第一节 财政联邦主义：规模经济、外部性与辖区居民偏好的权衡

一 财政联邦主义的基本思想

财政联邦主义（Fiscal Federalism）又被称为经济联邦主义（Economic Federalism）（Robert P. Inman and Daniel L. Rubinfeld, 1997）。它作为公共经济学的一个重要组成部分，是目前关于多层级政府职能分工最完善的理论。虽然研究对象是联邦制而非单一制国家和地区，然而它所提出的基本原理被认为适用于包括联邦制、单一制在内的所有政体甚至转型国家（冯兴元，2010）。根据奥茨（Wallace E. Oates）给出的经典定义，财政联邦主义即“一个同时具有中央和地方决策过程的政府部门，通过它提供相关公共服务水平的选择，基本上根据相关辖区居民（以及其他可能涉及经营活动的人）对这些服务的需求决定”。该理论的核心观点是，在不同政府层级间的权力配置上，中央集权可以实现公共物品供应的规模经济、解决区域间外部性，但是完全集权会忽视不同辖区的居民偏好和资源禀赋差异；地方分权有利于反映辖区居民的偏好以及地方资源成本约束，不仅如此，政府间竞争还可以推动各地提高公共物品的供给效率、鼓励创新，但分权的不足在于应对区域间外部性的效率低。考虑到中央集权与地方分权的优劣势，只有中央适度集权和地方分权相结合才能够相互制衡、实现优势互补。

财政联邦主义是在萨缪尔森（Paul A. Samuelson, 1954）关于公共物品（collective goods）的性质、阿罗（Kenneth J. Arrow, 1970）对私人部门与公共部门功能的界定和马斯格雷夫（Richard A. Musgrave, 1959）公共财政理论等的基础上发展起来的。在萨缪尔森看来，政府向居民提供公共物品的最优条件是每个居民对公共物品和私人物品的边际替代率之和等于政府生产供应的边际转换率。针对多层级政府存在的事实，马斯格雷夫就中央政府（联邦政府）和地方政府（州、省政府）之间的分工原则主张，稳定与分配政策主要归中央政府负责，地方政府根据当地居民的偏好实施相应的资源配置政策（方晓利、周业安，2001）。1956年，蒂伯特（Charles M. Tiebout）在《关于地方政府支出的纯理论》一文中提出，在区域间不存在外部性、居民收入相同且不受居住地影响的条件下，偏好不同的居民辖区间的自由流动即“用脚投票”对地方政府的税收和公共物品供应构成类似于市场的约束机制。这一强调辖区竞争的理论也被认为是财政联邦主义的支柱之一。1968年，奥茨进一步提出：“中央政府承担的主要责任是稳定经济，实现最公平的收入分配，以及提供某些严重影响到全社会所有成员福利的公共产品……地方政府负责提供那些主要与其辖区居民利益相关的公共产品和服务。”

20世纪60年代以后，财政联邦主义经历了以公共物品需求和供应关系为核心的第一代财政联邦主义（First-Generation Fiscal Federalism，简称FGFF）到综合运用委托-代理理论、信息经济学、企业理论、组织理论以及合同理论研究不同层级政府权力配置与市场关系的第二代财政联邦主义（Second- Generation Fiscal Federalism，简称SGFF）（Oates, 2005; Barry R. Weingast, 2009）。

