行业观察篇

免费开放政策实施现状、问题及对策分析——基于2015年全国31个省份“四馆一站”的实地调查

彭雷霆 何璐

摘要：本文通过对全国31个省（自治区、直辖市）116家图书馆、114家博物馆、108家文化馆（群艺馆）、42家美术馆、105家文化站的免费开放情况进行实地问卷调查，认为当前我国“四馆一站”免费开放成效日益显现，公共文化场馆软硬件设施水平均有所提升，影响公众利用公共文化服务设施的因素也日趋多样，受到公众普遍肯定。现阶段实施免费开放的“四馆一站”仍存在场馆参与率不高、区域不均衡、层级不平衡、供需部分不对位，经费来源渠道单一、宣传手段滞后等问题，亟须通过推动“供给侧改革”，拓展公共文化场馆功能，创新服务方式，提升服务效能。

关键词：四馆一站 满意度 标准化 均等化

为了维护、保障人民的基本文化权益，丰富人民的精神文化生活，提升全民的精神文化素质，促进社会主义文化大发展大繁荣，自2008年起，国家先后实施了博物馆、图书馆、美术馆、文化馆和文化站（即“四馆一站”）的免费开放政策。随着免费开放政策的全面推行，学界对免费开放的成效、出现的问题、带来的挑战等一系列内容也展开了多角度的研究。如余胜、吴晞梳理、总结了公共图书馆免费开放的理论研究脉络和成果，回顾了我国公共图书馆免费服务的百年历程；胡智峰、杨乘虎认为免费开放完成了从全球理念到中国实践的过程，极大地推动了国家公共文化服务体系的发展与创新，也暴露出了亟须解决的现实问题；单霁翔回顾了欧美博物馆在免费开放上的探索与经验，对我国博物馆在免费开放中出现的新情况进行了深入的思考；聂虹以湖北省为例提出美术馆开放以后转变社会职能的建议。

总体来看，当前学界对免费开放政策的研究主要集中于某一类型或单个场馆的研究，比较缺乏针对全国范围“四馆一站”的整体研究，同时也较少有实证调研数据的支撑。本文基于2015年7、8月份在全国范围内展开的抽样问卷调查，对“四馆一站”的免费开放效果和公众满意度进行量化研究。调查采取的是“分区域分类型随机抽样”的问卷调查方式，在全国选取31个省（直辖市、自治区）进行调研，包括东部13省、中部6省、西部12省，共计发放公众调查问卷65038份、单位问卷248份，实际回收有效公众调查问卷为54823份、单位问卷224份，有效问卷率分别达到了84.3%和90.3%。本次调研基本能客观真实地反映我国“四馆一站”免费开放实施情况。

一 我国免费开放政策实施现状

（一）“四馆一站”免费开放成效日益显现，受到公众普遍肯定

1．公众对于免费开放整体满意度较高

满意度是消费者消费前的期待与消费后实际评价的关系，它超越了“品质”的概念，突出的是无形的服务。本次调研关于公众对各公共文化场馆各项内容的满意度评价均使用李克特等级量表进行打分，以实现不同群体满意度的可比性。以数值1～5分别代表5种升序递增的满意程度。其中，1代表很不满意，5代表非常满意。

本次调研的满意度评价主要从场馆环境、设施设备、服务内容、服务水平这四个方面展开，目的是从受众主体的角度来分析服务主体的运营状况和绩效成果。调研显示，公众对“四馆一站”的满意度都比较高，在满分为5.0分的条件下，博物馆和图书馆的满意度均值稍微领先，在4.05分以上；唯一在4.0分以下的是美术馆，不过也达到了3.99分（见图1）。

2．低收入群体成为“四馆一站”免费开放的主要参与人群

调研显示，参与群体中月收入在1000元及以下的群体所占比重最高，月收入在5000元以上的群体不足20%。这表明我国“四馆一站”零门槛开放后，扩大公共文化场馆覆盖的人群范围，保障了低收入群体享受公共文化服务的基本权益。

