灾荒事宜。据1936年的统计，该年度用于资遣难民、施药、惜字会、施诊、恤老羸、恤嫠、恤产、施荣、施棺、年赈、冬赈、春赈、育婴处、培德小学、察绥救济费、晋灾急赈、砣矶岛灾赈等慈善事业总支出为6512.33元。除此，因利局还向90户贫民发放了贷款。所办临时慈善事业有赈济本区水灾、火灾，邻境各县兵灾，上海“一·二八”兵灾，黄河水灾，陕晋滨胶及古北口水旱刀兵各灾，以及北平冬赈，旅韩被难侨胞等。1934年，捐助江西灾赈1500元，滑县赈捐200元，各地水旱灾赈300元，牟平恤养院500元，共计2500元。

（七）慈善典型

1．国外著名的慈善组织和慈善家

英国救助儿童会：这是一个国际儿童慈善机构，致力于实现儿童权利、为儿童创造一个美好的世界。最初是一个旨在帮助在第一次世界大战中受难的儿童的救济组织。其创始人是埃格兰泰恩·杰布，她曾于1913年到巴尔干半岛国家为马其顿救济基金会工作。在那里，她目睹了儿童的苦难遭遇，为之深受感动，遂决定为帮助受苦儿童事业而献身。1919年5月19日，在她的倡议下，救助儿童会正式诞生。尽管救助儿童会一直把紧急与灾难救援工作视为永恒的责任，但它越来越多地介入一些长期项目。其工作范围已经从单纯的保健性活动扩展到影响儿童生命的更加广泛的社会经济问题，其海外工作的主要领域已超出妇幼保健范围进而包括营养、伤残、乡村发展、水与卫生、教育和儿童福利等。英国救助儿童会以伦敦为总部，在全球60多个发展中国家开展项目，在中国设有五个办公室：北京代表处、昆明办公室、合肥办公室、西藏办公室及新疆办公室。所开展的工作覆盖中国20多个省市自治区，与各地政府部门和社区合作，共同促进儿童在健康、教育和福利方面的发展工作。

卡耐基基金会：钢铁巨头卡耐基是美国公认的现代慈善事业的奠基者之一。1911年卡耐基去世前捐献出自己的全部财产，共计3.5亿美元（相当于现在的30亿美元），一手创立了卡耐基基金会，这是世界上最早的现代慈善组织之一。卡耐基基金会建立之初，捐赠给教育的资金为560万美元，而当年美国联邦政府的教育经费支出为500万美元，他的一次捐赠就超过了美国联邦政府一年的教育经费支出。

洛克菲勒基金会：美国石油大王洛克菲勒57岁退休后，将后半生的精力用于发展慈善事业，1913年成立了洛克菲勒基金会。基金会的活动主要有：在国际项目上，征服饥饿、控制人口、促进健康、解决国际冲突、改进发展中国家的教育；在国内项目上，维护环境质量、发展文化事业（尤其是在戏剧、文学和音乐领域）以及增进机会均等。基金会的资金和政策由一个独立的不拿薪水的理事（评议员）控制，负责向大学、研究机构和其他合格机构提供资助。基金会也从事自己的研究，但仅限于农业和病毒学。资助不对个人，也不能用于地方组织的建立和运行。该基金会全部资产在7亿～8亿美元之间。基金会已向社会捐献出5.4亿美元的资产，为医学、卫生、教育和人类社会的发展做出了不朽贡献，造福人类的青霉素发明就是其资助成果之一。1949年之前，洛克菲勒基金会曾对中国的医药卫生、文化教育事业进行了广泛关注和投资，北京协和医院就是在洛克菲勒基金会的资助下建成的。

福特基金会：美国最大的私人基金会之一，成立于1936年，长期致力于国际和平和改善人类福利。最初，福特基金会主要在福特的家乡密歇根州支持一些慈善活动。20世纪50年代，该基金会继承了福特大量的私人财富后，在纽约设立了全球总部，由一个独立的理事会管理基金会的各项事务，从此便与福特汽车公司脱离关系。从20世纪60年代开始，福特基金会与美国的自由事业联系起来了，它广泛资助民权和环保活动组织、维护公共利益的律师和公共广播网。城市内的社区行动项目也是福特基金会在美国的资助重点。美国的教育台是福特基金会和美国电台共同建立的。福特基金会在拉美、非洲、亚洲和俄罗斯共设有12个地区办公室，它的很大一部分收入都用于这些办公室管理的海外项目。20世纪80年代起，福特基金会开始支持美国多所大学的中国研究项目，其后，又支持中国的若干所大学培养经济学和法学教师队伍。1988年，通过与国务院的特别协议，福特基金会成为首家在北京设立办事处的国际非政府组织，并与中国社会科学院展开合作。福特基金会资产市值达147亿美元，年资助金额在6亿多美元，大约60%的拨款在美国国内，40%用于海外项目。

比尔和梅琳达·盖茨基金会：这是目前世界上最大的慈善基金会，由比尔·盖茨和妻子梅琳达于2000年创建。基金会目前拥有290亿美元资金，每年按5%的比例计算，须捐赠10亿多美元。基金会的公益慈善活动范围，主要为：在全球卫生保健、教育事业、全球数字图书馆、微软公司所在的美国西北部太平洋沿岸地区的慈善事业四个方面。据《波士顿环球报》报道，为援助落后国家传染病的防治工作，该基金会仅2000年就捐出了14.4亿美元，不但超过了美国政府的同类捐款，而且占西方国家对发展中国家同类捐款总数的1/4；2005年的慈善拨款为10多亿美元，等于联合国教科文组织全年预算案的两倍，可见其在全球慈善事业中的重要地位。盖茨本人在2002～2005年间，共捐款279亿美元，相当于净资产的53%。他还在2006年6月宣布，两年内将逐步淡出微软主席的工作，全身心投入慈善事业，处理慈善基金会的事务。

巴菲特：2006年6月，有“股神”之称的巴菲特将85%的个人财产捐赠给盖茨设立的基金会及其他家族基金会，捐款金额达370亿美元，这是美国最大笔的个人慈善捐款，巴菲特因此成为全球最大的慈善家。巴菲特对盖茨基金会的捐赠，令这个本已是全球最大的慈善基金会控制的资产增加了一倍。

索罗斯：当年掀起东南亚金融风暴的“金融大鳄”乔治·索罗斯在2006年美国的慈善排行榜上位列第三，捐款金额为20.7亿美元，其个人累计捐款总额达59亿美元。目前他在东欧、俄罗斯、亚洲一些国家设立了大量的慈善基金，慈善网络横跨31个国家。

2．中国历史上的慈善家

范蠡：历史上最著名的行善人物当属春秋战国时期的越国大夫范蠡，他曾经帮助越王勾践复国雪耻，后来乘扁舟流落江湖经商，而且变名易姓为陶朱公，由于他在商业经营方面颇有天赋，因此很快致富。但人富志更高，几次将经营所得的巨额钱财，接济穷人。《史记》中说他“乘扁舟浮于江湖”,“十九年中三至千金再分散与贫交流昆第”。他三次聚财百万、三次散财济贫，称得上是中国历史上最著名的慈善家。

范仲淹：北宋时期著名的政治家、文学家范仲淹曾在其名作《岳阳楼记》中以“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”言明心志。正是这种以民为先的理念，使他成为历史上有名的慈善家。范仲淹自幼家境贫寒，过着“断齑画粥”的日子。当他身居高官之后，虽然薪俸丰厚，却依然勤俭。他把自己积攒下的大量家财拿出来，在家乡苏州郊外的吴、长两县购买土地近千亩，以地力所得救济当地的穷人，使他们“日有食，岁有衣”。这千亩田地因此被人们誉为“义田”。当地凡有人家婚丧嫁娶，范仲淹都会拿出钱来资助。对于鳏寡孤独之人，范仲淹还会定期给予周济。范仲淹的家乡因而也被人们称作“义庄”。除了扶贫济困，范仲淹还非常热心于赞助苏州的教育事业。据《范文正公全集》记载，范仲淹还曾将自己的房地献出，奏请朝廷批准设立了苏州学文庙，以期培养出更多的人才。范仲淹捐宅兴学的举动在当时影响极大，以至当地富户纷纷效仿。据说“吴学”日后的兴盛即得益于此。

武训：原名武七，清末山东堂邑人，以乞讨兴学的义举，为后世留下了又一个有关中国仁善精神的传奇。为了积攒办学的费用，武七白天在街市上乞讨，晚上则为人纺织麻线挣钱。光绪年间，武七出资4000余吊，在堂邑柳林庄办起了第一座义塾。他高薪聘请塾师授课，并到穷人家去跪求父母把孩子送到学校免费读书。平日上课，武七也常到义塾去探视，见到老师勤奋授课，他便跪地拜谢，若是遇到塾师懈怠或学生贪玩，武七就长跪不起，流泪劝其勤勉。后来，武七又靠乞讨所得兴办了陶馆、临清两所义塾。山东巡抚张曜得知武七乞讨兴学的义举后，赐名为“训”，并奏请朝廷赐武训“乐善好施”匾。据说清朝光绪帝甚至还赏武训穿黄马褂，以示表彰。近现代的很多名人，如梁启超、冯玉祥、陶行知等，都曾为武训撰文，讲述义丐武训乞讨兴学的故事，赞誉尚善尚仁的民族精神。

熊希龄：他是中国近代史上一位颇具政治、社会影响的人物。民国初年，因不满袁世凯独裁统治退出政界后，专心致力于社会福利和教育事业。1919年以北京香山静宜园为基址，正式创办了驰名一时的香山慈幼院。创办的主旨初为济贫托孤，收受因水灾而遭难的孤儿和贫儿。后发现贫苦儿童中不乏天资聪颖者，于是决定以施行教育、造就人才为目的。该院对儿童的生活照管和卫生保健水平在全国首屈一指，被誉为孤苦儿童的幸福乐园。他为该院制定了三点教育方针：一是重视发展农业教育，学校以“农业教育为根本恤位”；二是重视品德教育，经常对幼儿进行母爱教育、劳动教育、人格教育、道德感化教育等，希望学生毕业后“饮水思源”，尽己所能回报社会；三是重视培养农村教育师资，力图改变“吾国国民教育不发达……尤以乡村为甚”的现象。院内设幼稚园、小学、师范，推行“学校、家庭、社会”三位一体的教育体制，闯出了一条前人未走过的新的办学之路。并且他将自己的全部家产捐作儿童福利基金。

3．海外华人中有影响的慈善组织和慈善家

东华三院：成立于1870年，是香港历史最悠久、规模最庞大的慈善机构。东华一直与时并进，以“救病拯危，安老复康，兴学育才，扶幼导青”为宗旨，为市民全面提供免费或价格低廉的中西医疗、教育和社会服务。由庙宇中一个小小的中医医诊疗亭发展而来，最初的三间医院为东华医院、广华医院及东华东院。发展至今，属下共有194间服务中心，包括5所医院、53所学校及120多个社会服务单位。5所医院，截至2003年共提供了3048张医院病床，其中约600张是免费的。53所学校，包括1所大专院校、18所中学、17所学校、15所幼稚园及2所特殊学校。除了大专院校及幼稚园，其他学校全都由香港政府直接资助。东华三院每年都举办多项筹款活动，并设有全年捐款热线。其中每年12月与电视广播有限公司合办的欢乐满东华是最重要的筹款活动。此外，一年之中还会有数次的卖旗行动，筹募经费。东华三院员工超过1万人。

香港马会：香港最大的慈善机构之一。香港马会每年将所有盈余拨捐香港赛马会慈善信托基金，用作慈善之举。过去十年，马会每年平均慈善捐款达10亿港币。这些款项被用于支持教育培训、医疗卫生、社会服务、康乐体育等社会福利事业，为香港的社会发展提供了很大的帮助。15年前香港兴建科技大学，该校超过一半的建筑即由马会捐助。如今，香港马会又在积极地协助香港政府为2008年奥运马术比赛提供场地及配套设施。

香港公益金：这是当今世界上少数能够将善款悉数拨捐受惠人的筹款组织之一，成立于1968年。公益金董事会成员大部分是由香港各大主要商业机构主席或行政总裁义务出任，又按机构所筹得的善款数目发奖状，无形中推动了机构属下员工的捐款热情，使之成为筹款活动的重要力量。多年来，公益金始终将所筹善款悉数拨给137个社会福利机构，而公益金本身的行政费用则来自香港赛马会的赞助，以及各项基金的稳健投资收益。每年有超过100万人因公益金捐款而受惠。2006～2007年度，香港公益金共筹款2.3亿港币。香港公益金有科学合理的治理结构，其董事会成员是社会各界有影响的知名人士。董事会下设执行委员会、筹募委员会、公共关系委员会等专门委员会。按惯例公益金名誉会长由现任特首担任，公益金会长由现任特首夫人担任。

台湾慈济佛教基金会：1966年由证严法师创办的佛教慈善团体，是目前中国台湾最大的基金会。慈济基金会早年的志业包含慈善、医疗、教育、人文四项，后又投入骨髓捐赠、环境保护、居住小区志工、国际赈灾，现在八项志业同时推动。慈济的经费完全来自民间。由于志工是各项服务方案的主要运行者，所以善款的使用得到了有效监督，慈济佛教基金会也因此获得海内外社会大众的信任与支持。1991年为救助孟加拉飓风重灾，慈济佛教基金会开启了海外救援，至2006年初，累计援助了全球61个国家，援助范围横跨欧、美、亚、非、大洋洲等五大洲。其骨髓捐赠库目前累计有23万多例，居亚洲第一、世界第三。慈济佛教基金会荣获民政部颁发的2006年“中华慈善奖”称号。

李嘉诚：世界华人首富、香港著名实业家李嘉诚专心经营慈善基金，向世界各地的医疗及教育机构捐出近80亿港元，曾一次向中国残疾人福利基金会捐献1.15亿港元。2007年在美国《时代》杂志评选造福人类的大慈善家活动中，李嘉诚被列入“献出力量榜”。《时代》赞扬李嘉诚专心经营慈善基金，对之视如“第三个儿子”。2006年8月24日李嘉诚宣布，未来将把个人财富的1/3捐给李嘉诚基金会，全力发展慈善事业。还表示退休后，将全力以赴经管李嘉诚基金会，全身心奉献慈善事业。按《福布斯》2006年全球富豪排行榜的资讯，李嘉诚个人财产约1500亿港元，捐出1/3就等于捐出500亿港元。这种慷慨而高尚的善举，为中国社会和世界华人树立了崇高的典范。民政部揭晓的2006年度“中华慈善奖”获奖名单中，李嘉诚荣获“中华慈善奖终身荣誉奖”。