根据FGFF，居民对公共物品的需求或偏好处于中心地位，作为供给方的不同层级政府则一般被假定为最大化辖区居民福利的“仁慈型”代理人。中央政府负责诸如国防、稳定宏观经济、收入再分配等全国性纯粹公共物品；对于不同辖区居民需要的差异化公共物品即地方公共物品，与中央向不同辖区提供同质等量的公共物品相比，由地方政府供应有助于提高辖区居民的福利，这就是界定地方政府职能的著名奥茨分权定理（Oates' Decentralization Theorem）。中央政府供应同质等量公共物品的原因在于：一方面，中央政府对于不同区域居民的偏好以及公共物品供应成本等的信息，相对于距离居民更近的地方政府而言处于劣势，信息不对称使得中央政府难以像地方政府那样提供帕累托最优的地方公共物品；另一方面，不同区域要求平等待遇的原则对中央政府构成政治约束，使之即使了解不同辖区居民的需求，也无法向不同区域提供差异化的公共物品。地方政府提供地方性公共物品的主要好处在于：通过因地制宜地生产供应公共物品能够满足本地居民的偏好；根据消费者偏好及时调整生产规模可以节省成本；具有“实验联邦主义”（laboratory federalism）效应，即鼓励各地进行各种各样的公共项目实验以发现组织、提供公共服务的最佳途径（Oates, 1997）。然而，地方政府供应公共物品造成的区域间外部性需要中央政府运用补贴和拨款等手段予以协调，尽可能使地方政府提供地方公共物品的水平达到边际社会收益等于边际社会成本的帕累托最优点。

SGFF围绕多层级政府权力配置与市场的关系，在基本假定、研究重点、研究方法等方面都推进了FGFF。首先，针对FGFF的规范分析尤其是其基本假定——各级政府通过制定和实施最优公共政策最大化社会福利——在现实政治生活中往往难以成立的事实，SGFF将复杂的政治制度作为约束条件纳入分析，认为无论选民还是各级政府官员都带着不同于社会福利的目标函数参与政治过程，因此必须考虑政府官员的激励问题，尤其是不同政治制度背景下各级政府的自利动机对决策权配置和绩效的约束（Oates, 2005, Weingast, 2009）。其次，考虑信息不对称对各级政府官员和其他主体的影响。在这两个基本前提下，SGFF检验了不同政治、财政制度对行为主体的激励效应（Oates, 2005）。SGFF又包括两个理论分支。第一个理论分支是在放开FGFF过度抽象假定基础上检视中央和地方的分权原则、财政联邦主义稳定性等理论命题是否成立。面对中央政府对不同区域可能实施不同支出和供应政策的现实，SGFF把集权和分权供应看成具有不同目标函数的选民和政府官员在相关政治决策体制下的博弈过程。例如，洛克伍德（Lockwood, 2002）假定地方政府对地方选民负责、地方选民选择不同辖区代表组成国家议会，然后探讨了议会实行多数票、一致同意等不同决策规则下，地方分权和中央集权供应具有外部性的地方公共物品的效率，结果不仅再次证明了FGFF的原则，即集权还是分权取决于对公共物品外部性和供应成本差异化程度的权衡，而且表明集权供应效率低的原因不在于中央政策的一致性，而在于议会立法过程中不同辖区代表的成本分摊和利益得不到应有的反映。贝斯里和科特（Besley and Coate, 2003）对比研究了中央供应地方公共物品的支出在议会由最小获胜联盟决定与最大化代表总剩余的原则，结果发现前者造成两种负效应：（1）支出偏向获胜联盟代表所属辖区的资源错配；（2）各个辖区得到的地方公共支出因最小获胜联盟不确定而变得不确定。后者则可能造成不同辖区选民策略性地选举具有高地方公共支出需求的代表，结果导致公共物品供给过剩。另一些学者利用委托—代理理论对多层级政府的权力配置状况进行了分析。莱瓦吉（Levaggi, 2002）将中央政府当成委托人、地方政府当成代理人，分析信息不对称条件下地方政府面临的激励和约束条件，表明为什么有时候中央政府通过规定地方政府的总体预算乃至规定用于具体项目预算额度的“双重预算约束”限制地方的支出行为。西布莱特（Seabright, 1996）和托马西等（Tommasi et al. , 2007）更为合理地以选民为最终委托人、各级政府官员为代理人的博弈模型分析了决定中央集权和地方分权的因素。前者把选举看成代理人某些信息无法证实的不完全合同，认为集权供应地方公共物品有助于协调不同区域间的外部性，分权决策则能够提高地方政府对辖区居民福利负责的程度。后者运用共同代理理论和最优合同框架得出了类似结论，即选择集权还是分权不仅受到居民异质性偏好的影响，而且取决于对区域溢出效应和集权控制导致问责程度下降而产生的损失的权衡（Oates, 2005）。