（二）影响公众利用公共文化服务设施的因素多样

本次调研显示，不同年龄段的城市居民使用公共文化服务设施频率有明显的差异（具体见图2）。其中12岁以下和60岁以上人群使用公共文化服务设施频率较高，每周都使用公共文化服务设施的比重分别为61.75%和58.22%; 19～25岁、26～40岁和41 ～60岁这三个年龄层的群体很少使用或基本不使用公共文化服务设施的比重均在22%以上，该三类群体中使用公共文化服务设施每月1～2次者居多，比重均在30%以上。

同时，不同的职业性质和职业内容，会影响公众的文化品位和文化消费习惯，从而对于公众使用公共文化场馆的频次也会产生深刻的影响。以美术馆为例，在美术馆的参观人次中，美术领域专业人员最多，其次是教师或科研人员和公务员；频次偏少的人群是企业员工和农民，这或许是他们的职业与美术相关性不大的原因所致（见图3）。

（三）公共文化场馆软硬件设施均有提升，从业人员素质有明显提高

1．公众对场馆的环境、服务内容、服务水平的评价为满意

调研显示，公众对于公共文化场馆的环境、设施设备、服务内容、服务水平的满意度评价，除设施设备外，均达到了4分及以上。具体如表2所示。

从表2可知，公众对于场馆的场馆环境、服务内容、服务水平的满意度评价均值分别为4.258、4.00864和4分，达到满意状态；从具体场馆类型看，公众对各项目的评分项都在3.9分以上。这表明，随着免费开放的实施，各级“四馆一站”的软硬件建设均有一定改善，特别是在场馆环境方面。

2．专业技术人员成为公共文化场馆人才队伍的主力军

公共文化设施免费开放效果如何，关键在于是否能提供高效的服务、提供高质量的服务产品，而这一切取决于场馆业务人员的素质和能力。一支人员规模化、结构合理化、业务专业化、服务高效化的人才队伍是保障场馆服务效能的关键一环。

从表3和图4中可以看到，被调查的“四馆”工作人员中占比最大的是专业技术人才，超过50%，说明公共文化场馆从业人员的专业化水平整体较高，其中图书馆的专业技术人才占比甚至超过80%；在专业技术人员中，中级及以上职称人员占比达到30%以上，其中美术馆、图书馆和文化馆的中高级职称工作人员分别占50%左右。我国公共文化场馆的人才队伍结构已日趋合理。

二 当前“四馆一站”免费开放存在的问题

（一）公共文化服务参与率仍有待加强

1．城市居民中高频率使用公共文化服务设施的不到一半

如图5所示，21.2%的城市居民很少使用（指一年使用1 ～2次）甚至不使用公共文化服务设施，31.4%的城市居民每月使用公共文化服务设施1 ～2次，47.4%的城市居民每周都会使用公共文化服务设施（见图5）。若将每周都会使用公共文化服务设施的人群定义为高频使用者，那么，城市样本中高频使用公共文化服务设施的居民比例小于50%。换言之，城市中一半以上的居民对公共文化服务设施的使用频率是偏低的。

2．少年群体与老年群体参与度有待提高

调研发现，尽管免费开放扩大了“四馆一站”公共文化服务覆盖的范围，但部分群体参与度仍有待提升。从被调查样本的年龄比例分析，19～25岁和26～40岁两个年龄段在受访对象中所占比重较大，是公共文化服务的主要对象。图书馆调研中，13 ～18岁中学生所占比例最大，群艺馆调研中， 41～60岁的中老年人所占比重最高。13岁以下和60岁以上群体在四个场馆中所占比例平均不足10%，说明我国公共文化场馆缺乏针对少年群体和老年群体的个性化服务，组织的活动对这两个年龄段的吸引力相对不高。

（二）公共文化场馆区域不均衡、层级不平衡仍然存在，客观要求进一步推进均等化建设

1．公共文化场馆区域差距大

从基础设施看，我国不同区域的公共文化场馆仍存在较大差距。由图6可知，我国东、中、西部“四馆一站”实际使用房屋建筑面积整体呈递减趋势。东部地区明显高于中西部地区，尤其是美术馆和文化站。其中，东部地区美术馆平均实际建筑面积约为中部地区的5倍，是西部地区的约7倍；东部地区的文化站实际建筑面积约为中西部地区的3倍。