霍英东：2006年度感动中国十大人物之一，一生爱国的香港慈善家，过去数十年里，霍英东用作慈善的捐款超过150亿港元，在推动各地教育、医疗卫生、体育、山区扶贫、干部培训等方面，做出了许多贡献。霍英东一向对推动教育工作出钱又出力，2003年向香港科技大学捐赠3000万元，两年后又捐出一笔总值8亿元的巨额捐款，支持该校未来的发展，这笔捐款更创下该校十多年来接收捐款的最高额纪录。除对香港教育支持外，霍英东对内地教育也不遗余力，尤其钟情他的家乡——番禺南沙。过去他曾捐款给南沙建中学，出资支持香港大学北上南沙，与内地专家合作研究科研发展，其中包括“南沙信息科技园”等项目。霍英东曾捐赠兴建的道路、大桥、基建更是不胜其数，例如英东体育馆、泳池、医院等社会设施，另又捐资兴建洛溪大桥、大石大桥，拨款抵押建南沙大道。二十多年来，霍英东单是在家乡已投资建设超过40亿元。1977年正式成立“霍英东基金会”。

余彭年：香港余氏慈善基金会主席，个人财富高达2.5亿美元。他在港台经商50余年，把经营产业创造的利润大量捐给社会慈善事业。2002年6月1日，余彭年与国际知名的希尔顿酒店管理公司签订协议，由其接管彭年酒店的日常管理工作。同一天，他还向深圳市人大提交了财产捐赠意愿申请，要求立法保护自己的彭年酒店及其他产业不被侵占、挪用、转让和抵押，而产业所有的利润全部用于社会福利事业。五星级的希尔顿彭年酒店是深圳市标志性建筑物，整栋大楼市值超过20多亿港币。余彭年大力支持国内医疗计划，2003年年底启动了彭年光明行动。单是2005年便捐出近20亿元人民币，并资助4万多名农村贫民进行白内障手术，让他们重见光明。2006年，彭年光明行动在18个省成功完成手术3万多例。从2004年至今，光明行动已基本完成白内障手术10万例。2007年5月，85岁高龄的余彭年在美国《时代》杂志评选造福人类的大慈善家活动中，被列入“献出力量榜”。余彭年捐赠的财富数额与其个人财富的比例，高于美国最著名的慈善家巴菲特和比尔·盖茨。

4．威海市慈善典型

杨正权：杨正权从部队转业后靠经营海产品起家，干个体经营十几年，靠着“诚”与“信”两个字积累了1000多万元的资产。杨正权腰包鼓了，但从不乱花一分钱，洽谈业务招待客户，吃不了的饭菜，总忘不了打包，但他捐款助人毫不吝惜。多年来，杨正权先后扶持60多名下岗职工通过诚信经营过上了好日子。自1999年起，他还每年拿出5000元资助10名特困生。曾捐款3万多元为侯家中学一次购进10多台电脑。2000年为解决侯家中学师生的生活用水，捐资8000元，打了一口20米深的机井。2002年5月，杨正权捐资为泊于镇的骨干教师设立奖金1万元。杨正权对故乡安徽省六安有深厚感情。1992年老家闹水灾，他连凑带借汇去40万元用于灾后重建。杨正权还常年供养着故乡4名孤寡老人。2000年回老家，听说淠东乡小学有几间教室成了危房，他一次捐助5万元用于校舍改造；2001年回老家，看到青年坝村行路艰难，他拿出3万元给村里修路架桥。十多年来他捐出的款物总值已有200多万元，论个人财富，杨正权并不是威海最有钱的，但论个人捐款，却是最多的，他因此被威海人尊称为“好人杨正权”“捐款专业户”。面对各种赞誉，杨正权坦言：“我是一名共产党员，我自己富了不能忘记他人，不能忘记国家，我得回报社会，尽我最大劲帮助那些有困难的人和下岗职工，践行全心全意为人民服务的宗旨，让身边的人都能过上好日子。”

王辉：昔日的下岗女工，今天的威海市大福金店董事长，在她看来，以前想帮助别人却没有能力，现在经济不成问题，应该更多地回报社会。于是，当她苦心经营的金店初具规模时，王辉就主动与市妇联取得联系，当起了贫困儿童的“社会妈妈”，现在，她已经是11名贫困儿童的“社会妈妈”。王辉不但出钱解决这11个贫困儿童的上学费用，还经常抽空到这些孩子的家中看看，看到有的孩子家中生活很困难，她又掏钱为他们添置了彩电、锅碗瓢盆等生活用品。除了帮助贫困儿童，她还不断地向社会上需要帮助的人伸出援助之手。她曾为无力抚养四胞胎儿女的年轻妈妈送去4000元钱，为身患重病的好人毕自森送去2000元钱帮他圆了“貉子梦”。今年“慈善月”活动中，她捐款5万元，用于救助弱势群体。

“水秀”：这是近年在威海市出现的一个不留真实姓名的捐款群体。2006年8月29日和2007年3月4日，一对老夫妇到市红十字会用化名“水秀”，为台风“桑美”和风暴潮灾民两次匿名捐款几千元。此事经过威海市举办的纪念“5·8”世界红十字日“博爱满滨城”大型公益晚会宣传后，许多市民便自发地以“水秀”的名义捐款，仅在晚会后的第二天，市红十字会就收到捐款19.7万元，截至2007年8月，“水秀”们的捐款总额已有280多万元。目前，“水秀”正在被众多爱心人士合力打造成威海市的慈善公益品牌。

威高集团：多年来一直是公益事业的热心支持者和积极参与者，近年曾捐款200万元，帮助1000名贫困白内障患者实施复明手术。由它发起的“威高光明行动”，已成为威海市慈善事业、公益事业的一个响亮的品牌。威高集团多年来本着上为政府分忧、下为百姓解困的宗旨，用真诚爱心走进了威海市千家万户，共捐助善款280多万元。2007年“慈善月”活动中，认捐基金4000万元，并提议将每年认捐基金的280万元利息，全部用于“光明”行动。

金猴集团：2004年以来，积极参与“慈心一日捐”等各项慈善公益活动，先后为威海残疾人康复中心、威海“警察救助基金”、威海“老年人阳光工程”、威海市见义勇为基金会以及抗击雪灾积极捐款，捐款额累计450多万元。2007年“慈善月”活动中，认捐基金3000万元，并要求将每年认捐基金利息210万元，全部用于“温暖万家行动”。

第四部分 威海市“慈善月”活动的研究与思考

2007年5月末和6月份，威海市举办了一次很有声势的“慈善月”活动。5月28日，召开全市“慈善月”动员大会，社会各界踊跃参与，迅速掀起慈善捐赠高潮。其间，全市共接收直接捐款5947.7万元，认捐基金16.616亿元（对外公布口径为14亿元）。其中，荣成市接受直接捐款812万元，认捐基金3.016亿元；文登市捐款980万元，认捐基金2.8亿元；乳山市捐款2308万元，认捐基金2.615亿元；环翠区捐款367.2万元，认捐基金1.91亿元；高区捐款236万元，基金2.345亿元；经区捐款481.7万元，认捐基金1.88亿元；市直捐款762.8万元，认捐基金2.05亿元。按现有基金和善款规模计算，以后每年可用善款1亿元以上，在善款来源上初步形成了稳定可靠的长效机制。

这次活动不仅募捐形式、效果前所未有，而且业界、理论界和媒体的关注也前所未有。肯定者、支持者与赞扬声很多，疑惑者、非议者与反对声也不少，甚至在活动初期非议之声大有先声夺人的气势。一段时间，这让威海人感到纳闷和困惑。好在威海人历来重干不重争论，凡事干起来再说，在干中积累经验，探索路子。一时的非议之声并未挡住威海“慈善月”的脚步。对威海“慈善月”活动进行系统地反思和研究，对推动威海慈善事业更加健康快速的发展有着重要意义。

（一）威海市“慈善月”活动的背景与动因

几年来，威海市委按照中央和省委有关要求，在推进经济又好又快发展的基础上，高度重视社会事业发展问题，较早地开展了一系列慈善活动，取得了一定成效。但面对慈善事业发展中出现的新情况新问题，围绕该不该、能不能建立推动慈善事业大发展以及建立稳定可靠的长效机制问题，也存在一些顾虑和模糊认识。如有的人认为，只要经济发展上去了，群众就普遍富裕了，财政也就有足够的能力扶危济困了，所以政府应把全部精力放在抓经济发展上，慈善事业由民间顺其自然发展就行了。通过外出参观考察、组织访贫问苦、总结典型经验、集中学习研讨等多种方式，经过一年多的酝酿筹划，全市干部群众的思想认识逐步统一。

1．社会需求非常迫切

威海经济相对发达，但发展不均衡，城乡居民人均收入位居全省前列，但存在着平均数下的不平均现象。群众有句顺口溜很能说明问题，“张家有财一千万，九个邻居穷光蛋，平均起来算一算，家家都是张百万”。这几年尽管各级政府加大了社会保障体系建设力度，但仍有一些困难群众因各种原因无法纳入社会救助保障体系。有的虽然纳入保障体系，但由于保障水平有限，无法满足需要，特别是一些病残弱智等无劳动能力的人有时生活陷入困境。以大病医疗为例，2006年底，城乡低保对象中年医疗费支出超过1万元的因病致贫户4883户，其中超过5万元以上的334户，10万元以上的71户，扣除医保、合作医疗报销部分，还需要支出1.24亿元。目前，全市困难群众总数有7万人左右，主要分四种情况。一是因病、因灾致贫返贫的，农村有1.1万户，近3万人；城市有3100户，近1万人。二是农村五保户9400人、城市三无对象1500人、城市孤残儿童297人。三是残疾人7.4万，其中失去劳动能力的5500多人。四是困难学生1.3万多名。同时，每年还有近万人次临时救助对象。保障这些困难群体和特殊群众的基本生活权益，是各级政府的责任，也是全社会的共同责任。履行好这一职责，仅靠政府的努力远远不够，必须动员社会广泛参与，形成政府保障能力同社会互助方式互动、政府资源同社会资源互补、政府行动力量同社会动员力量互促的运行机制。

2．具备良好基础和条件

慈爱之心人皆有之，乐善好施、扶危济困是胶东重要文化传统之一。近年来，随着经济社会发展、生活水平提高以及慈善观念深入人心，在威海，热心公益事业的单位和个人越来越多，参与慈善活动逐步成为全市许多单位和个人的内在需求和自觉行动。每当遇到大的自然灾害，不管是威海市发生的特大雪灾和风暴潮，还是长江和松花江流域洪灾、印度洋地震海啸等，群众都自觉发扬“一方有难、八方支援”的精神，踊跃捐助。特别是2005年抗击特大暴风雪捐款活动，市委、市政府办公室只是发了个倡议性的《通知》，政府并未强力推动，但参加捐款的企事业单位有1200多个，参加捐款的人数达15万人。其中，山东安然公司、华夏集团、金猴集团分别捐款80多万元，个体户刘得顺个人捐款10万元。在威海，机关干部“四联一包”（联系贫困村、贫困户、敬老院、学校，包山头绿化）已经制度化，大家的公益观念、慈善意识比较强烈。三轮“四联一包”活动共结对帮扶456个村2730多个贫困户，近四年仅市级机关全体干部累计捐助款物达8050万元，有337个民营企业参与了“民企帮村”活动，已无偿投入1600多万元。通过“慈善一日捐”“希望工程”“春蕾计划”等活动，全市累计捐款捐物达1亿元。一些企业还自发地设立了救助基金实行定向捐助。如威高集团设立200万元的“助听基金”，帮助1000名患者佩戴助听器；光威集团设立50万元基金，帮助700名白内障患者复明；鸿洋神集团设立80万元“助学基金”；等等。对社会上蕴藏着的巨大慈善发展潜力，只要及时总结挖掘，因势利导，就会整体推进，形成强大合力。

3．需要探索建立长效机制

随着社会事业不断深入发展，威海市在推进慈善事业发展实践中也遇到了一些新情况新问题。一是捐赠主体是单一的工薪阶层，募捐形式多头分散、零打碎敲，既浪费了宝贵的社会慈善资源，又在一定程度上给企业和捐赠人形成了“多头索捐”的印象，甚至有的以发展慈善事业为借口，以各种名目向企业乱伸手，乱拉赞助，乱摊派，伤害了慈善事业的形象，增加了企业负担。二是善款筹集规模太小，只靠被动接受捐款的方式，募集善款最高的年份也只有3364万元，基本上都用在了应急性救助上，而且往往先有需求，再定向组织募捐，既无法做到及时到位，也难以满足群众长期的慈善救助需求。三是存在多头救助、重复救助的问题。威海市慈善总会及工会、共青团、妇联、残联、红十字会等单位开展了一系列社会公益活动，分头募集资金，组织了多种救助项目，但由于各单位之间互不隶属、互不通气、各成体系，没有形成大慈善的格局，不可避免地出现多头救助、重复救助的问题。因此，迫切需要通过开展“慈善月”活动的方式，集中时间和精力动员社会力量迅速募集规模基金，建立一种长效募捐救助机制，实现经常性捐助与应急性捐助相结合、政府救助与社会救助相结合、企业捐助与社会捐助相结合，统一整合慈善资源，随时解决困难群众需求。

4．做了精心细致的准备

为真正建立起推进慈善事业发展的长效机制，全市上下做了精心准备，“慈善月”活动在实施时间上一推再推，最终形成了厚积“勃”发的效果。一是思想认识上的准备。主要是通过组织干部访贫问苦，切身体会困难群众的迫切需求。2006年底，市五大班子领导同志分别带队到100多个困难户访贫问苦；春节期间组织300名机关干部利用回乡探亲的机会，对265个村群众生活情况进行具体解剖。全市农村工作会议期间，又组织市、县、镇三级领导干部到全市最穷的17个村、100个最贫困的户现场察看，干部内心受到了很大震动。市国资委这次捐款数人均列市直机关第一，主要是活动开展前组织26名机关干部到所包贫困村走访，贫困户的艰难处境让所有人震撼，当场主动捐款11600元，活动开展后又人均捐款1400多元。这些活动进一步使干部群众认识到，必须正确处理好“过得好”与“过得去”的关系，把发展的要求与生存的要求结合起来，既要把绝大多数群众都能“过得好”作为总目标、总要求，全力以赴去努力、去争取，又要把每个群众都能“过得去”作为底线、作为责任，坚决不让一个困难群众“过不去”。二是理论政策上的准备。市委把慈善事业作为社会保障体系建设的重要组成部分，作为“民心工程”列入重要议事日程，高度重视新时期慈善理论学习研究。市第十三次党代会提出了建设“人居福地”的奋斗目标，其中富民优先和健全包括慈善事业在内的社会保障体系是最重要的举措。组织专家学者对国内外慈善事业发展的成果以及威海慈善事业发展进行系统梳理研究，对社会慈善活动与弘扬先进文化、培育威海精神的关系，慈善事业与政府救助的关系，慈善组织的管理运作模式进行研究，形成的专题报告进入领导决策。2006年市委理论中心组读书会专门安排“一次分配讲效率、二次分配讲公平、三次分配讲责任”的发言，统一了对“三次分配”理论观点的认识。进一步明确只有把市场、政府和社会调节结合起来，区分不同的分配领域，采取不同的分配原则和手段，才能解决社会公平问题，促进和谐社会建设。认真组织研究落实财政部、国家税务总局关于鼓励慈善事业发展的财政税收政策，研究制定了推动慈善事业健康快速发展的政策规定，确保在计算企业和个人所得税时对捐款实行税前扣除，调动了企业和个人捐款的积极性。三是先进典型的准备。市委特别重视先进典型在推进慈善事业发展中的引领和带动作用。在2006年全市年度工作总结大会上，市委市政府隆重表彰了57个慈善工作先进企业和个体工商户，向全社会发出了政府支持慈善事业发展的强烈信号。各级近年也总结推广了一大批慈善方面的先进典型。普通工商户杨正权十多年来捐出的款物总值超过200万元，被称为“好人杨正权”和“捐款专业户”，连续五年被评为全省、全国“光彩之星”，最近又荣获“全国道德模范提名奖”。针对善款筹集的规模太小，难以满足群众长期的慈善救助需求的问题，借鉴常州市认捐企业基金的经验，总结推广了威高集团和三角集团认捐基金的做法。在动员大会上这两家企业分别主动认捐基金4000万元，给全市企业树立了好的榜样，会后全市企业家们纷纷慷慨解囊，积极认捐基金。四是舆论氛围上的准备。在“慈善月”活动开展前，在《威海日报》、《威海晚报》、电视台上开辟了《爱心桥》《威海慈善行》等栏目，大力宣传弘扬奉献、友爱、互助、进步的时代精神，营造良好的社会舆论环境。

