四 政府信息公开指南

编制本机构的政府信息公开指南（以下简称“指南”）是《政府信息公开条例》要求各级政府机关在推行政府信息公开制度时应当履行的另一项职责。指南类似于政府信息公开制度的说明书，不熟悉政府信息公开制度的公众可以根据其了解自己享有的权利、谁有义务提供政府信息、负责政府信息公开的工作机构、获取政府信息的方式和途径、无法依法获得政府信息时寻求救济和获得帮助的渠道等。课题组考察了地方政府指南的有效性、政府信息公开工作机构有关信息的有效性、主动公开形式的说明、依申请公开信息提出条件和流程的说明、政府信息公开监督救济方面的说明等内容。

课题组首先考察了各地方政府指南的有效性，即其门户网站是否提供本级政府的指南全文。有31家网站提供了本级政府的指南全文，其余网站经使用本网站搜索和常用搜索引擎亦未发现其指南。没有提供本级政府指南的12家网站中，有4家提供了本级政府办公厅的指南；1家在依申请公开栏目中对申请条件、流程等作了说明；另有7家未提供任何指南性内容，这7家中有1家网站虽有政府信息公开指南栏目，但此栏目却链接到了政府信息公开目录。上述31家网站大多数均按照统一的格式在指南中对政府信息公开的有关事项作了说明，仅有1家网站采用问答这一更为生动、直观的方式对政府信息公开制度进行了解释。

《政府信息公开条例》要求政府机关在指南中提供政府信息公开工作机构的有关信息，以方便公众进行咨询、提出申请，据此，课题组对该机构的名称、地址、电话、传真、电子邮件、办公时间等信息进行了统计分析。有31家网站提供了政府信息公开机构的名称（在统计中，仅提供办公厅政府指南或者在依申请公开栏目中作说明的也统计在内），占43家政府网站的72.09%。有30家网站提供了政府信息公开工作机构的地址，但都没有提供公共交通工具换乘方式或者方位示意图。有23家网站说明了政府信息公开工作机构的办公时间，另有2家网站仅笼统地说明工作时间为“工作日”，课题组将其判定为未准确提供办公时间信息。

课题组对政府网站提供的政府信息公开工作机构的电话号码和电子邮件地址进行了验证，结果不是十分理想。一些网站提供的号码或者邮件地址有误，电话无法打通，邮件无法成功发送或被系统退回，还有的电话打通后，对方或者声称不负责公开事务或者态度恶劣拒绝回答咨询，有相当一部分电子邮件发送成功后没有收到任何回复。

有29家网站（含未提供指南的网站）提供了政府信息公开工作机构的电话号码，有8家网站虽然提供了指南，但没有列明电话号码。课题组以普通公民身份，在正常办公时间对所提供的电话号码进行了验证，并向对方咨询如何申请政府信息。验证时无人接听或者占线的，隔30分钟左右再次验证，3次均无法接通的，第二周进行再次验证，仍无法接通的，不予加分。经过验证，有2家网站提供的号码有误（1家网站提供的电话已经停机，1家网站提供的电话为传真）；有3家网站提供的号码一直无人接听；1家网站提供的号码一直占线；有23家网站提供的号码可以接通，其中，5家为第二周验证时打通的。23家网站中，7家网站的电话接通后，对方有的表示本机构不负责政府信息公开事务，有的表示自己不清楚政府信息公开事务；1家网站的电话接通后，接电话的工作人员态度恶劣，表示该机构不回答任何问题；15家网站提供的电话接通后，接听电话的工作人员回答了课题组的咨询。上述15家网站中，有12家第一周验证即打通电话，另外3家第二周继续验证时打通了电话（见图2）。在验证过程中，课题组发现，相当一部分地方接听电话的工作人员对咨询政府信息公开事宜态度较为谨慎，反复询问课题组成员的所在地；有的地方提出，要申请获取当地的政府信息，申请人必须和该信息有直接的利害关系，必须是该信息涉及事项的具体当事人，并提出在界定政府信息公开申请人的资格方面，各地方政府有自由裁量权。