基于东中西不同地区经济发展状况，各地区公共文化场馆所获得的财政支持力度也存在区际差距。以图书馆为例，如表5所示，我国公共图书馆在馆均总收入和财政支持力度上存在着地区性差异。在馆均总收入上，东部地区最高，达到4431.787万元；其次是中部地区，为2194.426万元；西部地区最少，为2041.4万元。在馆均财政拨款上，东部地区也远超过中西部地区。

与此相应，公众对于不同区域公共文化场馆的满意度也呈现一定差异。总体而言，东部“四馆一站”的满意度评价明显高于中西部，尤其是文化站，东部地区文化站满意度比中部地区高出近1分。就博物馆、美术馆、图书馆而言，东、中、西部的满意度评价依次呈阶梯状递减，东部最高，西部最低；但文化馆和文化站，东、中、西部的满意度评价呈现“盆地”形态，东部最高、西部次之、中部最低。总之，中西部地区在公共文化场馆设备设施建设、服务内容与服务水平方面都有提升的空间。

2．公共文化场馆在不同层级之间也存在不均衡

由各类公共文化场馆的行政级别差异所导致的财政资源、人力资源及其领导的注意力资源的不同，直接导致不同级别场馆的资源投入、硬件条件的不均衡。调研显示，各级场馆之间无论是从业人员还是经费投入，都存在差异。整体来看，省级场馆要明显优于市、县两级场馆。以博物馆为例，省级博物馆平均每平方千米的从业人员数、平均每一参观人次的投入经费分别为4.8人与68元，而市级博物馆为4.1人与39元，县级则为4.7人与14元。换言之，省级博物馆平均每一参观人次的投入经费分别是市级博物馆、县级博物馆的1.74倍、4.86倍。

再从藏品数量看，省、市、县三级博物馆之间更是分布不均。由于省级博物馆条件较好，对馆藏品的保养与维修技术较高，省级馆藏品数是市级馆藏品数的25倍，是县级博物馆藏品数的77倍。在调研过程中还了解到，省级场馆的部分藏品是从市、县两级场馆调走的，这导致市、县级场馆的馆藏数相对较少，缺乏对公众的核心吸引力，也客观限制了市、县两级博物馆公共文化服务效能的发挥。

（三）刚性化的供给模式难以满足群众的弹性文化需求

公众文化需求日趋多样化、个性化，对公共文化场馆服务提出新的要求。提高公众的参与度是实施免费开放政策的主要目标之一，特别是要激发公众对场馆开展的活动和延伸项目的参与热情。但当前刚性化的供给模式难以满足不同群众弹性的文化需求。

以博物馆为例，如图9所示，公众对博物馆服务内容的满意度评价，展览主题、展品丰富程度及展品布置的评价都在4.1分及以上，而对“展厅动画、电视等多媒体效果”的评价不足4分，说明目前博物馆在提供公共文化服务方面忽视了电子资源及其配套设施方面的建设，与公众的需求之间存在一定的差距，博物馆的外延功能还有待进一步拓展。此外，调研也显示，不同身份的参与群体对博物馆公共文化服务存在多样化的要求，而现阶段我国博物馆的服务内容与活动设计仍主要以馆藏品展览与系列讲座为主，缺少个性化、体验性服务设计，模式较为固定，难以满足不同群体的差异化需求，难以从真正意义上实现博物馆的教育、休闲功能。

同时，本次调查结果显示，对各类公共文化单位利用率最高的仍然是相关专业人士，例如，参观美术馆频次最高、停留时间最长的依然是美术领域专业人员。这也反映出，公共文化场馆高频率利用人群仍有待拓展，服务内容，特别是延伸服务、流动服务、数字化服务等方面有待加强，公共文化场馆作为公众休闲、交流空间的作用仍有待发挥。