（二）“慈善月”活动的主要做法

这次“慈善月”活动是威海市开展慈善活动以来规模最大、范围最广、募捐最多的一次，走出了一条“政府推动、干部带动、社会联动，企业认捐基金、建立长效机制”的路子。

1．党委政府大力推动

2006年10月，市委书记崔曰臣同志在全市领导干部理论读书会上提出了搞好“第三次分配”、推动慈善事业发展的要求，市民政局做了相关发言。2007年1月22日，崔曰臣同志又在《慈善“常州试验”及其启示》的经验材料上做了批示，要求学习借鉴常州经验，适当时候在全市集中开展一次大规模慈善募捐活动。市委、市政府对拟出台的《关于推动慈善事业继续健康发展的意见》，广泛征求部门单位和社会各界的意见建议，明确了发展慈善事业的基本原则、政策措施、方式方法以及规范管理等问题。5月28日，全市召开“慈善月”活动动员大会，市五套班子领导全部出席，市委书记崔曰臣同志做动员讲话，出席会议的市领导现场带头捐款。动员会后，市委常委和政府副市长，每人都负责联系10个企业和部分基层单位，采取“宣传引路、座谈引导、上门劝募、典型示范”的办法进行劝募，效果显著。同时，市和市区两级都成立了慈善工作领导小组，党政主要领导任组长，下设慈善工作协调办公室，及时对“慈善月”活动出现的新情况进行指导，确保活动健康顺利进行。荣成市把2007年确定为民生发展年，把每年6月份定为“慈善月”，动员社会各界扶危济困、奉献爱心，推动慈善事业健康快速发展。文登市把慈善事业纳入社会保障总体规划，综合实施“居有所安、行有所便、幼有所教、壮有所事、老有所养、病有所医、困有所济、闲有所乐、差有所治、忧有所解”的“十有”民生工程。乳山市委书记亲自挂帅，担任慈善总会名誉会长和领导小组组长，带头参加慈善活动，并在各镇设立了慈善工作站，在各村设立了联络点，落实了专兼职工作人员，形成了三级联动的慈善工作网络。环翠区和高技术产业开发区高度重视做群众的思想工作，采取会议发动、典型带动、表彰促动等形式，消除了少数单位和个人存在的畏难发愁、等待观望、无所作为、无关紧要等模糊认识及消极情绪，并从区直部门和各镇、办事处抽调精干力量，组成专门班子指导协调，推动工作。

2．方式方法要求明确

在动员大会上，市委副书记刘玉党提出了“五个一定与五个确保”的要求：工作一定要深入细致，不能简单化，不能强迫命令，确保捐赠自愿；党员干部一定要首当其冲、一马当先，确保带好头，做出表率；重点企业一定要明确政策，消除顾虑，积极参与，确保成为捐赠主力；捐赠活动一定要以奉献爱心为主题，不拘形式，各尽所能，确保社会参与面广量大；各级各部门一定要加强调度，做好劝募，及时研究解决工作中存在的问题，确保活动健康、规范、扎实推进。（《威办通报》2007年第10期）工作中，强调坚持自愿原则，不搞摊派，不下指标，不搞强迫命令，要求各级积极“劝募”但不能“强募”，大力弘扬先进但不批评督促，发动党员干部和积极分子带头但不搞“一刀切”，同时还提出了“两个不动员”，即不动员困难群众参与，不动员离退休干部职工参与。具体工作中，针对各个层面的不同情况采取不同的劝募方式：对机关事业单位，强调发挥党员领导干部的模范带头作用；对社会，印发《劝募宣传手册》，详细解释捐赠方式、相关政策和资金使用情况，消除人们的疑虑，引导群众积极主动捐赠；对企业，建立党政领导联系企业制度，认真落实国家有关政策，引导企业积极认捐基金。乳山市把工作重点放在对企业的劝募上，在广泛宣传发动的基础上，市、镇及部门领导干部主动登门到企业走访，宣传慈善活动的意义和有关政策，通过面对面地交流、心贴心地沟通、手把手地指导，有74家企业认捐了慈善基金，360家企业参与直接捐资，仅企业集体及职工个人直接捐资就达1512万元，占乳山市直接捐款总额的65.2%，企业及其职工真正成为参与、支持慈善事业的主要力量。在威海的三个县级市中，乳山经济实力是相对最弱的，但在“慈善月”活动中却募集了2317万元的直接捐款，是三市中最高的，这真正体现出了慈善事业是平民的事业。文登市狠抓各项准备工作，摸清了机关、企业和个人参与慈善活动的实情，制定了“慈善月”活动的详细《实施方案》，建立起政府领导、部门联动、社会参与的工作机制。经技区管委把劝募宣传工作责任到人，采取工委管委领导同志分包重点企业、区直部门和有关单位分包各个行业、机关干部分包企业的方式，多层面、全方位开展劝募活动。荣成市注重发挥部门联动的作用，把市直部门和单位按不同类别划分为二十个大组，各大组牵头部门积极协调，分头靠上去做工作，把社会各行各业和广大群众的积极性都调动起来，保证了慈善募捐成果。

3．党员干部踊跃带头

市委书记崔曰臣在动员大会讲话中要求，各级领导同志和国家公职人员要身体力行，做出表率，带头捐款捐物献爱心，带头转变作风办实事，带头坚定不移促发展。5月28日，在全市“慈善月”活动动员大会现场，市五大班子全体领导当场捐款5.3万元，人均2200多元。当天下午，市委办公室迅速行动，组织全体机关干部捐款4.44万元。随后市纪委、市直机关工委、市民政局等机关事业单位的党员干部也都积极行动，踊跃捐款。直接捐款部分，全市党员干部和公职人员捐款3143万元，约占52.8%；企业和个体工商户捐款2395万元，约占40.3%；社会公众捐款约占6.9%。经济技术开发区管委领导同志带头，每人捐款3000元结对帮扶1个贫困家庭和1名困难学生，机关干部每2人结对帮扶1个贫困家庭或困难学生。领导干部率先示范，带动了一些企事业干部职工也纷纷加入“一对一”帮扶活动中。文登市组织开展了“百家部门办实事、千名干部解民忧、万户群众得实惠”活动，组织245个部门、单位、企业和3000多名机关干部，与薄弱村、困难户结对帮扶，开通了“行风热线”，解决了群众关心的许多热点难点问题。高技区东涝台居委会党总支书记于恒福个人捐款1万元，带动了居委会200多名党员群众捐款捐物，这个居委会还集体决定认捐慈善基金1000万元。毕家疃村老模范干部家属苗华淑，是一位年近80岁的老人，主动打电话要求参加统一组织的捐款活动，几天后又亲自到慈善总会二次捐款。环翠区军队离退休干部虽然不在被动员劝募范围，但老干部们主动参加捐款捐物3.44万元。在党员干部的带动下，全市还涌现出了一大批个人捐款万元以上而不留姓名的“无名慈善家”。北京、浙江、辽宁和烟台、威海等地的美术、书法、剪纸民间协会组织和艺术家捐出字画作品156幅。

4．注重宣传造势

“慈善月”活动开展后，进一步加大了媒体集中宣传报道慈善事业力度，电视上天天有慈善之影，广播里天天有慈善之声，报纸上天天有慈善之文。《威海日报》、《威海晚报》、威海电视台等主要新闻媒体开辟了《爱心桥》《威海慈善行》《携手慈善·共建和谐》等栏目，大力宣传弘扬奉献、友爱、互助、进步的时代精神，滚动播出市委领导同志《大力发展慈善事业，加快构建和谐社会》的重要讲话，跟踪报道各市区的好经验、好做法，及时公布各市区、各部门单位的捐赠和救助情况。沿街各单位主动张挂宣传条幅，一些文艺团体走上街头、走进社区单位宣传典型，营造良好氛围。6月30日，又举行了“情满六月·爱在威海”“慈善月”活动主题晚会，现场发布了即将推出的四大慈善救助行动，在全市观众中引起强烈共鸣。文登市在新闻媒体发布了《慈善总会关于发展单位会员和个人会员的公告》《呼吁社会各界为发展文登慈善事业奉献爱心倡议书》《致企业家的一封信》等，并通过现场采访、焦点访谈等多种形式，进行了大信息量、高密度、全方位的宣传报道。环翠区让慈善宣传活动进社区、进企业、进家庭，慈善志愿者向居民发放“倡议书”和“明白纸”，面对面地做宣传发动工作。经济技术开发区大张旗鼓地表彰了50位慈善家，公布了先进慈善企业排行榜，在乐天休闲体育公园显要位置设立慈善捐助功德碑，记刻贡献突出的慈善家，让世人铭记他们的功德，大力倡导“慈善捐助光荣，奉献慈善有功”的社会风气。乳山市对“慈善月”活动涌现出的134个先进单位和113名先进个人进行了隆重表彰，进一步提高了社会各界心系慈善献爱心的积极性。一系列集中宣传报道活动，使慈善成为一段时间内威海市民集中谈论的话题。“今天你捐了吗”成为一种光荣和时尚，在全社会叫响“慈善伟大，捐赠光荣”。

5．创新企业捐赠方式

在今年全市开展的“慈善月”活动中，威海市在捐赠形式上进行了大胆创新，除传统捐赠方式外，首次采用了认捐基金的方式，即通过签订协议，将企业或个人认捐善款作为慈善基金，本金留在企业，企业每年将本金的增值部分（按7%计）分两次交付本级慈善总会。这种一次认捐、逐年付息的捐赠方式，对企业来说，既不会因捐款影响正常的资金流转，又可以取得较高的社会声誉；对慈善组织来说，既可以确保慈善基金每年增值7%，又可以降低基金运作风险。一经推出，企业便踊跃认捐，三角集团、威高集团率先认捐4000万元基金，一大批企业也慷慨解囊，短短10多天，企业认捐基金就突破10亿元大关。这次活动借鉴常州经验，在全市推行了企业认捐基金的模式。将企业大额捐款（200万元以上）作为慈善基金，基金本金继续留在企业运作，企业参照银行贷款利率（目前按年息7%计），把基金利息交慈善组织；慈善组织与企业签订认捐基金协议，一签十年。这种一次认捐、逐年付息的捐赠方式有三大优点。一是保证了善款来源的稳定性。按现有基金计算，每年将有1亿元的可用善款。二是企业容易接受。一方面，企业压力不大，按认捐基金1000万元计，扣除税收优惠，实际每年捐款不足50万元；另一方面提高了企业声誉，企业认捐基金上千万元，显示了企业的社会责任，提高了企业形象。三是基金安全得到有效保障。基金放在企业使用，慈善组织既放心又省心，而且保证了基金的安全和增值。在动员大会上，三角集团、威高集团分别认捐了4000万元基金。此后，全市共有334家企业共认捐基金16.616亿元。其中，4000万元的企业有5家，3000万～4000万元的有2家，2000万～3000万元的有15家，1000万～2000万元的58家，200万～1000万元的有135家。

6．以公信力促进募捐

各级慈善组织高度重视提高社会公信力，着力打造“透明口袋”“阳光慈善”的品牌，较好地树立了慈善组织诚实守信、公开透明、高效运行的社会形象，促进社会募捐活动的顺利开展。一是以救助活动促进募捐。各级慈善机构在积极组织募捐的同时，还及时把工作的重点转到社会救助上，开展了“慈善助学”“大病救助”“夕阳扶老”“情暖万家”“爱心复明”“爱心超市”等系列慈善救助活动，让公众及时看到慈善事业实实在在的效果。仅在“慈善月”活动期间，全市就分别投入善款333.8万元，救助特困高考新生948名，让他们圆了上大学的梦；投入善款1400万元，实施“康复助医行动”，集中救助500户因有白血病、尿毒症、癌症等重特大病人而致贫的家庭。荣成籍在校大学生张海鹏患有白血病，家庭因无钱医治而陷入困境，在6月30日举办的“情满六月”活动中，社会各界当场捐款18万元，确保病人及时接受手术治疗。二是以透明度促进募捐。在这次“慈善月”活动中，各级慈善组织按照“公开、透明、直接、有效”原则，将接收的每一笔善款，都采取列表清单的方式逐笔逐项向社会公开，做到家喻户晓，人人明白。对救助项目和救助对象实施公示制度，严格按照个人申报、调查核实、张榜公示、慈善总会审定的程序办理。整个救助过程先后经过两次公示程序：第一次是申请人提出申请，由村（居）组织入户调查确定救助名单后，进行公示；第二次公示是救助项目完成后，利用村（居）务公开栏等载体，将救助对象、救助金额等公示，确保救助项目的落实。公开透明的制度确保了捐赠者的知情权和干预权，有效地调动了捐赠者积极性。三是以制度规范促进募捐。建立了论绩进会制度。对一次认捐达到一定数额的企业负责人，作为各级慈善总会的副会长、常务理事等候选人。目前，按照企业捐赠情况，已有10人达到了规定标准条件，被列为副会长和常务理事候选人，待召开慈善总会理事会议研究通过。推行了定向捐赠和实名捐赠制度。对捐赠款物或基金达到一定数额的捐赠者，按照其意愿实行定向捐赠，在救助项目的确定上尊重捐赠者意愿，执行方案和执行结果定期向捐赠者反馈。或者根据捐赠人的意愿设立冠名救助基金，在媒体和网络上实名公布，调动了广大企业对口帮扶的积极性。如，威海建设集团认捐的2000万元慈善基金每年140万元的利息，冠名为农民建筑工“特别关怀基金”。海纳开碧、佳康食品等5家外资企业捐资108.8万元冠名学校图书馆、图书室、实验室。经过认真酝酿准备，乳山市在“慈善月”活动期间成立了慈善总会，通过了《乳山市慈善总会章程》《乳山市慈善总会基金管理使用办法》《乳山市慈善救助工作操作规定》等文件，建立了论绩进会制度，目前已发展单位会员151个，个人会员180人，各项工作正在顺利开展。

