1.5 本书的创新、研究难点与不足

1.5.1 创新之处

基于本书的研究重点，有如下几点创新。

（1）首次从“狭义”和“广义”两个角度综合考察土地财政问题，并引入工业化和城市化双进程的视角，系统研究地方政府在土地出让、利用中的行为以及对地方经济产业结构、城市化进程的影响。不同于土地管理研究中将地方政府视为管理者的视角，依据第二代公共经济学的观点，将地方政府看成是“利维坦”，地方政府官员面临财政激励和晋升激励，因而受到土地管理制度的约束，在约束条件下如何供应土地以最大化自身效用。

从地方政府的视角研究土地财政以及财政风险，联系起工业化和城市化双进程背景下税收制度以流转税为主的模式以及中央和地方财政关系，才能理解目前关于土地出让中的种种现状。本书将系统地研究地方政府高价卖地和低价出让行为同时并存的现象、背后的动机以及财政风险。

（2）目前对于土地财政的研究，主要还是规范分析，一般是罗列土地财政的现象、弊端、成因以及后果。这种研究范式存在一个内在的缺陷：对土地财政的传导途径、内在逻辑机制缺乏深入研究。本书主要是建立模型和实证，从制度层面进行分析，有助于补充现在的文献的不足，同时在认识深度以及视角广度上进行了拓展。

尤其是在数据层面上，目前仅有的几篇实证分析主要还集中在省级数据上，本书的研究将深入到地市级层面。理论界都认为中国地方政府是研究土地财政的关键，而土地是由地县级政府官员具体管辖运作的，对土地财政的分析研究只着眼在省级官员身上是不太合适的。张五常在《县级竞争》一书中指出，县市级地方政府是地方政府竞争的主体，县市级地方政府最具有发展经济的动机，因此有必要将研究深入到至少是地市级。而且，鉴于土地出让的主体是县市级地方政府，在数据可获取的范围内本书将土地财政的研究对象深入到地市级。

（3）基于土地管理研究的观点，土地财政是存在巨大风险的。就财政风险的话题而言，本书在分析范式上和框架上都与以往不同，不是就政府债务谈财政风险，也不是就财政收支谈财政风险，而是深入到制度层面去探讨土地财政的内在机理。借鉴制度经济学的做法，首次通过构建制度因子的做法实证土地财政风险，研究土地财政风险的制度因子，并在此基础上提出了相应的政策建议。本研究探讨这个问题，对如何调控土地财政风险问题提供了有益的见解。

1.5.2 研究难点及不足

（1）本书主要从制度层面探讨土地财政的根源以及土地财政风险。从狭义以及广义层面共同来考察，土地财政都是财政分权和晋升激励相互交织的后果。

狭义土地财政角度。本书第四章结论显示：土地财政是现行财政体制下地方政府面临紧迫的财力缺口时的无奈之举，在现行条件下，具有土地的预算外或非预算收入路径依赖。由于数据所限，本研究没有进一步深入考察：分税制改革后，全国各地都面临同一财税体制框架，东中西部地方政府的反应是否一致？行为如果有分化或异化其背后的机制是什么？因此，这些都是以后要进行的探讨。

广义土地财政角度。本书第五章结论显示：土地财政是现行晋升激励下地方政府的投资冲动。地方政府在面临外在的“政绩彰显”利益诉求下，用土地来做大经济规模，利用流转税制来谋求GDP和预算内收入的双增长。笔者利用搜房网的数据，通过步骤紧密地推理论证了地方政府的晋升竞争对土地财政的效应。然而，由于目前所获得的数据缺失较多，无法得到地方政府竞争的空间权重矩阵，因此不能利用空间计量方法来刻画地方政府之间的竞争以及策略互动。本书没有具体区分地方政府的合法用地与违法用地，也没有刻画土地财政的地区差异和时间差异，这些是今后值得进展的方向。

（2）土地财政风险的存在性问题，本书主要是从土地面积的不断缩小以及全国范围内的土地财政行为趋同性角度直接给出，也许可以通过严密的数学推理得出。比如高额土地出让金的不可持续性，可以借鉴金融理论中的基金不可持续性问题的分析模式，利用双向表以及Var风险管理分析技术得出风险的存在性。但是，基金和土地出让金的性质完全不一样，金融理论里的做法是否适用于财政理论，有待今后考证。再比如土地出让面积的不可持续性问题，也可以利用新地理经济学的做法来论证，但是本书是直接把这些风险问题当成假设前提来给出的，所以严谨性有待今后改进。

（3）就土地财政风险这个刻画上，由于本书是首次尝试，未免有不尽合理的地方。比如：谈土地财政风险，首先离不开就风险本身论风险，这样才能知道风险的大小、规模、可控程度，进而提出针对性强的对策，但是本书没有具体测算土地财政里面包含的具体风险数据。其次谈土地财政风险，离不开投融资平台的话题。地方政府通过政府性公司以土地为抵押，贷款进行城市发展建设，抵押的土地往往是政府储备的土地，这样容易带来政府的财政风险和金融风险，同样鉴于数据的不可得，本书没有涉及。这需要今后有待数据完善后加以补充。

但是值得说明的是，本书主要强调的是从制度层面透视的分析范式以及制度因子做实证这种方法。从宏观的角度看待这个问题，是从全局上、从长远看，把握住了解决土地财政问题的方向。

土地财政问题涉及的面很广，笔者选用的主要是政府自身框架内的制度因素来对该问题进行分析，就算在本身框架内，也存在一些遗漏，比如金融和社保制度、国有企业的问题、就业问题，所幸这些方面的遗漏尚无损于结论的客观性，但是精确性和严密程度却有所损害，所以政府自身框架内的其他制度因子的研究，也是值得今后进一步推进的方向。

土地财政还与土地产权制度的不完善有关，如何兼顾政府的实际财政情况，同时兼顾各方的利益诉求；如何尊重公民权利，保障失地农民的生存权和发展权，这些都是值得探讨的问题。

再比如，目前土地供应中，低价工业用地所占比例较高，不少地方都提出要建园林式开发区，明显存在着土地资源浪费问题。土地的利用效率问题，也是可以深入研究的领域。