（四）场馆经费来源渠道狭窄，政府依赖程度高

如前所述，在经费来源方面，公共文化场馆的主要收入来源是财政拨款，占到场馆年度收入总额的85%以上（见表7）。公共文化场馆免费开放后，其人员等基本支出都由同级财政部门予以保障，而其开展基本公共文化服务项目所需经费则是由中央和地方财政共同负担。

除了来自政府的财政拨款之外，公共文化场馆的主要收入来源还包括上级补贴收入、事业收入、经营收入和其他收入（见图10）。从图10可以看出，各馆收入来源虽有区别，但其他收入、经营收入都比较少。这一定程度反映了公共文化场馆在免费开放后对于财政拨款及政府支持的依赖程度有所强化，社会资金进入公共文化场馆的渠道仍不通畅。

（五）宣传手段滞后，未形成“互联网+服务”模式

我国实施“四馆一站”免费开放的政策，就是为了更好地向公众提供公共文化服务，保障人民基本文化权益的实现，促进社会和谐发展。因此，“四馆一站”必须不断扩大免费开放服务的宣传力度和宣传范围，让更多的公众知道和了解公共文化场馆的服务活动。但调研显示，仍有26.7%的城市居民、32.9%的农村居民认为当地公共文化服务存在的主要问题是信息不畅、公共文化服务宣传不到位。

同时，调研数据也表明，公众了解公共文化场馆的渠道仍然集中于实地宣传、群众口耳相传。如图11所示，公众通过互联网渠道了解美术馆、文化馆和博物馆的比重依次为35.5%、19.2%和32.4%。这反映我国公共文化场馆虽然开始运用互联网传播手段，但运用程度还不高，未真正形成“互联网+服务”的模式，未实现互联网与行业的深度融合。

三 提升公共文化场馆免费开放绩效的对策建议

“四馆一站”免费开放政策的执行，促进了我国公共文化服务体系的建设，提升了公共文化场馆的服务水平。要进一步完善免费开放工作、加快满足人民群众多样化的文化需求，还需多方努力。

（一）拓展公共文化场馆功能，推动公共文化服务标准化

1．加强公共文化场馆的设施建设，丰富场馆的服务功能

随着物质生活水平的提升、社会经济的发展，人们对于公共文化场馆的期望与要求也日益提升，不再仅仅满足于对场馆传统功能性的需求，对于场馆休闲、交流、体验、教育等方面的需要也日益凸显。因而公共文化场馆应适应公众需求变化，加强场馆设施设备建设，进一步拓展服务功能。

首先，针对不同群体，特别是参与率较高但参与频次不多的人群，如老年人、未成年人、残疾人、农民及农民工群体等，开展精准服务、延伸服务、流动服务，优先开发、采购针对这些群体的设施设备或文化项目，包括有声阅览室、老年人培训演出专场、数字化公共文化服务平台等，提高这些场馆利用率不高群体的参与度。其次，丰富公共文化场馆的服务方式与形式，加强与中小学校合作，使公共文化场馆切实变成未成年人群体、社会大众的“第二学习课堂”或“终身学习空间”，发挥场馆的社会教育和文化传播功能。最后，可借鉴国外的一些做法，结合公众现代社交需求，加强场馆配套设施建设（包括休息室、餐馆、咖啡厅、停车场等），将公共文化场馆打造为社区公共文化生活空间。

2．建立并完善文化需求表达与反馈机制，推进场馆服务标准化

要实现场馆的有效供给，必须建立并完善文化需求表达与反馈机制，形成需求约束供给的良性循环。一方面，可以利用数据信息手段，构建区域性公共文化服务监测平台，通过网页或移动端等多种方式，对公众的文化需求、文化偏好进行实时收集和反馈，为公共文化场馆服务产品或项目的供给提供可靠的数据参考。另一方面，可以在公共文化场馆建设中引入理事会制度，完善公众文化需求表达渠道的制度设计，从需求信息的征集、需求表达的整合、需求意愿的反馈等各个层面保证公众文化需求信息的有效表达与有效反馈。