（三）“慈善月”活动引起的社会反响

“慈善月”活动使威海市慈善基金总额猛增至16亿元，每年可以使用的善款1亿多元。2007年1月，民政部救灾救济司司长王振耀在常州调研时，曾称赞常州的募捐：“一年之内，动员这些企业捐款10个亿，这是全中国到目前为止，没有一个省、直辖市能够达到的……一个常州市创造了一个中国奇迹。”令人意料不到的是，常州用一年做成的事情，威海仅用了10天（“慈善月”活动开展10天，社会捐资和企业认捐基金即达10亿元）。“威海募捐”的速度之快、收效之巨、影响之大，引起了社会各界的强烈反响。

1．褒奖与支持

（1）上级民政部门领导同志对“慈善月”活动的肯定和赞誉。6月15日，民政部社会福利和社会事务司司长张明亮在省民政厅副厅长杨丽丽陪同下，来威海就慈善事业进行考察调研。张明亮对威海市社会福利事业发展和慈善活动给予高度评价，认为通过企业认捐的方式建立稳定的慈善基金，初步形成了慈善事业发展的长效机制，这种做法非常好。他说：“威海市开展慈善活动的做法，为全国慈善事业发展总结了经验、树立了典型，与民政部工作思路相吻合，经验值得推广。”他认为，“慈善事业的发展离不开政府的推动”，“威海市正在开展的慈善活动之所以取得成功，是与市委、市政府的有力推动和正确引导分不开的”。省民政厅副厅长杨丽丽说：“威海市慈善活动的开展为全省慈善事业的发展带了个好头、树立了榜样。”“威海市在慈善活动运作方式和善款募集方式上的创新和实践，为慈善事业发展提供了很多值得借鉴和推广的成功经验。”

（2）国家级新闻媒体对“慈善月”活动的正面宣传。2007年6月23日中央人民广播电台《新闻和报纸摘要》节目头条，以《山东威海率先建立慈善捐助的长效机制，募集慈善基金12亿元》为题目做了报道，并发表了《推进社会慈善，贵在创新》的编辑点评，点评中指出：“当前最缺乏的正是让慈善事业发挥长效的社会机制。山东威海通过政府科学引导、党员干部带头、企业自愿认捐、社会全面参与，发展慈善事业，正是建立这种持久长效机制的有益探索。相信通过这种机制，分散在社会各个角落的颗颗爱心点滴善款，必将汇聚成流，变成促进社会和谐的又一个稳压器。”2007年7月23日《光明日报》发表了对威海市委书记崔曰臣的专访文章，题目是《不让一个困难群众过不去》，文章一开篇便指出：近年来，山东威海认真落实科学发展观，把慈善事业作为关注民生、改善民生的重要举措，致力于构建和谐社会。崔书记在访谈中指出：“威海市作为沿海较发达地区，要实现科学发展、和谐发展、率先发展，仅有繁荣的经济远远不够，还必须有与之相适应的社会慈善事业，让绝大多数群众过得好，不让一个困难群众过不去。”谈起如何大力发展慈善事业的话题时，威海市委书记崔曰臣非常动情地说：“一些群众在我们的任期内吃不好饭、穿不上衣、上不起学、看不起病，是我们的耻辱和失职。”

（3）威海民众及专家学者对“慈善月”活动的赞同和支持。《威海日报》5月29日至6月29日报道，提起“慈善月”活动，79岁的郭礼老人高兴地说：“千家帮一家，这是为百姓办了一件大好事啊！”山大（威海）休闲研究所所长吴文新教授认为，“慈善月”活动积极作用十分明显：一方面激发人们的博爱之心和善良本性，一方面温暖和感化弱势群体，增强他们自救自立自强的能力，极大地促进社会公平与和谐。市委党校教师于进水认为，“慈善月”的开展，必将促进和谐威海的建设，为打造人居福地铺平道路。

2．质疑与批评

6月13日，《新京报》以《政府当推手威海掀“全民募捐”浪潮——威海“慈善月”全民动员引争议10天捐10亿》为题，对威海市开展“慈善月”活动情况做了报道。报道称：“今年6月，山东威海开展‘慈善月’活动，在全城掀起慈善捐赠的热潮，从市委书记到水电维修工，从集团公司到个体工商户，全都参与其中。短短10天，募捐现金近2000万元，企业认捐基金超过10亿元。在这创纪录的募捐成绩背后，是一双强大的政府推手在运作。该市以行政方式层层推进募捐行动，各单位募捐成绩被纳入绩效考核，一些官员更是把募捐当作‘政治任务’逐级下达。”该报道迅速被数十家地方报纸和网络媒体转载，由此引发了舆论界对威海募捐的诸多质疑和批评。质疑和批评集中表现在以下三点。

（1）对慈善事业的发展要不要“政府推动”提出质疑。2007年6月14日，国际在线刊登了署名蒋丽丽的文章，文章标题即为《政府更该做慈善事业的守夜人》。同一天，中国网刊登了署名叶扩的《运动式募捐风暴羞辱了慈善心》一文，文章指出：“威海的慈善风暴，由于带有浓厚的‘政治性’‘运动式’色彩，一时之间虽表面轰轰烈烈，但其结果必然是劳民伤财，事倍功半。时间一长，不仅老百姓痛恶，而且企业家也讨厌。这种政治运动式的募捐思维，恰好是对慈善事业的异化和羞辱。”在大河网上的《“威海式”募捐是谁的悲哀？》一文中，曹诚志指出，“威海式”募捐，收到了如此多的善款，看似效果不错，实际上，却带来了更大的弊端：一是给广大干部职工和民众增添了沉重的“善心负担”；二是“慈善”的光环也将褪色不少，让人们对慈善事业带上了“有色眼镜”；三是行政权力与劝募行为有“交易”的嫌疑。当行政手段介入慈善事业，慈善就失去了“慈”和“善”的本质含义。如此募捐，看似辉煌，实是悲哀。

（2）对政府热心“慈善月”活动的动机表示怀疑。2007年6月14日，赵志疆在中国网上以《“慈善月”还是“摊派月”》为题发表了其个人看法：“当前作为民众的‘养命钱’，福利保障资金为什么总是会出现‘不足’？其中首要原因恐怕应归咎于公共财政的缺损，在经济建设等方面的预算日益开支庞大的同时，用于社会福利保障等其他方面的开支日渐萎缩，如此特征明显的‘建设性财政’直接导致‘资金不足’。公共财政的缺损使政府领导者打起了‘多方筹资’的主意，而民众权利贫困的现状无疑极大鼓舞了他们的动力。于是，强制捐款最终成为公共财政缺损的最后一块‘遮羞布’，时有发生的强制捐款事件也就变得不那么令人难以理解。”叶扩说：“这些运动式的行政风暴，根源都在于官员的集权与运动式行政思维，最终是为官员的‘政绩’和‘形象工程’开路罢了。”蒋丽丽在《政府更该做慈善事业的守夜人》中指出：当人们试图以初衷良好理解威海此举时，又再次发现，它甚至也失去了理由的正当性。就威海所要通过捐款重点帮扶的两类人群来看，它也不是必须由民众承担的爱心负担，恰恰是政府公共财政必须保障低收入群体的义务。以“人均实际收入低于城乡低保标准120%的家庭及其学生”而言，很明显，既然有“城乡低保标准”，就应有政府财政预算，何以还会有“低于城乡低保标准120%的家庭”？政府财政来自纳税人所缴纳的税收，也必须用于对纳税人权利的保障。为何还要在税款之外，又以慈善之名，将手伸进纳税人的腰包？

（3）对政府推动“慈善月”活动的方式方法提出质疑。2007年7月1日，周秋光（湖南师范大学历史文化学院教授、博士生导师，长沙市慈善会副会长）在《大地》（第13期）上发表《慈善在今天的中国》一文，文章指出：“2007年5月28日，山东威海市召开‘慈善月’活动动员大会，各主要领导登台动员，启动了威海市轰轰烈烈的全民募捐运动。威海市官员没有将政府职能设定在规范和鼓励社会慈善事业发展，而是自己带着公权力兼职下海，成为慈善运动员了。有人质疑：这种‘替天行道、劫富济贫’的行为是真正意义的慈善行为吗？”

（四）“慈善月”活动的有益启示

威海市开展的以“携手慈善，共建和谐”为主题的“慈善月”活动，得到了社会各界的广泛响应，各级领导干部、共产党员带头捐款，企业踊跃认捐慈善基金，广大群众参与热情很高，涌现出一大批感人的先进典型，形成了慈善伟大、捐赠光荣的良好氛围。这次实践为进一步推进慈善事业快速健康发展提供了许多有益启示。

1．慈善事业在发展初期离不开党委政府的大力推动

在慈善事业的发展上，尤其是在这项事业发展的初级阶段，一个地方党委政府对百姓的责任感、对慈善事业的紧迫感以及认识高度、发动广度、推动力度决定了慈善事业开展的程度。政府应该在积极履行建立社会保障体系、加大财政救助力度的前提下，不等待、不观望、不争论，理直气壮地加强对慈善事业的领导和支持，充分发挥引导推动作用。威海市把推动慈善事业发展作为改善民生、构建和谐社会的重要举措，将其列入市“十一五”规划，体现了一种强烈的责任意识和民本思想。市委书记崔曰臣逢会必讲慈善事业，强调要不断增强三个责任感。一是强化政府爱民为民的责任。“还有群众在我们任期内吃不好饭、穿不上衣、上不起学、看不起病，应该看作是党委政府最大耻辱和严重失职。”（《威办通报》2007年第10期）二是强化企业的社会责任。只有主动承担社会责任的企业，才能受人尊重，让人放心，才能做强走远。三是强化公民的慈爱之心。只要人人献出一份爱心，社会就变得和谐美好。市长王培廷亲自撰写文章，呼吁各界“发展慈善事业、造福社会民众”。市五大班子全体成员出席“慈善月”动员大会，并当场带头捐款。随后在全社会广泛造势，各级领导同志带头深入基层、企业、社区劝募。全市各级领导干部既重视发挥好“抓”的作用，又重视发挥好“带”的作用，努力做良好社会风尚的引领者、扶贫济困的带头人，带头宣传发动搞劝募，带头捐款捐物献爱心，带头转变作风办实事，用实际行动感召群众，大大提高了全社会参与慈善捐赠的积极性和主动性。“众人拾柴火焰高”，社会每一个成员有钱捐钱、有物捐物、有力出力。实践证明，各级党委政府及其领导同志对慈善事业的关注度越高、支持力度越大、带头示范作用发挥得越好，群众参与的积极性、主动性就越高，蕴藏在社会上的巨大慈心善举潜力就会迸发出来，慈善事业发展得就越红红火火、扎扎实实。

2．公民的现代慈善理念是慈善事业发展的活水源头

慈善事业是千百万人的事业，它的活水源头在社会民众之中，民众主动热情参与，首先要强化他们的现代慈善意识和理念。威海市把慈善理念的教育和培养纳入公民道德教育体系，作为社会主义精神文明建设的重要内容。在各级党校和行政学院专门开设慈善教育课程，培养各级干部发展慈善事业的责任感和使命感，市委理论中心组读书会专门安排民政部门就“研究第三次分配理论，推进慈善事业发展”进行发言，进一步在领导干部中统一了思想。通过报纸、电台、电视、网络等多种宣传途径，广泛发动宣传，使慈善事业家喻户晓，人人皆知。把困难群体的渴望拍成专题片，唤起社会广泛的同情心。把历年来乐善好施人物的感人事迹，拍摄成专题片，发挥名人效应，以情感召更多的慈善人士和企业。有关部门和专家学者组成课题组，深入探讨研究慈善理论及慈善事业发展的社会基础、发展模式、制度建设等问题，进一步推动了慈善文化建设。这些活动在全社会逐步确立和强化了三个意识。一是确立现代慈善意识。就是不再局限于中国传统慈善活动中体现出来的那种恩赐、怜悯与施舍，而是把慈善上升为以平等、互助、博爱、共享为内涵的高尚行为。二是确立符合现代文明与社会公正的财富观。崇尚通过个人努力创造财富。个人财富是通过合法的途径来自社会，也应当通过相应的途径反馈社会。三是确立“慈善伟大、捐赠光荣”意识。既把捐赠看作是一种义务、责任和良知，更看作是一种快乐、荣耀和幸福。

3．慈善事业的健康快速发展必须靠制度创新

体制机制创新是推动工作发展的根本和关键，也是激发持久活力的基础。只有在尊重实际、尊重群众、尊重规律的基础下，不断创新机制、完善制度，边实践、边总结、边规范，调动多数人的积极性、持久的积极性，才能不断推进慈善事业健康快速发展。在基金和善款管理上，威海制定出台了《慈善资金管理使用办法》，建立了信息披露、跟踪反馈、审计评估和社会监督“四个机制”，定期将善款数量、来源及使用情况向社会公开，努力打造“透明慈善”“阳光慈善”，提高了慈善事业的公信力。在慈善资金使用上，对定向捐赠，严格按照捐赠人要求的救助范围、对象、额度组织实施。对非定向捐赠，严格按照调查论证、确定项目、媒体公示、需救助者申请、基层组织入户调查、县以上慈善组织审定的程序，认真组织实施。当前，慈善资金集中投向助困、助残、助学、助医、助老、赈灾等六个方面。这些相关制度在实践中不断完善提高，发挥积极作用，逐步推动传统的慈善模式向现代慈善模式转变。一是由以公职人员为主向全社会转变。在发动机关事业单位公职人员带头捐赠的同时，把工作重点向街道、社区、企业延伸，把慈善事业开展成平民事业、绝大多数成员共同参与的事业，努力扩大慈善事业的社会基础。二是由以自然人为主向以企业法人转变。引导广大企业家认识到企业是社会财富的创造主体，也是社会资源最大的占有者和消费者，理应承担更多的社会责任，“为富当仁，既富又仁”，在慈善事业中发挥更大的作用。三是由以零打碎敲、捐款捐物为主向以集中认捐基金转变。这种做法既保证了善款来源的稳定性，又不影响企业资金运转，还提高了企业的社会声誉。