FGFF是在联邦制既定的条件下研究基于如何将某些特定职能的决策权分配给社会中特定地区利益的代表来确定政府部门的最优结构，没有考虑联邦制本身的稳定性和存续问题。然而，德菲故安多和温加斯特（De Figueiredo and Weingast, 2002）的研究表明联邦制面临两个基本威胁：（1）集权干预或接管致使地方分权层级失去权力进而导致有效的联邦结构遭到破坏；（2）分权层级损人利己的“袭击财政公地”（raid the fiscal commons）的机会主义行为导致联邦制受损。由于联邦体制一般是自下而上组成的，SGFF更多探讨了分权对财政联邦制的威胁。普鲁多姆（Prud'homme, 1995）、温加斯特（Weingast, 1995）和茵曼（Inman, 1997）等人的研究表明，如果在与中央的博弈过程中，地方政府面临预算软约束并能从中央得到财政救助，那么，地方政府存在将项目成本策略性地转嫁给中央或其他地区的激励。帕特里克和罗兰（Patrick and Roland, 1997）、特瑞斯曼（Treisman, 2000）构建的博弈模型表明，一个存在区域收入、民族和文化差异的国家，如果地方政治、经济分权程度过大，因收入分配和其他公共项目支出再分配无法达成一致，那么地方政治家就可能选择分裂政策，结果会导致中央财政恶化甚至整个国家都可能解体。结合发展中国家实际，蔡洪滨和特瑞斯曼（Cai Hongbin and Treisman, 2004）研究认为，如果缺乏一个有力的中央政权，地方政府之间为了吸引更多的资本发展本地经济，可能与本地企业合谋帮助企业规避中央赋税和规制，进而削弱中央维护法律秩序、征税和宏观管理的能力，最终将危害整个社会福利。奥茨就此总结道：“已有研究表明稳定、持续的财政联邦结构一方面必须拥有一个足够强大的中央政府控制区域和地方政府，以防后者采取激烈的‘以邻为壑’政策削弱联邦体制；另一方面还必须存在足够的制约因素确保中央政府恪守本分。”

除了通过立法界定中央与地方的事权和财权、规定地方政府的收支预算平衡原则、限制地方债务规模等途径硬化地方预算约束以防止分权的冲击外，健全的市场经济特别是生产要素的跨区域流动也可以约束区域和地方政府的行为。反过来，分权不仅有助于限制政府的干预和掠夺倾向，而且通过辖区间竞争能够迫使政府代表选民的利益，抑制干预私人市场的激励，由此形成一种保护和鼓励市场自由运作的政治承诺。这种市场和联邦体制相互促进的体制即被称为“保护市场的财政联邦主义（Market-Preserving Federalism，简称MPF）”（Qian Yingyi and Weingast Barry, 1997）。它构成SGFF的第二个理论分支。

按照温加斯特（Weingast, 1995）的概括，MPF具有五个特征：（1）存在至少由两个层级政府构成的政府体系，不同层级政府享有明确界定的权力（authority）范围；（2）不同层级政府的权力或自主权限（autonomy）划分制度化以保证联邦主义约束的自我实施；（3）下级政府对辖区经济承担规制责任并享有为本地提供公共物品和服务的权力或自主权；（4）中央政府阻止下级政府利用规制权建立阻碍产品和服务自由流通的贸易壁垒以确保全国市场的统一；（5）下级政府预算硬约束。MPF不仅被认为是过去300年来大部分联邦制国家尤其是光荣革命后的英国、当代美国经济增长的制度基础，近年来也被用来解释包括中国、俄罗斯在内的转型经济体以及印度、墨西哥等发展中国家改革成就和经济发展水平改革的差异（Barry R. Weingast, 2009）。由于联邦制国家从中央政府的控制能力、分权程度、财税体制到转移支付体制等方面都不一定完全符合上述五个条件，像中国这样的转型国家甚至不是联邦制而是单一制政体，因此，SGFF在对各国的财政分权及其经济影响进行理论研究和经验检验的时候做出了相应调整。