3．加强场馆服务内容品质建设，提升公共文化场馆对于区域经济社会发展的贡献率

公共文化场馆是各地公共文化服务体系建设的骨干力量，它们的公共文化服务供给质量一定程度反映当地的公共文化服务水平。调研表明，尽管当前公众对于公共文化场馆的满意度总体较高，但仍存在不足之处，特别是在设施设备、服务内容与服务水平上。为此，公共文化场馆应丰富服务形式、充实服务内容、提高服务品质，来提升场馆的吸引力。一是树立以人为本的服务理念。公共文化服务体系与传统文化事业体制的不同关键在于，前者以满足人民群众基本文化需求为落脚点与出发点，后者以完成上级行政任务为目的。因而公共文化场馆要完成文化事业体制的转型，就必须树立以人为本的服务理念，建立以需求为导向的生产、供给模式。二是优化升级软硬件设施。随着物质生活水平的提升，人们对于精神生活也从量上的简单需求过渡到对于高品质文化的需求。公共文化场馆应适应这种公众文化需求标准的提高，优化升级软硬件，营造良好的服务环境，提供多样化的服务内容，提升服务人员素质，满足人们对文化的高品质要求。三是打造场馆服务品牌，挖掘特色服务。各个场馆的资源是各不相同的，不同群体的文化偏好也是多种多样的。因而各公共文化场馆还应立足自身特点，挖掘特色文化资源，培育自身的服务品牌，不再千馆一面，形成错位发展的服务格局。各级文化部门应加大政策指引、资金扶持力度，引导、鼓励、支持各级公共文化场馆打造服务品牌，提高场馆对于区域经济社会发展的贡献率。

（二）推动“供给侧改革”，实现公共文化场馆服务均等化

1．建立健全科学的财政投入机制，协调各地区、各层级场馆均衡发展

财政投入的不平衡是我国不同区域公共文化场馆服务水平不同的重要原因。因而促进公共文化场馆服务均等化的一个重要手段就是建立健全科学的财政投入机制，发挥财政的杠杆作用。

一方面，构建一个制度化、有法律保障的公共文化场馆投入机制，实现经费投入预算化、经费项目法定化，使经费增加幅度与财政收入增长幅度相适应。另一方面，加大对中西部欠发达地区及基层场馆的扶持力度，逐步缩小地区差距、层级差距。东西部经济基础差异较大，不同层级的财政保障水平不一，客观要求公共财政分配时应优先向中西部及基层公共文化场馆倾斜。同时学习西方发达国家经验，进一步鼓励与引导社会捐赠或其他形式的社会资金进入公共文化事业中，优化场馆收入结构。

2．强化绩效管理，提升场馆服务质量

没有绩效评价的投入往往投入效率偏低。目前我国公共文化场馆在供给侧面临的问题，不只是供给总量不足、供需错位，还存在供给效率较低、供给质量不高的问题。因而应以绩效管理为抓手，注重场馆服务效率、服务质量的提升。一是建立绩效评价机制，实现场馆绩效评价的科学化、规范化、常规化。强化绩效管理最终是为了提高场馆效能，促进场馆供给与公众需求的有效对接。因而在绩效评价过程中，应加大公众满意度评价指标权重，引入公众等社会力量参与绩效评价，树立场馆绩效管理的理念。二是将绩效评价结果与奖惩激励措施相结合。建立免费开放场馆动态退出机制，部分绩效评价不高的公共文化场馆将减少免费开放资金或退出免费开放名单，加大对绩效评价较高场馆的奖励力度，切实以绩效促服务、促质量。

3．推行场馆“总分馆”制，统筹城乡公共文化服务发展均等化

城乡二元结构是我国当前社会中现实存在的一种突出现象。公共文化场馆的层级分布虽然理论上覆盖了城乡范围，满足了不同层级居民的基本文化需求，但如前所述，各层级场馆之间存在着不平衡现象。而制度上，各级场馆之间的无隶属统筹关系，也加强了这一不平衡，使得各级场馆成为各自割裂的“服务孤岛”，难以形成共建共享、互通有无的服务网络。因而要打破行政层级的限制，实现城乡居民公共文化服务的均等化，可推行场馆“总分馆”制，将省、市、县、乡各级场馆统一起来，建立不同层级之间公共文化场馆的联动机制，形成人员、设备、服务的互联互通，实现城乡文化资源的整合与流转，提高场馆资源的利用率，最终达成城乡公共文化服务的均等化发展。

