三 健全政府依法决策机制是法治政府的逻辑起点
决策是行政权力运行的起点，是规范行政权力的重点。行政决策是指行政领导者从公共利益和公平公正原则出发，为履行行政职能所进行的行为设计和抉择过程。行政决策是行政机关确定自身和下属机关机构特定时期主要任务工作的重要方式，具有一定的权威性，不仅对行政组织成员，而且对各级行政组织管辖范围内的企事业单位、社会团体和个人都有约束力。行政决策虽然不具有法律规范的外形，也不像行政处罚、行政许可等具体行政行为那样直接决定行政相对人的具体权利义务，但一项既定的行政决策往往是大量具体行政行为的依据，影响的客体十分广泛，因此如何规范决策程序，确保依法科学决策尤为重要。依法进行行政决策是推进依法行政、建设法治政府的重要任务。健全依法决策制度机制主要从重大行政决策制度化、程序化以及完善责任追究几个方面展开。
（一）行政决策制度化
根据《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》,“行政决策科学民主合法”是法治政府的衡量标准之一，也是评价国家治理能力和治理水平的关键指标。为实现依法决策目标，各地探索建立规范行政决策的相关制度，截至2017年6月，中国已有17家省级政府和23家较大的市政府出台了规范重大行政决策程序的规章。例如，《中山市人民政府重大行政决策程序暂行规定》（中府〔2013〕 2号）推行重大行政决策合法性审查制度和重大行政决策实施情况后评价制度，明确了市政府重大决策的范围和具体程序。
各地方、各领域、各环节关于行政决策的制度化建设，逐步汇集形成合流，使得行政决策从议程设置、启动、公众参与、专家咨询论证、方案选择、执行、问责全过程基本做到了有规可依。针对实践中仍存在行政决策尊重客观规律不够、听取群众意见不充分等问题，国务院决定出台行政法规，对重大行政决策程序进行统一规范。2017年6月，国务院法制办就《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见，旨在落实健全依法决策机制，推进行政决策科学化、民主化、法治化，提高决策质量。《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》进一步明确了重大行政决策的范围。所谓重大行政决策是指政府作出的对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的事项，如编制经济和社会发展等重要规划，制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施，制定开发利用、保护重要自然资源的重大公共政策和措施，决定在本行政区域实施的重大公共建设项目，决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。
（二）行政决策程序化
为保证政府审慎作出正确决策，重大行政决策应该经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序。重大行政决策程序旨在将关系经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民法人和其他组织利益密切相关的事项作为重大决策事项，纳入重大决策程序，进入政府年度重大行政决策目录。
1．公众参与
重大行政决策的公众参与是指，除依法应当保密的外，涉及社会公众切身利益或者对其权利义务有重大影响的决策事项，决策单位应当采取便于社会公众参与的方式广泛听取意见。政府在作出重大行政决策之前要通过各种形式向社会公众征求意见，确保决策符合多数人的利益需求。根据重大行政决策的公众影响范围和程度，公众参与包括向社会公开征求意见、举行听证会、召开座谈会、书面征求意见、问卷调查、民意调查、实地走访等多种方式。
各地政府高度重视决策中的公众参与理念及相应制度建设。以决策听证为例，全国各地普遍将听证引入行政决策。例如，2011年广州市政府出台了《重大行政决策听证试行办法》, 2013年广东省政府也出台了《广东省重大行政决策听证规定》，明确了听证的范围、功能、程序以及结果运用等内容，以使公众意见得到充分表达、民意得到充分讨论汇集。公众参与决策，改政府单向治理模式为共治模式，最大范围内吸收公众的智慧，代表了政府治理方式转变的方向。
2．专家论证
专家论证是指对于专业性、技术性较强的决策事项，组织相关领域专家或者委托专业研究机构，对重大行政决策方案进行必要性、可行性、科学性论证。对论证意见的研究处理情况和理由，应当向提出论证意见的专家、专业机构反馈。专家论证可以采取论证会、书面咨询、委托咨询论证等方式。选择专家、专业机构应当注重专业性、代表性。对论证问题存在重大分歧的，持不同意见的各方都应当有代表参与论证。不得选择与决策事项有直接利害关系的专家、专业机构，专家、专业机构有关信息应向社会公开。目前，大多数省、自治区、直辖市，乃至不少市县政府，都建立了决策咨询论证专家库，对于专业技术性强的重大行政决策，要从专家库中某些领域的专家随机抽取进行专家论证。专家论证不仅能为政府决策提供外部智力支持，弥补政府部门专业技术人才储备不足问题，而且能依托专家学者的社会信誉为政府决策提供更强的权威性，更易于获得社会公众的认可。因此，专家咨询论证既能够克服行政决策的技术风险，又能够削弱行政决策的社会风险。