（五）对需要改进提高的几个问题的建议

“慈善月”活动在取得成绩的同时，具体工作中也出现了这样或那样一些问题，正如有关媒体批评指出的，活动方式方法存在简单化的问题。有关部门曾有“把慈善事业纳入绩效考核”的说法；有的单位还提出了要把“慈善事业当作重要政治任务”来完成，要求坚决不能落后；有的干部工作方式方法简单化，不是深入宣传、发动、引导，而是习惯于下指标、派任务、赶进度；有的存在将慈善资金作为财政资金管理使用的现象；等等。这些具体问题归纳起来有以下几个方面需要改进提高。

1．充分体现慈善“自愿”和“自律”的本质要求

“慈善月”活动中，出现的种种受人非议的问题，说到底是一些领导干部缺乏推动慈善事业发展的科学观念，习惯于以行政命令的方式从事募捐，习惯用管财政资金的办法去管理和使用慈善资金，习惯于集中行政力量办“大事”，不善于发挥社会力量的拾遗补阙作用等。在慈善事业发展上，尤其是在这项事业发展的初级阶段，社会慈善组织发展还比较滞后、社会公信力还明显不足的情况下，党委政府有责任有义务唱好主角，当好动员者、组织者和推动者，这也是威海“慈善月”活动取得成功的重要经验之一。当前，政府帮助慈善组织积极劝募是必要的，但政府劝募要有“度”，“募”的要义是“劝”，无劝而募则成了“强募”。如果以强制代替自愿，以行政命令代替爱心，不但不能激发人们对慈善事业的热情，反而会使群众捐款的主动性、积极性受挫，甚至引起逆反心理，不利于慈善事业的持续稳定发展。政府在前台唱主角应该是暂时现象，必须吸取借鉴国际上慈善事业发展的先进理论和实践成果，逐步调整行为方式，由政府唱主角逐步向社会唱主角转变，应当充当慈善事业法律法规政策的制定者，慈善事业发展的财力支持者、规范监督者和支持服务者。另一方面，要增强公众对慈善事业的信心必须加强慈善组织的自律。慈善机构不仅是独立社团法人，而且是社会文明与公共道德的形象载体。慈善组织应当在自治管理的同时建立严格的自律机制，并在社会监督与公开透明的条件下赢得公众支持。公众是根据这些组织的公信力来决定是否自愿地把钱捐给它。因此，建议政府、企业和社会共同努力，大力提高慈善组织的公信力和专业化水平，在以下几个方面下功夫：坚持慈善组织在组织章程框架下独立公正地开展工作，进一步健全理事会制度，并逐步完善内部治理结构；坚持慈善组织的公益性，始终将服务公众和保障困难群众基本生活作为组织的使命和工作目标；坚持慈善组织的非营利性，确保组织不谋求任何个人、个体组织和利益相关者的私利；坚持慈善组织财务透明公开，鼓励建立财务报告和审计制度，自觉接受公众监督；推行慈善组织资金筹集和运用的规范化、制度化，以保护捐赠方和受益方的合法权益和应有利益；不断完善慈善组织之间互相支持、互相合作、互相监督、资源共享的协调机制，反对任何形式的恶性竞争、侵权和损害行业利益的行为；自觉主动接受来自各级政府、企业、事业单位、社会团体、媒体以及公众的质询和监督。

2．区分政府财政救助与社会慈善救助的关系

救助社会弱势群体，是政府和慈善组织的共同责任。在整个社会救助行为中，政府救助起主导作用，同时，慈善救助也发挥着不可替代的重要作用。政府救助承担社会救助的主要责任，是国家解决贫困问题的制度化举措，包括以最低生活保障、五保供养、特困救助、临时救济、医疗救助为主要内容的城乡社会救助体系、灾害应急救援体系、社会福利事业。慈善救助是指社会公众在自愿基础上，通过一定的社会组织向需要帮助的群体提供无偿援助的社会化行为，包括物质的（善款、善物）和精神的（志愿者服务）救助。

政府救助和慈善救助是相辅相成、互动互补的，共同推动着社会救助事业的发展，共同履行着救助社会弱势群体的功能。在这一共同目标之下，它们又有各自不同的特点。从救助的主体看，政府救助的实施主体主要是政府机构和相关的辅助机构；慈善救助的实施主体是慈善公益组织、社会团体和社区居民，慈善组织的工作人员基本上是志愿者，其非官方色彩更易得到社会的认同和弱势群体的情感共鸣。从救助的对象看，政府救助具有确定的对象，即符合救助标准、具有一定的“资格”的家庭和公民才可成为救助对象；慈善救助的对象则缺乏相应的法律法规的严格规定，只要经过捐赠人的同意或授权认可就可确定，具有随机性、临时性。从救助主体与救助对象的关系看，政府救助对象具有法定性，其权益受到法律的保护，救助主体与救助对象之间是履行义务与享受权利的关系；慈善救助对象具有非法定性，受救助对象的确定和救助金的发放比较灵活，施惠者与被施惠者之间是相互帮助的关系。从救助的实施方式看，政府救助以面为主，即以弱势群体的经济收入为救助标准，管理模式是层级制，救助金按级划拨层层落实；慈善救助以项目为主，更关注效率，实行直接救助，更具灵活性、机动性和多元性。从救助资金来源看，政府救助具有稳定性，救助金来自财政收入，属于社会财富的二次分配；慈善救助的资金来源主要依靠会费、经营性收入、政府拨款和社会捐赠等，是志愿行为，属于社会财富的三次分配。从救助的透明度看，政府救助多少带点“封闭性”；慈善救助强调公开性和透明度，特别强调要对捐赠者负责。从救助的内容看，政府救助除给予物质帮助以外，还要借助于社会经济政策、产业政策、人口政策等提供更多的就业机会和提高贫困者的生产能力；慈善救助除提供善款善物以外，还有义工服务、精神沟通等形式。从救助的目标看，消灭贫困是政府的责任；扶贫济困、宣传普及和提高公民慈善意识是慈善事业的目标。从救助的性质看，政府救助是构筑在国家法律基础上的政策性和制度性救助，具有公益性和强制性；慈善救助是奠定在公众资源基础上的志愿行为，具有志愿性和民间性。政府救助是刚性支出，应当不折不扣地动用财政资源，全面履行政府救助的职责，而不应当把自己的责任转嫁给非政府组织；而慈善救助则是项目支出，只能用于捐献者指定的救助项目。换言之，慈善组织对社会捐献的款项只有看护权，而无所有权和自主使用权，更不应该受到政府行政干预。并且，政府应该用财政拨款、政府基金、福利项目招标等多种方式向社会慈善机构提供资源、购买服务。

因此，建议政府加大公共财政支持力度，把五保供养资金和低保对象医疗、教育、住房“三项救助”资金，列入财政转移支付项目，由财政全额负担，不应从善款中列支。同时，要搞好政府救助与慈善救助的衔接。这两者在各自特点、内在价值和功能作用方面都有许多相通一致的地方，应该在区分各自作用的前提下研究利用好两者共同之处，实现它们的部分功能整合、资源优化使用和执行效率的提高。政府职能部门应该与慈善组织建立信息传递和反馈机制，定期或不定期地协商通报救助项目或救助形式，实行信息共享，以实现社会保障体系和慈善事业相互促进，更好发展。

3．在建立激励与约束的法规政策体系上下功夫

慈善事业发达国家都有一整套完备的法律法规体系，主要有两大类，一是激励性的法规政策，二是约束性的法规政策，互相制约，配套衔接，缺一不可。政府要制定出台系列财政税收等激励性政策和法规，支持社会办慈善事业，但同时对慈善机构的界定及其财务活动等都要有一套完整、规范的管理约束办法。目前我们国家对慈善事业发展的相关政策、法律、法规尚不健全和完善，没有针对性、特定性的专门规范慈善组织实体内容的法律与法规条款，即使是已经颁布的有关法律、法规政策，也因缺乏具体的、可供操作的配套政策而难以落实。作为一级地方政府，不能等着有现成完备的法律法规后才去推进慈善事业的发展，应该立足实际，借鉴经验，大胆探索，不断总结完善提高，在制定地方性政策、法规、条例上有所作为，为全国性的法规政策出台提供必要的经验借鉴。在鼓励政策方面，建议以市委、市政府的名义制定出台威海市慈善公益事业发展的指导意见，按照公共财政的要求把发展慈善事业列入财政预算，从保证经费和发展慈善项目上进行支持，进一步细化工作程序，把应该享受的税收财政政策落到实处。在监督约束方面，明确慈善组织的性质、慈善活动的程序、慈善活动的监督机制，规范慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、投资、退出等行为。进一步明确界定慈善组织多元监督主体的职能和责任，并对各种社会监督资源进行整合、协调，同时壮大其他监督主体的力量，最终形成政府、社会的监督与慈善组织自我治理共同协调运作的格局。

4．正确区别善款募集与使用的关系

募捐和救助是整个慈善工作最重要的两个环节，尽管目前慈善团体一般都兼具募捐与实施救助的双重职责，但美国等发达国家以及我国港台地区实行募捐与救助相分离的做法，已逐渐成为慈善资金管理过程中的一项基本原则。就是由专门机构承担募款的职责，然后分配给相关的慈善团体；而从事救助的慈善机构一般不直接向社会募捐，他们只提供社会救助服务。两者的分工与协作，有利于增强善款的透明度，提高工作效率和社会公众的信任度，有利于整个慈善事业的发展。目前，威海以及全国各地普遍存在的慈善机构集募捐与救助双重职能于一身的做法，也就是业界称之“右手筹钱左手花”，不仅因专业性不强而降低效率，而且两个环节间失去制衡性，极易引发慈善腐败，直接影响到慈善组织的公信力。按照国际惯例和先进地区的经验做法，应尽快研究制定集中募捐与分散救助的机制和办法，保障慈善事业健康发展。当前要特别重视善款的使用问题，尽快发挥其社会效益。“慈善月”活动这一具有轰动效应的募捐行动，其善款的去向及社会效益必将成为众人瞩目的焦点，捐赠者更会格外关注。如果捐赠者无法有效地了解善款的去向，决定它的使用，使得捐赠者心中有一种不踏实的感觉，而这种感觉对于捐赠者继续捐款是很不利的。建议进一步完善程序和办法，及时向社会公开善款去向及救助效果，认真组织开展好“圆梦行动”“助残行动”“助医行动”“特别关怀行动”等慈善救助活动，尽快在善款用途与效果上向公众交出一份满意的答卷。

5．要协调好慈善组织之间的关系

在慈善活动中，慈善组织充当施惠者与受惠者的中介，既应该是忠诚的管理者，又是热情的宣传者和组织者，还应该是热心的合作者，它在政府的主导下，通过自身的影响和行动，调动社会资源，推动社会服务，帮助舒缓和解决一些社会弱势群体的困难问题。政府应该鼓励和培育各类慈善组织发展，但是政府不能包办将其作为下属机构。威海市慈善组织的机构设置、人员构成、运作方式等方面带有官办色彩，各慈善组织分别有各自上下机构背景，工作性质和内容范围差不多，但互不隶属、互不通气，难成合力。“慈善月”活动前，市慈善总会及工会、共青团、妇联、残联、红十字会、见义勇为基金会等慈善单位开展了一系列社会公益活动，分头募集资金，组织了多种救助项目。“慈善月”活动后，特别是建立了企业认捐基金后，各慈善组织如何开展新的募捐工作？集中募集的善款如何让多家慈善组织实施分散救助？都是比较现实又迫切需要解决的问题。建议协调各慈善组织成立工作协调机制，定期召开联席会议，通报情况信息，制定工作规划，对各类社会救助工作实行统一规划管理，提高慈善组织救助总体效能，实现慈善救助效益的最大化。

（六）对“慈善月”活动争议焦点问题的思考

威海市各级党委政府对慈善事业的大力推动和社会公众的慈善行为，应该说是担当责任、奉献社会、积德累功的过程，是乐人之善、济人之急、慈心于物的实际行动、真心行为。但为什么会产生这么大的反响和关注？有的甚至提出了怀疑和批评。在我国慈善之风尚未形成、慈善组织尚未成熟、激励与约束规则尚不健全的情形下，政府不积极作为，慈善事业能起步吗？按照批评者的观点，政府不要做“推手”，要当“守夜人”，果真这样，大量的嗷嗷待哺的困难群体能等待得起吗？面对争议和批评，曾一度让基层感到委屈压抑和无所适从，干也不是，不干也不是。尽管国家有号召，上级有政策，社会有资源，群众有需求，但如果因为批评和怀疑而等待观望、停滞不前，好像谁都没有责任，谁都不落埋怨，但实际上慈善事业不发展就是执政者最大的失责，有未得到及时救助的困难群众就是对执政者最大的埋怨。慈善事业需要广泛的社会行动，反响和关注本身就是社会行动，但这种行动不应是求全责备的过激批判和指责，也不应是坐而论道的空谈和等待，而应是和风细雨、心平气和的对话与行动，是实事求是、与时俱进的总结反思与改进提高。只有尊重批评，尊重个性，尊重多样性，尊重创新创造，才能把慈善事业不断推向新的发展阶段。这里应该把握好以下三点。一是要正视问题。威海的“慈善月”活动在方式方法上程度不同地存在这样那样一些问题，但这并没有动摇推进慈善事业发展的信心和决心，也没有成为等待观望、无所作为的理由和借口，而是对成绩不扩大，对问题不掩饰，继续坚持对的，及时改正错的，这无论是从当前还是从长远看，都对进一步推进慈善事业健康快速发展有重要意义。二是希望在于行动。在慈善事业发展上，当前我们面临的最主要问题是先把这件事情干起来，使急需帮助的困难群众得到及时的帮助。事业干起来，不愁理不顺路子。正如有的同志所说的那样，慈善事业在中国尚未或正在起步，你让政府去做“守夜人”，政府“守什么”？小平同志当年对改革的态度是允许试验，允许犯错误，但不允许不改革。这个态度同样适用于当前慈善事业的发展。意见不统一可以争论，但关键还是干起来再说，干就有希望，就有路子。三是要搞清一个焦点问题。这次威海“慈善月”活动引起争议的焦点问题，不是要不要发展慈善事业的问题，而是谁去做、怎么做的问题，也就是“在慈善事业的发展过程中，政府当前应扮演什么样的角色”。要实现慈善事业又好又快发展，必须对这个问题从理论上搞清楚、在实践上搞明白。要达到这个要求，关键要有科学的态度，对这个焦点问题的看法，为什么现实中会出现截然相反的意见，即要么政府慈善，要么民间慈善，其原因就在于有的人只用现实的眼光看问题，而有的人则只用理想的眼光看问题，这都是不科学的、是有害的。科学的态度应是把理想与现实结合起来，从现实出发，向理想目标推进，一步步把慈善事业的路子走开。