图2 地方政府政府信息公开工作机构电话验证结果

23家政府网站在其指南中提供了政府信息公开工作机构的电子邮件地址。课题组利用同一个电子邮件地址，对网站提供的电子邮件地址进行了验证，有5家网站提供的地址有误，邮件被退回，18家网站提供的地址可以成功发送邮件。截至评估结束，仅4家地方政府的有关部门回复了邮件，解答了咨询（见图3）。值得指出的是，4个城市中，洛阳的回复最快，在验证邮件发出后15分钟即作出了回复和解答；长沙在邮件发出的次日即回复邮件，对咨询问题进行了解答；郑州在邮件发出后的第5日作出了答复；广州在邮件发出后的第14日作出了答复。这说明这些地方政府的工作人员业务熟，对工作认真负责。评估结束后，课题组又收到了青岛市有关部门2009年12月31日下午发来的回复邮件，解答了咨询。考虑到该答复已过课题组设定的时限，此项未予加分。

图3 政府信息公开工作机构提供的电子邮件地址的有效性

凡提供指南的网站均能够对其主动公开政府信息的形式作出说明，但对依申请公开的提出条件，很多网站却没有准确地予以说明。在考察此项目时，凡没有指南的，则对其依申请公开栏目等中列明的申请条件进行观察。共有35家网站提示了依申请公开的条件，其中25家网站指出，提出政府信息公开申请只适用于主动公开的信息之外的信息，混淆了主动公开与依申请公开的关系。另10家网站未明确标明条件。

有33家网站对依申请公开的流程作了说明（含没有专门的指南，但在其他栏目中进行说明的网站）。其中，20家网站既提供流程的文字说明，也提供流程图；10家网站仅提供了文字说明；1家网站仅有流程图，没有文字说明；2家网站提供的说明与实际情况不符，如指南提出可以通过互联网提交申请，但该网站不提供此功能（见图4）。课题组还注意到，有的地方在指南中提出，该地方所有申请只能通过互联网提出，不支持当面、传真、信函和电子邮件申请。

图4 依申请公开流程说明的情况

所有提供指南全文的31家网站中，有29家网站说明了政府信息公开的监督机制。其中，21家列明了监督机构的名称，但其中17家网站没有提供监督机构的地址，且所有网站均没有提供公共交通工具换乘方式或者方位示意图。有1家网站没有提供监督机构的联系电话，有16家没有提供监督机构的电子邮件地址，有8家提供了在线投诉平台。对政府信息公开的救济途径，有27家网站在指南中作了说明。

从评估情况来看，绝大部分地方政府网站提供了指南文本，基本涵盖了《政府信息公开条例》要求的内容，并对政府信息公开工作作了说明。但是，一些政府的指南也存在一些问题。首先，从指南内容看，一些地方政府对政府信息公开制度的理解有偏差。这主要体现在对申请条件的表述上。其次，指南这一制度还没有得到很好贯彻。评估发现，不是所有的地方政府都在网站上公开了指南，有的地方只有所属部门的指南，没有本级政府的指南，有的地方甚至将本级政府的指南与本级政府办公厅的指南相混淆。再次，指南所记录的信息存在与实际不符的现象。这一方面体现为电话号码、电子邮件无效，另一方面体现为对流程等的描述与事实不符。电话无人接听或者占线以及电子邮件无回复，这可能与当地政府机关人员有限有一定关系，但既然对外公开了相关信息，政府就有义务让其在实际工作中起到解答公众疑问、了解公众需求的作用。最后，指南描述的内容还有不够细致的地方。比如，对工作时间的表述仅仅使用“工作日”无法令公众获知准确的办公时间；对机构地址的表述也有必要列明公共交通工具换乘方式或者方位示意图，以方便不熟悉路途的公众。