3．风险评估
重大行政决策的实施可能对生态环境、社会稳定等方面造成不利影响的，要开展风险评估。进行风险评估，可以通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，全面查找风险源、风险点，运用定性分析与定量分析等方法，对决策风险进行科学预测、综合研判。进行风险评估，应当听取有关部门的意见，形成风险评估报告，确定风险等级，提出风险防范措施和处置预案。目前，凡是与解决社会发展和群众利益有关的重大政策、重大项目的决策都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，未经风险评估，一律不得决策。不少地方的决策单位根据需要引入了社会组织、专业机构等开展第三方评估。风险评估结果成为重大行政决策的重要依据。
4．合法性审查
《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》明确要求，决策事项未经合法性审查，或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论。合法性审查内容包括三方面，一是决策事项是否符合决策机关的法定权限，二是决策程序是否符合法定程序，三是决策内容是否符合有关法律法规规章。决策机关法制机构进行合法性审查，必须要充分发挥政府法律顾问、公职律师的作用。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》的通知，要求党政机关法律顾问要为重大决策、重大行政行为提供法律意见。
从全国范围看，各地都在开展一些类似于法务前置的实践，其典型有常州市乡镇街道的法律顾问团、罗田的法务前沿工程、孟津的法律体检、杭州余杭的法务前置等。这些实践致力于将国家管理、社会治理纳入法治框架，实现对公权力运行的公正行使，通过对决策及重大决定进行事前合法性把关，做到依法决策。青岛市政府进一步健全法律顾问工作机制，印发《法律顾问团管理办法实施细则》《法律顾问团成员考核办法》，充分发挥法律顾问职能作用，加强重大法律事务审查工作，有效防范决策风险。
5．集体讨论决定
集体讨论决定是指决策草案以及相关的专家论证意见、风险评估材料、合法性审查意见等决策事项经决策机关常务会议或者全体会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定。集体讨论决定的目的是限制首长权限，抑制独断专行。实践中，政府在作出行政决策尤其是重大行政决策时，往往迁就领导的偏好，更多体现的是领导的个人意志，不仅导致决策的科学性、合理性不足，还导致决策的刚性不足，随着领导的更迭变得反复无常。习近平在谈到决策时特别强调，“我们的政策举措出台之前必须经过反复论证和科学评估，力求切合实际、行之有效、行之久远，不能随便‘翻烧饼’”。
（三）建立决策责任追究机制
行政决策特别是重大决策往往关乎人民的重大利益和公共安全，一旦出现决策不科学或失误，会严重损害公共利益，给地方的政治、经济和社会造成较大损失，并最终由全社会共同承担公共决策带来的损失。为监督决策机关审慎作出科学决策，《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》不仅规定了重大行政决策的必经程序，还进一步规定了相应的法律责任，即决策机关违反本条例规定，造成决策严重失误或者依法应当作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，对行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员，依法依规给予处分。
实践中不少地方的法治政府工作报告中都指出，要建立重大决策跟踪反馈和责任追究机制，行政决策必须要按照法定程序走，如果政府没有按照法定程序来决策，造成重大损失，就要终身追究责任。之所以要实行重大行政决策责任终身追究和责任倒查机制，就是因为实践中一些行政领导、行政首长为追求政绩工程、面子工程，进行乱决策。拍脑袋决策，拍胸脯决策，决策错了之后拍屁股走人。这种乱决策、违法决策，不按民主程序决策、不按科学规律决策的情况是经常发生的，要建设法治政府，必须从纠正乱决策开始。要实现责任追究，必须建立重大行政决策实施后评价机制，积极引入公众评价机制，把群众满意作为评价决策成效的基本标准，加强决策执行情况的跟踪反馈，及时纠正工作中存在的问题。