1．从慈善事业发展理论上看政府应该扮演的角色

按照国际惯例，慈善机构属于非营利性、非政府性的民间组织。现代社会管理学认为，整个社会是由三大部门组成的。第一部门是政府机关，通过制定政策法规、税收征缴、财政转移支付等手段，对社会财富进行分配。第二部门是企业，通过生产经营产品并按价值规律参与市场交换，对社会财富进行分配。第三部门是NPO组织、非营利的组织（第三部门不仅包括慈善机构，还包括其他机构），通过建立各种基金会向社会募集物品，推广公益理念，对社会财富进行分配。三个部门具有各自的社会职能、共同构成社会的组织结构。它们之间的不同主体要形成一种良性的“伙伴关系”。

发达国家慈善事业发展的历史轨迹，有这样一条最基本的规律：政府与慈善事业关系的发展，经历了民间行为关系—补充行为关系—合作行为关系的演变。发达国家的慈善事业，最初主要由教会发起或举办，完全是一种纯粹的民间行为，政府几乎不与它发生关系。其间也一度出现政府主导的情形，比如在16世纪，英国亨利八世规定征收救济品，由地方政府分发救济贫民。而慈善事业开始向社会工作转变，是在英国工业革命和法国大革命之后。到了19世纪中叶，英国社会人士组成“伦敦赈济会”，已经完全超出纯粹个人慈善的范围，也摆脱了传统的教会施舍的观念。在伦敦出现的慈善民间组织，受到其他城市的仿效，并很快扩展到了美国和欧洲大陆。

美国人从立国之初就本能地对政府权力过大疑虑重重，其宪法的主要精神之一是限制政府的权力。对于在发展中出现的社会问题和各种灾难，传统的观念是较多依靠自助或互助，而较少指望联邦政府，这也是公益事业和基金会发展的社会文化基础。19世纪后半叶，资本主义发展到一定程度，各种社会矛盾，特别是劳工问题尖锐化，各种社会问题丛生。私人公益事业适时填补了时代急需而政府（包括国会）鞭长莫及的真空。直到20世纪中期，私人公益事业对满足社会福利需求、发展文教卫生和缓解日趋尖锐的社会矛盾包括种族问题，都发挥了重要的作用，客观上帮助政府缓和了矛盾、稳定了社会。从本质上说，慈善组织作用的发挥，是对政府社会管理和公共服务职能的补充，地方政府更加对此予以鼓励。这样，到了20世纪70年代，西方国家纷纷进行政府改革，传统慈善事业演化为现代慈善事业，政府和慈善组织之间结成了合作伙伴关系，人类慈善事业发展驶入了快车道。

国内外一些学者的研究，也得出了大致相同的结论。中国人民大学学者黄俊、张涛认为，第三部门的发展规模与政府对社会干预的政策选择有关。这主要表现为：政府加强对社会的干预，第三部门萎缩；政府对社会放权，第三部门发展迅速。从时间上看，20世纪40年代之前，第三部门的发展处于自生自发阶段，产生了一定规模，对解决社会问题起到了一定作用；从40年代到70年代，西方国家走上了福利国家的发展模式，政府积极干预社会，第三部门的不少领域呈现萎缩态势；从70年代起，西方国家纷纷进行政府改革，重新放权给社会，并与第三部门形成合作伙伴和盟友关系；进入90年代后，世界各国的第三部门运动如火如荼地进行，而且出现国际化趋势。

清华大学学者秦晖认为，西方国家第三部门的发展历程可以划分为“共同体”公益、“国家+市场”公益和现代公益三个阶段。“共同体”公益阶段，第三部门活动领域狭小，主要限于救济孤儿、施舍医药等，施舍者与被施舍者之间形成了一种人身依附关系，是西方第三部门的启蒙阶段。进入现代社会以后，西方公益事业的共同体基础逐渐被“国家+市场”（或“政府+社会”“国家+个人”）的基础所取代，传统的慈善基金制度逐渐衰落，转为世俗化、商业化。仍存的民间公益力量成为当代第三部门的先驱。如19世纪兴起的私人捐助信托基金（慈善基金），转向对公众生活的关注。随着新兴志愿行动的兴起，现代公益模式逐步形成。

国外学者科坦认为，第三部门经历了四代发展。第一代第三部门的工作重点放在救济和福利性服务上，主要表现在为社会群体提供诸如食品、医疗、收容等服务上；第二代第三部门将重点放在小规模的、以自力更生为基础的社区发展；第三代第三部门将可持续发展作为目标，他们积极学习和推广其他第三部门的成功经验，完善各种必要的制度建设，增强与政府部门的合作；第四代第三部门试图通过与其他第三部门的联合，结成在全国范围内和全球范围内的联盟，来促进制度和结构的改革。

研究表明，人类慈善事业发展大致经历了慈善的启蒙阶段、传统慈善阶段和现代慈善阶段。在启蒙阶段，慈善组织是自生组织，其行为也是纯粹的民间行为，政府与慈善组织几乎没有关系。在传统慈善阶段，慈善行为起到了对政府社会管理职能和公共服务职能查漏补缺的作用，其行为是补充行为，政府与慈善组织之间开始有限的合作。在现代慈善阶段，慈善组织承担了政府转移出来的大量的社会管理和公共服务职能，政府与慈善组织之间建立了合作伙伴关系，开始了全面的密切的合作，推动了慈善事业的健康快速发展。

人类慈善事业发展到今天，在不同国家，因政治制度、文化传统和社会结构方面的差异，政府和慈善组织之间关系的模式表现为不同的形态。在发达国家和地区，政府和慈善组织的模式主要有以下几种。第一种是民间主导型，其典型代表是美国。慈善事业主要由民间发起，政府发挥着监督作用，并从国民教育、公益宣传、公共立法、政治选举、外交事务等各个方面进行引导。第二种是政府和民间合作伙伴型，典型代表是英国。政府与慈善公益组织在相互信任、相互监督和公开透明的基础上建立起公益合作机制，其中政府对慈善事业的财政支持和政策支持是公益事业蓬勃发展的必要条件。第三种是社会多元合作型，典型代表是我国香港。政府与民间组织是一种非正式的友好合作关系，以一些准官方组织作为沟通桥梁，如社区中心、公民协商委员会和居民委员会等。除此之外，还有其他一些模式，比如，加拿大是志愿参与型模式，新加坡是政府主导型模式，我国台湾是社会福利型模式。

2．从我国慈善发展阶段的实践看政府需要扮演“双重”角色

当前，我们国家的慈善事业发展正处于起步阶段，有的甚至还没有正式起步。在慈善文化氛围还不够浓厚、慈善组织还不健全、社会公信力明显不足、慈善活动还没有成为人们的自觉行动的情况下，坐等人们自我觉醒是显然不行的，仅靠慈善组织自身的力量是远远不够的，当前政府既要扮好“守夜人”的角色，还要当好慈善发展的“推动人”，作为必要的外来力量对慈善事业发展给予“第一推动力”。

一是由慈善事业还处在起步阶段的实际需要决定的。看待任何一项事业，都不能用理想主义的眼光，否则，这项事业永远达不到理想状态。社会主义的任务是共同富裕，但如果不让一部分人先富起来，以先富带后富，不能容忍一定程度的贫富差别，就永远无法实现共同富裕。亚当·斯密曾指出，“政府应扮演社会‘守夜人’的角色”，但这一论断的前提是在成熟的市场经济体制下。而我国目前属于转型期社会，在这个阶段哪个地方的政府恪守“守夜人”的角色，就有可能出现“发展主体缺位”，区域经济就难以获得长足发展。慈善事业也是如此。理想的慈善事业模式不会从天而降，它需要经历一个产生、发展、成熟的过程，发展的过程也就是自我完善的过程。从现实的需求看，虽然近年来各级政府不断健全社会保障体系，切实加大救助力度，但不可能把困难群体和弱势群体的救助全包下来。中国每年有近6000万的灾民需要救济，有2200多万城市低收入人口享受低保，有7500多万农村绝对贫困人口和低收入人口需要救助，另外有6000万残疾人、1.4亿60岁以上的老人需要社会提供帮助。就威海而言，以大病医疗救助为例，2006年底，对全市农村因病返贫情况的调查结果显示，有5800户农民因治病欠债在1万元以上，缺口资金1.2亿元，此外，全市还有3.5万人年收入低于当地最低生活保障线，每年有近2万贫困学生徘徊在校园门口等；与此对应的反差是，慈善组织很少，力量十分脆弱，难以担当重任。要完成党中央提出的“不要漏掉一家困难户、一个困难群众”的紧迫任务，实现威海市委提出的让绝大多数群众“过得好”，不让一个困难群众“过不去”目标任务，推动慈善事业健康快速发展既是当务之急，又是长远大计。

二是由慈善事业发展的后发优势理论决定的。相对于发达国家和一些发达地区的慈善事业，我们国家慈善事业发展起步晚，但具有后发优势。只要政府正确定位，紧盯学赶目标，比较借鉴它们的经验，避免它们走过的弯路，积极作为，就可以用较短时间走先发地区较长时间走的路。我们既不能割断历史阶段，无视现实需要，用理想中的模式标准或发达国家和地区成熟的模式标准来苛求目前阶段的慈善发展，又不能亦步亦趋走西方国家几百年的曲折发展路程。用明天的眼光来审视今天的世界，这世界会显得百孔千疮；用昨天的眼光来预测今天的现实，这现实会变得纷繁复杂。上海市、浙江省、江苏省等地的经验表明，除了经济发展程度等因素以外，与一个地方政府积极作为紧密联系的慈善制度创新，同样能够推动当地慈善事业的跨越式发展，迅速缩小与发达国家和地区在慈善事业上的差距。

三是由现行的法律法规框架体系条件决定的。我国政府对慈善组织实行“双重管理体制”，即慈善组织既要接受民政部门的登记管理，同时受业务主管部门的管理。这一规定，客观上强化了慈善组织自成立之日起就缺少独立性和自主性。从1993年到2001年，全国一共出现了172家慈善组织，他们绝大部分直接依托各级政府的民政部门建立，慈善组织的负责人和工作人员直接来自政府部门。慈善组织对政府拨款的过度依赖，加之“双重管理体制”对慈善组织管理的过分干预，很大程度上限制了慈善组织多元化功能的发挥，导致慈善组织的社会融资能力不强，这又加剧了慈善组织对政府的经济依赖。可见，在现有的制度框架内，慈善组织本身与政府有很强的“血缘”关系，要使慈善组织成为真正意义上的民间组织，需要改革民间组织登记管理的基础，否则，苛求目前的慈善组织与政府划清界限，以完全民间、独立的身份发展慈善事业，只能是理想化了的一厢情愿。

四是由慈善事业公益目标的作用决定的。从慈善事业的基本目标来看，慈善作为一项公益事业，其基本目标是通过合法途径，在众多社会成员自愿的基础上，无偿救助社会弱势群体，促进社会的公平与正义。而这也正是政府代表公共利益的基本诉求之一，因此，慈善事业发展的基本目标与政府的公共利益分化职能是吻合的。这个基本目标包含在政府的主要目标当中，而且必须借助政府的力量才能够实现，这就决定了慈善事业的发展始终离不开政府的支持，这种支持是必要的也是必需的。慈善组织与政府二者的关系并不是孤立的，而是紧密联系的，不是对立的，而是统一的，在慈善事业发展过程中必将是一种互动的合作伙伴关系，这种关系的形成将是一个长期的互动过程。

五是由目前慈善组织公信力的现状决定的。公信力是慈善组织的生命力。中国慈善组织为何总像“长不大的孩子”？有分析说是因为目前的慈善组织缺乏足够的公信力，许多有心捐赠的人或者组织不太放心将钱物交由它们管理，慈善市场需要一个权威性的第三方评估组织，对所有慈善组织进行合理、科学的长期化评估。谁来担此责任？当然是政府。在长期为人民群众办实事、办好事的工作中，各级党委、政府得到了广大群众的认可，这正是争取公民信任、稳定获得善款的前提和有利条件，广大企业和公众宁愿相信党和政府来管理使用善款，也不愿相信各方面能力不强的社会慈善组织。慈善“常州经验”也说明了这一点，党和政府在慈善事业方面的公信力仍是当前及今后一个时期中国特色慈善事业快速发展的主要推动力。

六是由政府的政策法规极大导向作用决定的。党和政府在税收及财政政策上对慈善事业有所倾斜，通过对慈善公益捐赠减免税收，就可以大大促进慈善事业的发展。如，自政府发布“非典疫情每日公报”后的一个月里，北京市政府共收到7000万元的捐助。4月30日，国家税务总局发布“紧急减税新政”，允许企业和个人将捐献给防治非典事业的现金和实物在税前全额扣除。新政颁布后，社会捐赠出现爆发性增长，3天捐资1.66亿元。在条件成熟后开征遗产税等部分新税种，能够引导富裕阶层承担更多的社会责任，促使更多的社会资源整合起来，为慈善事业的发展贡献力量。政府通过出台优惠政策和下放给慈善组织相应权力，帮助慈善组织不断健全内部管理制度，严格资金管理使用，切实提高救助实效，就可以加快慈善组织的成长壮大，进一步夯实慈善事业发展的平台。

七是由政府掌握着的巨大宣传舆论资源所决定的。思想是行动的先导。强化慈善宣传力度，不断增强广大民众的慈善意识，在全社会营造浓郁的慈善氛围，仅靠民间慈善组织远远不够。在这方面，党委和政府有着巨大的优势，可以充分利用报纸、广播、电视、网络等媒体，在全社会广泛、深入、持久地宣传慈善知识，开展生动活泼、形式多样的慈善活动，以典型榜样影响和教育激励社会公众，进一步激发人们乐善好施的爱心，促进全社会养成助人为乐、热心公益、和衷共济、和谐相处的良好道德风尚，激励更多的群体支持慈善、资助慈善。

3．从发展趋势上看必须从由政府唱主角逐步向社会唱主角转变

目前威海市的慈善组织程度不同地带有官方色彩，一些捐助活动也是通过政府或媒体号召的，甚至有些捐助因为“潜规则”的影响还带有行政要求或“摊派”的嫌疑。然而，正如传统慈善事业必定会走向现代慈善事业一样，政府在发展慈善事业的方式方法上必须从唱主角逐步向由社会唱主角转变，由直接管理向间接管理转变，由依靠行政手段推动向政策推动、法律激励约束转变。政府慈善最终要走向社会慈善，现在站在前台唱主角是为了将来不唱主角，现在当“推手”，是为了将来做“守夜人”。确立并维护慈善机构的独立法人地位，让其自我发展，这不仅是慈善机构成长的必要条件，也是整个慈善事业大发展的必要条件。可以说，没有大量的自主、自立、自强的慈善机构，没有赢得广泛社会公信力的慈善机构走在前台唱主角，就不可能有发达的慈善事业。