（三）推进公共文化服务创新，增强场馆服务效能

1．加强场馆公共文化服务与科技融合发展，拓展服务范围

在新型城镇化、信息化的时代背景下，公共文化场馆应根据公众的不同文化需要，转变传统的、单一的服务模式，努力以多层次、多功能、多样化的新手段、新形式提升免费开放的服务水平。一方面，可以借鉴国内外的成功案例，比如加拿大的多伦多公共图书馆，向民众提供各种新移民安家协助、就业培训、语言学习培训、儿童和青少年服务及其他免费特色服务——成人文化教育、艺术展览、移动书屋、博物馆或艺术馆参观服务、房屋出租服务、医院图书馆服务等；再如山东省图书馆“尼山书院”等模式，挖掘场馆服务功能，满足多样性的公众文化需求。另一方面，公共文化场馆可引进科学技术，开发创新型文化服务。如在“互联网+”时代，博物馆可探索数字博物馆与移动博物馆模式，图书馆可建立智能自助服务系统、推广数字阅读，文化馆（群艺馆）、美术馆开展数字共享工程建设等。总之，公共文化场馆应充分发挥各自资源优势，结合现代科技手段，利用数字服务、延伸服务来扩大服务人群，提高公众对于场馆服务的满意度。

2．鼓励社会力量共同参与公共文化场馆服务

党的十七届六中全会提出，“引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务”。十八届三中全会的“决定”中更加明确地指出，“鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设”。引导社会力量参与是构建现代公共文化服务体系的必然要求。一是完善公共文化场馆理事会制度，建立“理事会+行政负责人”的治理模式，吸纳有关方面代表、专业人士、群众参与场馆管理，明确管理层权责，实行场馆行政人负责制，提高场馆运营效率。二是落实《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务的意见》，通过政府购买的方式，吸引社会力量、社会团体及个人参与到公共文化场馆的建设、运营及服务供给中，发挥市场机制的作用，提升场馆服务活力。三是完善志愿者服务机制。国内外的实践经验表明，志愿者是公共文化场馆人员队伍的重要组成部分。相关文化部门应从顶层制度设计入手，建立文化志愿者组织，推动各个场馆成立志愿者服务机构，从招募、培训、激励、使用各个环节规范志愿者服务，发挥文化志愿者的积极作用。

3．积极运用互联网思维，加强场馆免费开放的宣传

各级公共文化场馆是各地公共文化服务体系建设的主要载体，也是展示当地文化、文明形象的重要窗口。在信息化、新型城镇化的时代背景下，各级公共文化场馆应积极开展形式多样的宣传推广活动，采取多种媒体宣传手段，运用互联网思维，向社会广泛宣传免费开放政策，营造良好的开展免费开放服务的内外氛围，变原来的“被动等服务”为将来的“主动去服务”。一是馆内宣传。利用各自的门户网站、电子显示屏、宣传展板等载体实时发布各类公共文化服务信息；在咨询台、座位席、多媒体厅等服务区域发放各种宣传教育材料，通过生动鲜活的全方位宣传，将公共文化场馆的免费开放服务送到更多民众的身边。二是媒体宣传。主动邀请、积极配合报刊、电视、广告等各类新型或传统媒体，加强对免费开放的宣传，吸引人们了解“四馆一站”、走进“四馆一站”，共享免费开放带来的实惠。三是网络宣传。利用当下流行的微博、微信等自媒体宣传平台，通过与社会民众的互动交流，介绍和传播免费开放的服务理念、服务范围、服务内容等，加强对公众行为规范的教育，扩大免费开放服务的覆盖面。