钱颖一、许成刚、温加斯特等学者利用SGFF研究了20世纪80年代以来的中国经济高速增长过程，认为其制度基础便是在改革过程中有意无意形成的中国式MPF（Gabriella Montinola et al. , 1996, Qian and Weingast, 1997; Qian and Roland, 1998）。其基本特征包括以下几个方面。

（1）20世纪80年代初中央政府放弃或弱化了对各地经济的直接干预，通过“行政性放权”使得地方政府拥有事实上相对自主的经济决策权，且默许和鼓励地方政府的改革试验和创新行为。与俄罗斯U型政府组织构架不同，中国M型的政府组织有利于部分地方政府利用信息和灵活性优势，先行一步试验和尝试新的制度（Qian Yingyi和Xu Chenggang, 1993）。此外，改革开放以来中国庞大的流动性人口也是遏制中央政府无法逆转中国式FMF的一个重要因素（Weingast, 2009）。

（2）中央向地方的财政放权增强了地方政府追求财政收入最大化的动机。金和辉、钱颖一和温加斯特（Jin Hehui, Qian Yingyi, Weingast Barry R. , 2005）的研究表明，1982—1992年，中央与地方之间的税收包干合同相对稳定，省级政府的平均边际税收留存率高达0.84, 68%的省份边际税收留存收益达到1，预算外收入100%地方留存。为了获取尽可能多的可支配财政收入，各地竞相采取了亲市场的政策以推动经济增长。林毅夫和刘志强（2000）、张晏和龚六堂（2005）等利用省级数据进行的计量检验都证实了财政分权和经济增长之间存在正相关关系。陈抗等（2002）的研究则表明，1994年分税制改革以来，由于地方留存税收收入下降，地方政府对乡镇企业在内的投资积极性下降，地方政府从此由“援助之手”转变为“攫取之手”，对经济的阻碍作用开始显现。与之相比，茹拉夫斯卡亚（Zhuravskaya, 2000）对俄罗斯1992—1997年的实证研究显示，俄罗斯地方边际税后留存率仅0.1，结果地方政府不是发展经济以增加财税收入而是掠夺企业，这种不可信的分权是造成中俄改革成效差异的一个重要原因。

（3）由于财税收入、GDP和就业等是各地官员获得晋升的考核指标，地方政府之间必然产生竞争，辖区间竞争硬化了地方政府的预算约束，迫使政府减少对亏损国有企业的补贴，加快国有经济的民营化改革（杨瑞龙、扬其静，2000）；吸引外资和劳动力的竞争在区域间产生的标杆竞争效应遏制了地方政府的掠夺倾向，迫使他们更多地采取增加生产性基础设施投资、减少对市场的行政干预等措施推动本地经济的发展（张军等，2007）。

二 社会规制权的纵向配置：对区域溢出效应和居民偏好的权衡

财政联邦主义的研究重心是通过界定政府权力特别是财政权力在不同层级政府之间的分配（FGFF）来保护私人市场和促进经济增长（SGFF）。由于对产品质量、工作场所安全和环境污染等的规制标准制定、规制措施设计及其监督执行同样涉及不同政府层级的分工，部分财政联邦主义者尤其是FGFF，在研究一般的财政收支权力纵向配置时或多或少触及了该问题。其中，奥茨从规范经济学视角较早探讨了环境污染分权规制的条件、绩效等，成为环境联邦主义（Environmental Federalism）的重要倡导者（Oates, 1988）。根据财政联邦主义的逻辑，在不同层级政府之间配置规制权，需要权衡不同辖区居民的偏好、被规制行为的辖区外溢情况与政府规制的规模经济程度。具体而言包括以下几个方面。