从世界慈善组织发展的一般规律来看，慈善事业发展有一个从社会自发形成到政府承认、合作支持、规范提高的过程，经历了慈善事业自我发展、政府与慈善组织的有限合作发展、政府与慈善组织全面合作发展的三个阶段；从我国慈善组织发展的特殊规律看，慈善事业发展将经历由政府主导、政府与慈善组织合作、社会慈善组织主导的三个发展过程。过程不同但目的效果是一致的。任何时候任何阶段的慈善事业发展都是慈善组织与政府共同作用的结果，只是各自发挥作用的方式方法不同而已。理想的状态是，政府推动慈善，慈善协助政府，两者相互促进，达到共建和谐的目标。一方面，慈善组织等非营利部门，主要是通过自我组织、自我服务的机制，实现教育、卫生保健和社会服务等方面的社会福利；另一方面，政府的责任有严格界定，就是通过税收优惠政策、提供赠款、项目、保险等方式提供财政支持，由非营利组织实现这些服务。

政府和慈善的关系在理论上好像是一个悖论、一个两难选择。政府等待观望、无所作为是不对的；无所不能、大包大揽也是有害的。政府在支持以至主导慈善事业的时候，一方面会极大推动慈善事业发展，另一方面搞不好常常又会阻挡它的发展。问题的关键是，一开始就要自觉认识和划清政府和民间组织的界限，明确各自工作范围和工作方式，不缺位、不错位，也不越位，既要积极作为，又要有所不为。由于我国仍处于社会转型期，政府在慈善事业发展中不可避免地带有传统体制的烙印，存在明显的角色错位，这是我国慈善事业在起步过程中的暂时现象。

政府要在推进慈善事业发展中发挥积极作用，同时避免“错位、越位”现象，就必须及时转变角色，从主导慈善事业发展的领导者、组织者和管理者角色当中调整过来，成为引导和规范慈善事业发展的导航者、调控者和监督者。我们认为，政府在推进慈善事业发展方面所起的作用，当前主要在以下几个方面下功夫：一是研究制定地方性政策法规，在社会慈善公益事业有法可依、有法必依上有所作为；二是加强慈善事业的宏观管理，整合慈善资源，建立统筹协调机制，共同推动慈善事业发展；三是加大财力、人力、道义支持力度，优化慈善事业发展环境；四是明晰政府监督主体职责，壮大其他监督主体力量，逐步从管理者走向监督者；五是大力宣传慈善事业，大造慈善活动舆论，唤醒人们的慈善意识，培育和发展慈善文化，营造良好的慈善事业发展环境。

第五部分 推进威海慈善事业健康快速发展的路径建议

（一）培育和普及现代慈善文化

通过大量细致的教育培训和宣传舆论，使各级党委政府和广大社会公众认识到，慈善事业的发达程度是社会文明程度的标志，慈善事业作为社会保障体系的重要组成部分，具有促进社会公平、实现共同富裕、维护社会稳定、提升公众社会责任与公德等方面的功能，是社会和谐不可或缺的重要资源，使慈善行为变成社会公众的一种文化自觉和精神追求。

1．开展慈善启蒙教育

弘扬传统慈善美德，培育具有时代特点、威海特色的慈善文化。威海慈善文化的内涵可在全民讨论、专家研讨基础上由市民、专家学者、政府官员共同确定。“慈善之心，责任尽到家”，“善心无价，关爱每一人”等，都可表述威海的慈善精神（上海：“蓝天下的至爱”；大连：“我心有你，助人悦己”）。把现代慈善理念的教育和培养纳入全市社会主义思想道德建设和精神文明建设的部署和规划，推动慈善文化进社区、进乡村、进机关、进企业、进学校活动。各级党校和行政学院开设慈善教育课程，有无善举和义工活动的记录要成为干部人格考察的重要依据。开展贴近群众和喜闻乐见的各种专题宣传活动，普及慈善教育，传播慈善文化，弘扬慈善精神，增强慈善意识，扩大慈善事业的影响力和感召力。

2．加强早期公民教育

早期公民教育可以提升青少年的道德水准和价值观，增长青少年的知识和技能，这对于成人后积极参与志愿活动、慈善捐款和各种公民生活会产生积极影响。公民教育包括公民道德、公民价值观、公民知识和公民参与技能四个方面的内容。应在全市中小学及幼儿教育中，根据年龄特征有所侧重地融入这四个方面的教育内容，也可将爱心故事写进教材，在学生中开展“感恩教育”、慈善征文活动、演讲比赛等，吸引青少年、儿童参与力所能及的慈善活动。义工活动是学生养成教育必不可少的一部分。

3．培养慈善习惯

从社会实践的角度看，志愿参与可以被解释为习惯，是一系列日常惯例、习惯和实践的一部分，甚至可以成为一种生活方式。家庭、学校、各类慈善公益组织、媒体对培养习惯至关重要。父母要经常带孩子参与慈善捐款和志愿活动，使孩子长大后能积极投身慈善活动。许多加拿大人就是这样做的。中小学应利用思想政治（品德）课、感知课和假期时间，有计划地组织学生到敬老院等单位参加义工活动。国外的通常做法是，在大学招生和毕业应聘中，将是否参与志愿活动和社会活动作为一个重要的参考因素。我们也可借鉴这一做法，在初高中的招生中，将是否参加慈善活动作为一个重要的参考依据。

4．养成慈善文化

慈善文化靠养成教育而不是靠灌输教育。慈善文化的核心是利他主义价值观，包括平等互助、依法行善、企业公民、慈善无界、开拓创新等理念。养成慈善文化的途径主要要做到以下几点：慈善文化与胶东文化、海文化、福文化有机结合，营造“以人为本”“助人为乐”的人文关怀环境；慈善文化与传统儒家文化相结合，在文化传承中实现慈善文化复兴；慈善文化与企业文化相结合，利用公益平台，推动企业“品牌”发展，实现慈善机构和企业的双赢；慈善文化与社区、农村文化相结合，让“您捐款了吗”这样的慈善用语成为新的问候语，让“志愿和奉献”成为居民的行为习惯；慈善文化与消费文化相结合，让公益时尚引领消费时尚，让人人体面劳动、体面生活；慈善文化与传播文化相结合，营造“人文关怀”的舆论环境，让世界充满爱，让威海洒满阳光；慈善文化与宗教文化相结合，把“无缘大慈，同体大悲”的佛教精神化为爱心行动，把慈爱之光热奉献给社会，让蓝天之下有至爱；慈善文化与博彩文化相结合，充分发挥博彩业开发利用社会资源、帮助社会弱势群体的作用，积极筹集慈善资金；慈善文化与精英文化相结合，让“好人（杨正权）精神”“水秀精神”发扬光大；慈善文化与机关文化相结合，让机关慈善之风引领威海时尚。

5．强化宣传舆论

①建立慈善宣传队伍。借鉴上海市慈善总会的做法，紧紧依靠记者、信息员、文化艺术慈善义工三支队伍开展慈善宣传工作。定期召开记者恳谈会、信息员交流培训会、义工年度议事会等，提高素质、沟通信息，做好慈善宣传工作。②建设慈善宣传阵地，在媒体开设慈善专栏，打造“热门板块”和“焦点话题”，报道各类慈善爱心故事、人物等，及时通报慈善活动及信息，推动慈善事业可持续发展。③丰富慈善宣传内容，主要包括：传播慈善理念、报道各类慈善活动、彰显慈善精神、宣传规范诚信。④组合宣传方法。慈善机构与有爱心、有宣传载体的单位强强联手，策划实施有影响力的大型慈善活动或慈善系列报道。吸引社会资源：在全市征集慈善广告用语，在电视台、电台、报纸、公交车体和站牌、公路两旁的广告牌等反复播发，充分依靠社会资源办慈善。树立品牌：巧用“品牌效应”，让慈善品牌发挥最大效益。⑤打造宣传载体。慈善机构可以通过电台、电视台、报纸、杂志等宣传载体开展慈善宣传，也可利用网络、电话、手机短信、图书、各类宣传品、画展、图片展、各类慈善广告等报道各类慈善活动、宣传慈善理念。⑥树立正确的舆论导向。充分利用报纸、电台、电视、网络等传媒开展宣传，使慈善事业家喻户晓，人人皆知。政府定期表彰慈善典型，通过榜样去引导更多的人参与慈善事业。

6．开展慈善理论研究

依托党校成立威海市慈善事业发展研究中心，聘请各高校、党校和研究机构的研究人员组成专家组，有计划、有步骤地开展慈善理论研究。定期举办慈善研讨会，广邀学者研讨慈善投资、慈善产权、慈善互惠等重大理论和实践问题，深入研究募捐市场和项目评估（立项评估、过程评估、绩效评估、跟踪评估、审计评估）等重大现实问题，用创新的理论成果推动慈善事业的健康发展。出版慈善启蒙读物，普及慈善知识，让更多的人知道如何行善，如何帮助别人。

（二）健全慈善组织体系

1．建立综合统筹协调机构

建议成立在市委领导下的包括人大、政府、政协、各人民团体和慈善组织在内的“威海市慈善事业发展协调委员会”，统筹协调政府相关部门在慈善事业发展领域的政策和活动，协调全市慈善事业。“委员会”下设办公室、社会宣传协调中心、社会募捐协调中心、社会救助协调中心、社会“义工”协调中心。办公室负责处理日常事务，社会宣传协调中心负责协调全市的慈善宣传工作，社会募捐协调中心负责协调全市的募捐工作，社会救助协调中心负责协调全市的捐助工作，社会“义工”协调中心负责协调全市的“义工”工作。条件成熟后，成立全市的募捐中心和救助中心，彻底解决“右手募钱左手花”的问题。

2．建立健全各级各类慈善组织

在各市区（包括经区和高区）建立慈善总会，在各镇（街道）建立慈善救助中心，把慈善事业纳入村、社区服务体系，形成上下衔接、左右协调、全市联动的慈善工作网络平台。推动慈善组织逐步淡化“官办”“半官办”色彩，变政府慈善为民间慈善（意味着传统慈善走向现代慈善），建立公司化的治理结构，加快成立董事会（理事会）、监事会。推动慈善组织健全内部管理制度，逐步推行决策、执行和监督分离的运行机制。要大力健全以章程为核心的内部管理制度。建立规范、公开的财务管理制度，捐赠款物使用的追踪、反馈机制和公示制度，及时向社会公布捐赠款物的使用情况。推动慈善组织制定行业规则和行业标准，加强行业监督，形成行业自律机制。推动第三方评估机制建设，制定评估规程和评估指标，适时开展评估工作，及时发布评估结果。推动社会监督的制度建设，加强对慈善组织的法律监督、行政监督、舆论监督、公众监督，逐步形成自律机制和监督管理机制，提高慈善组织公信力。

3．成立慈善组织协会

按照自愿、平等、协商、依法的原则，各慈善组织共同成立威海市慈善组织协会，并依法取得社团法人资格。协会的职能是协调各协会之间的工作，传递信息，制定行业规则，促进各会员加强自律；代表各慈善组织统一表达对党委、政府的愿望、意见和要求；政府通过行业协会对慈善组织进行监督和管理。从全市慈善组织的发育现状来看，应由市慈善总会作为慈善协会的发起人和牵头人。

4．加强慈善工作队伍建设

大力推动慈善从业人员培训，促进从业人员职业化。编写好培训教材，设置有针对性的培训课程，采取灵活多样、行之有效的方式，培训现有的慈善工作者，不断丰富他们的慈善工作知识，提高他们的慈善工作技能；大力引进具有专业知识的慈善工作者；积极探索建立专职慈善工作者的人事、福利、保障等制度，切实保障专职慈善工作者的合法权益，为建立具有专业知识的稳定的慈善工作者队伍创造条件，尽快形成基本能够适应慈善事业发展需要的工作队伍。

5．加强慈善机构间的沟通与合作

加强各慈善组织与教育、卫生、工会、共青团、妇联、残联、扶贫办、海外联谊会、侨联、外办、台办、工商联等部门和社会各界的联系与沟通，使慈善机构条块结合，互相借鉴，取长补短，使各机构共同且高效率地为需要帮助的人们提供服务。加强慈善工作合作，促进慈善经验交流。推动与国内外慈善组织、港澳台地区慈善组织之间的经验交流与项目合作。学习和借鉴国内外和港澳台地区发展慈善事业的理念、传播慈善文化的方式、慈善组织自律的措施、组织实施慈善活动和项目的经验；鼓励各类慈善组织、慈善机构与国外、港澳台地区和国内其他地区开展慈善项目的合作，筹集慈善资金，服务慈善对象。通过交流与合作，提高慈善活动能力，促进慈善事业的共同发展。

（三）建立完善推进慈善事业发展的机制

依据《中华人民共和国公益事业捐赠法》，结合威海实际，重点建立完善促进慈善事业发展的社会募捐机制、慈善资金的管理运营机制、慈善资金的监督机制、社会救助机制，使威海市的慈善事业在良性运行的基础上得到健康永续发展。

1．创新社会募捐机制

慈善资金的募捐方式主要采取“主动劝募”方式和“联合募捐”模式。借鉴常州经验，采取“宣传引路、座谈引导、上门劝募、典型示范”的工作方法，变被动接受为主动劝募。借鉴西方国家通用募捐模式，采用“联合募捐”模式。上海市慈善基金会浦东分会自2003年开始在全区范围内组织实施“慈善联合捐”活动，取得了成功的经验。主要是通过一系列专业筹款机构，联合社会捐赠资源（包括组织劝募的公益机构和参与捐赠的社会各界），并采取以项目为导向的善款分配机制。这种募捐模式，有效克服了重复募捐、多头募捐给有限的慈善资源带来诸多负面影响的弊端，满足了捐赠方和慈善活动组织者的需求，打破了狭隘的地域和部门观念、封闭式的援助机制，构筑了互助协作的崭新平台，强化了“大慈善”观念，扩大了慈善事业的社会化程度，最终养成现代慈善文化，即以劝募对象为主体的价值文化、以效率为核心的组织文化、以品牌为内容的营销文化和以公信力为中心的诚信文化。建议由社会募捐协调中心负责整合威海市各部门、各公益组织、企业、公众的力量，采取联合募捐的方式，推动威海市募捐事业快速膨胀、持续有序健康发展。

建议通过以下渠道扩大慈善资金来源。①市内社会各界的捐赠与赞助。包括企事业单位、组织的赞助和个人捐款捐物。可考虑企事业单位、组织与个人并重，以单位、组织为主，逐步提高企业和公民个人捐赠比重。②港澳台同胞、海外侨胞及国际友人团体的捐赠和赞助。发挥威海市著名侨乡的优势，与港澳台同胞、海外侨胞及慈善机构、外国友好团体广泛交流，广交朋友，以获得他们的支持。政府的有关部门如外办、侨办、台办、海外联谊会等也应发挥部门优势，为慈善机构牵线搭桥。③政府资助。各级政府要研究制定优惠政策，对一些民营的慈善机构给予一定的直接的财政资助。各部门各单位要积极为慈善机构牵线搭桥，提供服务，有条件的可给予一定的资金支持、信息资源支持。④国家发行的福利彩票、即将开征的“遗产税”应当有一定比例用于发展慈善事业。⑤举办募捐、义演、义卖等慈善活动组织收入。⑥慈善资金的利息收入。⑦慈善机构组织的其他合法收入。如将无主财产及非法所得等充作慈善基金。

