1.4 结构和内容

本书在一个统一的框架下，考察地方政府的“土地财政”现象的成因以及土地财政风险，包括狭义上的用土地出让金来弥补财政缺口和广义上的用土地来扩大固定资产投资规模，从而实现预算内税收和持续财政收入的行为。在此基础上，用博弈模型考察了地方政府土地财政行为的趋同性，考察地方政府的土地财政行为会引起财政风险需要探讨其制度成因。研究框架见图1-1。

图1-1 “土地财政”研究框架

各章节的具体内容安排如下：

第一章导论界定本书要研究的对象和问题，同时阐明研究意义、研究方法和论文的结构框架。

第二章对涉及的文献进行综述和评价。文献包括财政分权理论文献、晋升激励理论文献、土地财政相关文献以及财政风险文献。

第三章是地方财政的制度背景和典型事实。这里将结合我国城市化和工业化双进程、土地管理制度的变迁发展、财政税收制度的变化带来的中央和地方政府财政关系变迁以及经济发展模式的变化进行阐述，同时对地方政府的土地财政出让行为特征事实进行介绍。

第四章从理论和实证两个方面考察狭义的土地财政行为。基于现有的文献，从城市化背景下的土地补缺的视角进行阐述；并在对纳入地方政府土地财政的路径依赖的考察后，判断地方政府的行为动机到底是“被动卖地”还是“主动卖地”更具有解释力度，通过三步逻辑证明地方政府卖地实在属于“被迫无奈”，且进一步探讨了靠卖地来提供公共产品和公共服务的做法所存在的财政风险。

在构建财政分权和财力缺口以及其他控制变量的基础上，本章试图在财政分权的制度框架内更为科学地解释狭义“土地财政”形成的制度原因和作用机理。具体的步骤是：①检验财政分权导致地方政府加强土地财政行为；②检验土地出让纯收益有效地缩小了地市级政府的真实财力缺口；③检验土地出让纯收益被投入到公共服务和公共产品上；④检验土地出让纯收益真实有效地促进地方公共服务的提供水平。在实证上，采用2004～2007年地级市面板数据，研究发现土地补缺具有显著的解释能力；财政分权对土地出让有显著的正向激励，土地财政的确是为了弥补财政缺口，而且是迫不得已的行为，还发现地方政府有土地财政的路径依赖。在城市化进程中，由于土地需求的居高不下，而土地供给则由地方政府垄断，所以通过高价卖地可以弥补财力缺口，但是土地的高价不可持续，这种路径依赖是存在严重财政风险的。笔者关于狭义土地财政的分析是对现有文献的深入。

第五章关注广义土地财政行为。基于现有的文献，从当前地方官员晋升激励背景下的政府竞争的视角进行阐述：在工业化进程中，地方官员有GDP和预算内财政收入同时增长的利益诉求，而通过土地引起固定资产投资规模的扩大，可以得到这个效果。具体来说，就是通过考察土地出让面积以及土地出让价格和固定资产投资额之间的关系，发现土地铺摊子的假说对“低价或零地价卖地”具有显著的解释力度，在此基础上，探讨了以土地为中心的粗放发展模式存在的财政风险。

通过分析土地出让和固定资产投资总规模的关系，我们试图在晋升激励的分析框架内更为科学地解释广义“土地财政”形成的制度原因和作用机理。本章实证研究的步骤是：①检验土地出让显著正向激励了固定资产投资规模的扩大，这是基准模型设定；②进一步考察地方政府土地财政决策行为的路径依赖关系；③进一步检验土地出让行为的地方政府竞争关系。在实证上，采用2004～2008年地级市面板数据，研究发现“土地铺摊子”具有显著的解释能力；晋升激励引起地方政府的工业化冲动，通过土地出让可以同时实现GDP和预算内财政收入的双增长。低价或者零地价转让土地可以激励固定资产规模的扩大，但是这种工业化粗放经营的发展模式始终是不可持续的，这种路径依赖是存在严重的财政风险的。本章关于广义土地财政的分析是对现有文献的拓展。

第六章在晋升激励框架下整合既有理论，并结合模仿行为经济学的逻辑，在一个模仿博弈模型下，给出土地财政趋同及其引致的地方政府圈地谋求土地出让金以及用土地引资上马政绩工程的现象一个较完整的解释。本章首先在一个以政治控制权收益为目标的晋升激励框架下将财政分权论、政府竞争论、资源产权论、晋升博弈论和赶超战略论整合在一起，结合模仿行为经济学加以论述，为土地财政趋同的形成刻画一个严密的机制。接着，利用一个简单的模仿博弈模型对土地财政趋同问题给予解释，并得出一些有益的结论。本章利用经验数据资料为我们的理论提供一个实证支撑。最后得出的结论是：当前各地方政府的土地财政政策趋同很大程度上来自财政分权、晋升激励和现有的土地管理政策。

第七章是引入制度因子的土地财政风险问题的实证分析。本章将制度因子内生并量化的研究方法和土地财政风险问题结合起来，通过实证回归的分析方法来探讨各制度因子对财政风险的影响，希望通过这样一种研究范式的转换来探索隐藏在中国财政风险背后的“制度根源”，并找到相应的防范和化解财政风险的政策措施。

本章构建了一个包括财政分权指数、政府竞争度、产业结构、市场化指数这几个制度因子在内的土地财政风险影响模型。通过回归分析后发现：在狭义的土地财政行为中，财政压力是主要的原因，在广义的土地财政行为中，“政绩显示偏好”是主要的原因，是地方政府竞争冲动所致。经济效益也有重要的影响，而土地管理政策有利于约束土地财政风险。实证分析的结果提醒我们必须做好微观制度层面处于核心地位的企业经济的文章，同时要把握好宏观“政制”改革层面中财政分权和政治晋升改革的范围和限度，加强土地管理。只有这样才能从实践上保证我们有重点、有次序地开展防范和化解土地财政风险的具体工作。

第八章是结语。主要的内容是：主要结论，基本政策启示和展望。