第一，分权规制满足规制供应与辖区居民偏好相匹配（preference-matching）的原则，集权规制则可以为所有辖区居民提供一致的最小规制约束。在完全信息的假定条件下，与中央规制者提供统一的规制相比，地方规制可以满足居民的多样化偏好从而增加社会福利。如图2-1所示，假定一个国家存在两个辖区1和2，两个辖区内部所有居民的偏好相同，但是不同辖区居民的规制偏好存在差异，分别表示为需求D1和D2；两个辖区单位规制供应成本相同，为MC。由地方规制者分别提供规制的水平为E1和E2，两个辖区的居民的福利都达到了最大化。相反，如果由中央规制者提供统一的规制，那么则会造成由两个阴影三角形表示的福利损失。此外，在居民可以无代价跨区移动的条件下，居民跨区移动这种“用脚投票”的方式起着向地方规制者显示偏好信息的功能，有利于规制者提供与不同辖区居民偏好相适应的规制目标和工具。

然而，对于地方政府提供的基础设施、征税、规制等公共物品组合，如果追求效用最大化的居民更加关心与经济收入直接相关的因素而不是规制，换句话说，居民显示规制偏好的激励不足；或者即使居民规制偏好存在差异，由于某些因素的制约，通过跨区域流动即“退出”显示规制偏好与通过组织规制利益集团以“呼吁”的方式影响地方规制者的通道不畅通，而缺乏显示偏好的有效途径。那么，地方规制就可能失去相比于中央规制特有的与多样化规制偏好相适应的效率优势。这意味着，由中央规制机构提供基本的规制可能成为一种次优选择。按照图2-1的中央规制供应与地方供应边际成本不变（MC）的假定，由于现在每个辖区消费者和企业特别是消费者的规制偏好显现不充分而假定为单一的基本规制需求D，现在中央规制提供的E，就可能是社会福利最大化的规制水平。

第二，分权规制能够实现差异化地成本节省，集权规制则存在规模经济优势。因为工业化和城市化水平、人口密集程度、市场发育状况、地理位置甚至自然条件等方面的原因，不同地区的产品假冒伪劣现象、矿山数量以及工人安全作业水平、地下水污染、环境污染情况存在较大差异。不同辖区被规制对象及其行为差异需要因地制宜地实施规制，规制成本相应地也不同。例如，为了将饮用水安全、空气质量达到同样的水准，相对于农村而言，城市一般需要采取更为严厉的措施，也需要付出更大的代价。如图2-2所示，假定两个辖区的规制需求相同，为D，辖区1和辖区2供应单位规制的成本分别为MC1和MC2，中央原来向两个辖区供应单位规制的成本为MC。显然，分权规制与集权规制相比产生了成本优势，因为集权规制造成了两个阴影三角形表示的福利损失。然而，可以设想，如果中央对所有辖区提供统一规制的规模经济足够大，比如由中央统一研究制定适用于全国所有辖区的产品最小质量标准（Minimum Quality Standards，简称MQS）、基本工作场所安全要求和最大污染物排放量限制指标等，与不同辖区从事相同的工作相比具有明显的规模经济。如果集权规制的规模经济足够大，以至于从MC下降到MCs，那么，集权规制便成为社会福利最大化的选择。

第三，分权规制具有“实验联邦主义”（laboratory federalism）效应。与集权条件下一个中央规制者相比，各地规制者根据居民偏好和供应成本差异进行的规制更容易发现、试验新的规制标准和规制措施。不仅如此，由地方规制者进行的局部创新和试验，不会影响到其他地方实施的有效规制方式，而且也降低了中央整体创新失败的风险。如果创新被证明是成功的，则可以向其他区域推广应用。例如，为了遏制排放物特别是硫排放造成的酸雨问题，1990年《美国清洁空气法》修正案在全美采纳和推广了排放物可交易许可权系统。在该系统下，美国联邦政府规定向空气中排放硫的一定限额，限额的拥有者和购买者之间可以自由交易，这样，污染排放权市场交易成为控制空气污染的一种重要方式，它与传统的命令—控制方法相比大大节省了规制成本，提高了规制效率。这种高效的规制方式之所以在美国得到推广应用，就是因为此前20多年来，一些州和地方一直在运用包括空气污染排放物在内的各种排放交易方案控制空气质量，并取得了成功（Oates, 1997）。