建立慈善募捐制，包括建立动员机制、激励机制、监督管理机制、问责机制等。

资源动员包括募款和义工募集与培训两个方面的内容。募款宣传的主要内容已在前面讲过，义工募集与培训在后面将要讲到，这里只强调一点，在社会转型时期，要充分利用组织资源和体制资源进行动员，但更主要的是建立社会动员机制，培养慈善“拥护群”，发展壮大“义工”队伍，在全市形成“我为人人，人人为我”的慈善氛围。

激励机制。出台多种鼓励政策，促进慈善事业。①建立政府税收优惠倾斜政策，鼓励企业、公众捐赠。②建立经常性的慈善捐赠表彰制度。③资金支持。由财政承担各级慈善总会工作人员工资及办公经费等。坚持中国福利彩票“扶老、助残、救孤、济困”宗旨，将镇（街道）社会救助中心人员工资和办公经费支出，列入福彩公益金支出范围。④论绩进会制度。一次认捐达到一定数额的捐赠人，可以根据捐赠数额，分别作为各级慈善组织的副会长、常务理事、理事等人选，参与慈善组织的管理和运作。⑤声誉捐赠制度。对一次捐款达到一定数额的捐赠人，可以签订协议，根据捐赠人的意愿设立冠名救助基金；对达不到冠名条件的捐赠人，在尊重捐赠人意愿的前提下，在媒体和网络上逐笔实名公布，以示褒扬。⑥定向捐赠制度。对捐赠款物或基金达到一定数额的捐赠者，可以按照其意愿实行定向捐赠，救助项目的确定要尊重捐赠者意愿，执行方案和执行结果要向捐赠者反馈。

监督机制。政府建立一套行之有效的规范的慈善捐助管理制度，保证慈善捐赠工作有序进行。慈善机构要对慈善捐赠进行透明管理，内部设立专门的资金管理机构和监事机构（监察专业委员会）。资金管理机构对慈善资金进行运营和核算，专项基金可独立核算，但不具独立法人性质，不得从事投资经营活动。监事机构由专业人士、捐赠人和社会知名人士民主选举组成，理事会成员不得兼任监事。监事会或监察委员会的主要职责是：对资金的募集、管理、使用、增值等活动进行全方位监督；向捐赠人说明捐款的用途和监督办法；协助审计部门进行年度审计和专项审计。

问责机制。捐赠款物的使用、流向、效果，及时向政府管理部门、社会公众反馈，并接受独立的评估机构的评价，这是慈善机构的责任与义务。款物的捐赠要接受国家有关部门（审计、财政）的稽查和监督；接受捐赠人的查询；募捐活动结束后，在规定的时间内（一般是三个月）向政府有关部门报告捐款情况，让捐款人知道捐款的使用情况。年度报告通过后，向社会全文公布，接受社会监督；捐赠项目完成后的一个月内，向捐赠人反馈有关情况。问责机制的完善与否，同慈善机构的公信力呈正相关度的关系。

2．建立慈善资金的管理运营机制

（1）完善慈善基金制度。借鉴常州等地的经验做法，当年募集的善款（包括劝募基金的利息）按7∶3的比例安排，70%的善款用于当年的救助项目，30%的善款转入下一年度滚动发展，不断膨胀基金规模。同时，还可以根据情况设立专项基金。凡国内外热心慈善事业的机构、企事业单位和个人，都可在慈善机构设立符合慈善机构宗旨的专项基金，专项基金由捐赠人指定捐赠方向，如助学基金等。

（2）资金的管理运营机制。对于基金外的善款，按照国家统一的财务规定，所得资金应如数救助受惠人。对于慈善资金的运营应坚持低风险、高报酬的原则，加强资金运营管理与监督，在确保增值的前提下委托专门机构投资运作，建立多元增值的资金管理模式。在过去单纯银行储蓄的基础上，推出政府投资增值和企业留用付息增值的方式。所谓政府投资，就是将善款纳入财政预算外管理，设立专门账户，实行专户储存、专账管理，同时委托政府设立的投资公司投资运作，每年获取6%的利息（上海市、常州市、无锡市普遍采取这种办法，利息为6%～10%不等）。所谓企业留用付息，就是将企业大额捐款作为慈善基金，本金留在企业使用，企业每年只把利息（目前按年息7%计算）捐到慈善组织，达到企业与慈善组织双赢的效果，有效降低基金运作风险。

（3）加强监督管理。一要定期审计。各级审计、监察、财政部门每年都要联合对慈善公益组织的资金运行和使用情况进行审计，在向政府报告审计结果的同时，还要针对审计中发现的问题，提出审计意见书，以利于各慈善机构改进。二要进行年检。民政部门按照有关规定，依法履行监督管理职能，每年都要委托会计师事务所等社会中介机构，对慈善公益组织开展的慈善活动进行效益鉴定与评估，在此基础上建立完善慈善行业评估和失信惩罚制度，确保资金募集合法、运作安全。三要由人大、政协不定期视察。经常组织人大代表和政协委员开展视察和执法检查，了解慈善组织执行慈善法律、法规、政策和项目披露制度的情况，及时向党委、政府反映发现的问题，提出改进的意见和措施，推动慈善事业的健康快速发展。

（4）实行募捐和救助分离。募捐与救助分离应作为慈善资金管理过程中一项基本原则。即由专门机构承担向社会募集善款的职责，然后再分配给相关的慈善团体；而从事救助的慈善机构一般不直接向社会募捐，它们只提供社会救助服务。两者的专业分工与协作，有利于增强资金的透明度，提高工作效率和社会公众的信任度，促进互补，有利于整个慈善事业的健康发展。

3．创新社会救助机制

社会救助机制同样包括动员机制、激励机制、监管机制、问责机制，只是它的具体内容与募捐机制不同。对这一机制的建立提出如下建议。

建议社会救助协调中心（威海市镇、街道办新近成立的社会救助中心负责本区域内的慈善募捐和救助工作）负责在政府有关职能部门（如民政局、劳动与社会保障局、财政局、教育局等）与慈善组织之间建立起信息传递和反馈机制，增进政府部门和慈善组织之间、各种慈善组织之间的联系，协商通报救助项目、救助形式等，实现信息共享。

慈善救助以项目为主。以项目为依托的即时性筹款救助适用性强、涉及面广、社会影响大，是一种较好的救助形式，要努力打造威海市的慈善救助“品牌”。

威海市慈善事业发展协调委员会根据募捐协调中心提供的本年度可用善款总额和捐助协调中心提供的需要救助的项目和对象总数，合理确定各类救助项目的比例分配（常州市救助资金使用比例为助医60%、助学10%、助老10%、助残10%、助孤5%、救灾5%），由各家慈善组织和相关部门具体落实。各种定向捐助、冠名捐助等在本比例内予以冲抵。应急救助、临时救助则按照合法、规范、快速的原则进行。物资救助依托爱心“慈善超市”依法有序进行。

社会救助坚持“量入为出”和“量出为入”的原则。募捐总量要从社会救助需求出发，社会救助要严格标准，并运用市场运作方式提高效率。严格控制基金的储备增长，对储备资金要有明确的方向和计划，不断提高捐赠的社会效益。

邀请有关专家学者、社会各界人士，特别是一定比例的扶助对象，共同制定社会救助政策，共同策划社会救助项目。通过媒体、互联网等各种途径，公布政府与慈善组织的社会救助政策和项目实施情况，接受各界监督。

以社区（村）为平台，充分发挥街道（镇）社会救助中心的作用，构建救助工作“一口上下”的运作机制和相应的困难救助“出入机制”，确保救助的准确性。社会救助中心要建立社会救助信息库，整合和共享社会救助信息。要协助政府，畅通弱势群体的利益需求表达渠道，还可建立义务法律咨询服务站，为弱势群体提供一个维护自己合法权益的法律渠道。

（四）大力发展“义工”队伍和鼓励“义工”活动

慈善是“有钱出钱、有力出力”的事业。一个社会的慈善事业是否发达，不仅看它能募捐到多少善款用于慈善事业，而且要看它能发动多少“义工”投身到志愿服务中来。“义工”是现代社会公民参与慈善事业的重要方式。提高全民的志愿服务参与率是威海市发展慈善事业的一项重要任务，建设一个覆盖面广、高效、灵活而又稳定的志愿者网络体系是我们的目标。

1．普及志愿服务理念

志愿服务的宗旨在于弘扬中华民族传统美德，倡导“助人为乐、团结友爱、无私奉献”的义工（志愿者）精神，鼓励社会成员自愿无偿奉献自己的精神、才能和时间，服务社区困难群众，帮助有需要的人士，为社会福利、公益事业无偿服务，为追求共同美好生活、建立和谐文明社区和社会进步而行动。让“有困难找义工，有时间做义工”成为威海人的新时尚。

2．发展志愿服务组织

市义工协调中心负责协调慈善总会、团委等的义工组织，信息共享，健全义工服务网络，共同开展大型义工活动。市慈善总会设立市义务工作者分会，作为市慈善总会的分支机构。义工分会在各市区设立义工服务管理中心，在街道设立义工工作站。市义工分会的职责为：负责建立健全义工服务的规章、制度；负责建立健全义工和义工服务工作的档案；负责义工的招募、培训、指导、管理、监督和表彰；负责组织开展义工服务活动；负责义工服务工作的宣传与交流；负责为义工服务提供必要保障。

3．建立义工管理制度

凡参与义务工作（志愿服务）的人员可以到就近的义工服务管理中心或义工工作站报名和办理注册登记手续。经注册登记并发给《义工（志愿者）手册》、《义工证》和《注册志愿者服务登记证》后方能称为义工或青年志愿者。为便于市民和广大青少年登记注册，可开设社区服务热线和社区服务网站为市民提供24小时的热线咨询和义务工作（志愿服务）查询服务。

在注册登记的基础上，各市区义工服务管理中心或街道义工工作站以及其他注册机构对义工（志愿者）开展义务工作（志愿服务）的内容项目、时间及奖励情况等进行记录，登记在《义工（志愿者）手册》上。各义工（志愿者）团体要充分利用社区服务信息系统，把义务工作（志愿服务）的信息纳入社区资源体系内，逐步实行数字化、网络化管理。

加强义工（志愿者）培训，建立新义工培训（初级培训）、专业培训、骨干培训、全员培训制度，使义工能在培训学习的过程不断提高自身素质，更好地投入义务服务中去。以老年人、未成年人、外来务工人员、下岗失业人员、残疾人和低收入家庭为重点服务对象，以社会救助、慈善公益、优抚助残、敬老扶幼、治安巡逻、环境保护、法律援助等为重点服务领域。

制定鼓励政策。根据义工服务时间和服务业绩进行星级义工评选，义工服务时间累计100小时以上的、200小时以上的、500小时以上的、1200小时以上的、3000小时以上的，分别由市慈善总会授予一、二、三、四、五星级义工，颁发“星级义工证书”，佩戴“星级义工标志卡”。对服务年限长，社会影响大，成绩显著，贡献很大的五星级义工，可授予义工终身成就金星奖，由市慈善总会颁发奖章和荣誉证书。

4．建立公务员“义工”队伍

领导干部、公务员身体力行，带头捐款捐物，促进了威海市慈善事业的跨越式发展，领导干部、公务员带头做“义工”，也必将促进威海市义工事业的快速发展。上海市普陀区的义工活动和慈善事业开展得轰轰烈烈，很重要的一个因素就是广大公务员的积极参与。我们可以借鉴普陀区的经验，比照威海市干部培训实行学分制的做法，在机关公务员中率先建立起一支庞大的义工队伍。建议2008年的“慈善月”活动，将公务员带头参加义工活动作为慈善工作的重点。只要有所发动、有效组织，凭威海公务员队伍多年形成的强烈的公益与慈善意识，相信公务员“义工”队伍肯定会迅速壮大。

（五）淡化慈善事业的官办色彩

从威海的经验看，党和政府的高度重视、积极作为是当前及今后一个时期中国特色慈善事业快速发展的主要推动力。但是党委政府在慈善发展中要自觉地完成由自身唱主角向由社会公众唱主角的转变，从慈善事业的领导者、组织者和直接参与者逐步转变为慈善事业的导航者、调控者和监督者。可通过以下途径来改进。

一是党委政府要继续高度重视慈善工作。各级政府都要把发展慈善事业纳入国民经济和社会发展规划纲要，列入政府的发展规划和年度计划中，并出台有针对性和专题性的政策。

二是通过大力发展地方经济丰富慈善资源。按照一般规律，慈善资源和经济发展水平密切相关。国外的数据表明慈善事业收入占GDP的比重与人均GDP的相关系数为0.66，与人均实际可支配收入的相关系数为0.65，与家庭平均收入的相关系数为0.45。慈善事业的发展壮大最终还是取决于经济的快速发展。

三是进一步改进党委政府的行为方式。大力号召发展慈善事业但不能下达指标任务，根据救助需要和捐赠人意愿依法使用善款但不能直接使用善款。采取“民办公助”、“公办民营”、政府购买服务等形式，切实推进慈善事业社会化进程。

四是发挥好有关政府部门的职能作用。市信息中心要整合市级慈善信息网络，主要负责收集社会捐赠、社会救助和义工活动的基本信息，为市协调委员会协调慈善事业和慈善组织确定具体的救助对象和救助标准提供依据，也可作为慈善组织之间交流的平台，加强相互之间的沟通。政府统计部门要采取有力措施完善慈善事业和有关社会保障的社会统计。政府登记管理机关和行业协会通力合作，对各类慈善机构进行资格认证和等级评定。

五是落实政策，加大国家扶持力度。全面落实国家有关支持社会兴办慈善福利机构的相关政策，鼓励支持社会力量兴办慈善福利机构，进一步加强社会兴办慈善福利机构政策的研究与制定，为社会力量兴办慈善福利机构提供规范、高效和优质的服务。坚持发行中国福利彩票“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨，建立健全中国福利彩票公益金支持慈善发展的机制，加大投入力度，推动慈善事业发展。加强慈善捐赠税收优惠政策的宣传，普及税收优惠政策知识，使捐赠人了解政策，掌握政策，熟悉办理税收优惠政策的手续，知道如何维护自身的合法权益，为捐赠人办理减免手续提供规范、便捷的服务，充分发挥税收政策的引导作用。

六是创造法律环境，加强社会监督。加强政府登记管理机关（即社团管理部门）的执法、监督、投诉受理职能，逐步建立起广泛的社会监督体系。制定促进慈善事业发展的法规规章，为发展慈善事业创造良好的法律环境。在全市营造亲商重企的浓厚氛围，关心企业的发展壮大，切实帮助企业解决发展过程中的困难和问题，吸引更多的企业参与慈善事业，履行企业公民的责任。

（作者单位：中共威海市委办公室 课题组成员：王晓 李永玲 王绍臣 修明首）