不容忽视的问题是，如果地方规制者不具备与中央规制者一样或类似的专业知识和业务能力，分权规制的实验联邦主义效应就会减弱甚至完全消失。这时候，由中央规制者实施统一的规制尽管是一种次优选择，但至少可以降低各地规制不足造成的负面影响。

第四，分权规制因辖区间的溢出效应可能呈现“竞底”（race to the bottom）或“竞顶”（race to the top）倾向。所谓溢出效应是指一个辖区被规制者的行为以及规制者的规制行动对其他辖区造成的或负或正的外部性。前者的典型表现是环境污染，如近来发生的山西苯胺泄漏影响到下游河北、河南省的居民饮用水安全。后者则体现在，对于产品质量、生产安全条件和环境污染状况相似的企业，如果一个辖区实施的规制强度远远超过相邻辖区，在其他情况不变的条件下，被规制企业可能转向相邻辖区。理论上的最优辖区显然要求完全内部化溢出效应。然而，不同领域的规制溢出效应及其程度各异，以此进行相应的行政区划也会变得无限复杂，因此，现实中不可能界定出无限多个重叠交叉的辖区。换句话说，围绕分权规制的区域溢出效应或多或少地存在着。正是出于对溢出效应的考量，辖区间竞争可能出现“竞底”或“竞顶”倾向，前者即各地规制者竞相降低规制标准及其监督检查力度，后者的情形恰恰相反。

施瓦布和奥茨（Schwab and Oates, 1988、1991）以环境规制为例对区域间的规制竞底问题进行了规范分析。假设存在n个辖区，在每个辖区，企业生产供应全国销售的私人物品Q，需要消耗资本K、劳动L和污染物排放E。企业生产函数Q=F（K, L, E）规模报酬不变且具有新古典生产函数的所有良性特征。通过定义企业的资本—劳动比k和排放物—劳动比α，得到企业资本、污染物和劳动的边际产品fk、fα和（f-kfk-αfα）。假定该社会存在一个固定的资本存量，追求最大收益的资本能够跨区域自由流动，结果减去地方税收之后的资本净回报率在各个辖区相等，相反，劳动（居民）不能自由流动。民选的地方政府在公共决策中遵循中位数投票规则，它有两个政策工具：一是向企业每单位资本征收资本收益税t，二是通过规定污染物排放标准控制环境污染水平，企业排污本身不会产生辖区溢出效应。地方政府之间的竞争表现在，为了吸引更多的资本以增加劳动者（居民）的工资，地方政府可能竞相降低当地的环境标准。他们的研究表明：如果辖区内居民完全同质，每个辖区的居民既是劳动者又是消费者，既要从企业获得工资，又作为消费者从消费包括一定的环境等公共物品在内的物品和服务中实现效用最大化。那么在辖区间围绕吸引资本的竞争过程中，各地征收的资本收益税将下降为t=0，环境标准将设定在对于清洁环境的边际支付意愿等于边际社会成本的社会最优水平。

但在以下三种情况下可能发生规制竞底现象：如果地方政府没有其他税收工具可供选择而必须向资本征税，那么为了吸引更多的资本进入，就可能以降低环境标准为代价；如果地方政府不是服务于选民利益，而是追求收益最大化的尼斯坎宁式（Niskanen）政府，那么为了获得更多的财政收入而吸引更多资本的代价也是牺牲环境；即使同一辖区居民并非同质，如果主要从企业获取工资收入的劳动者比重大大超过较少依靠工资收入的环保主义者，主要考虑前者利益的地方政府也可能采取降低环境标准的措施。