改革完善农村宅基地制度
我国农村的宅基地制度，是在特定的历史条件下形成的，是计划经济和公有制观念的产物。随着社会主义市场经济体制改革的深入推进和城市化、城乡一体化的快速发展，传统的农村宅基地制度的弊端已日益凸显，现行的农村宅基地制度已极不适应市场化、城市化和城乡一体化发展的需要。加快改革和完善农村宅基地制度，是新时期解决“三农”问题、维护农民权益、促进城乡和谐发展的重大课题。
一 改革完善农村宅基地制度的必要性和紧迫性
目前，在农村宅基地使用与管理中积累了大量的涉及深层次的矛盾和问题，依据现行法规政策难以解决。矛盾、问题的根源在于计划经济体制下形成的制度和政策不但没有随着社会主义市场经济和城市化、城乡一体化的发展加以改革，反而得到强化。例如，在北京郊区，由于市场化、工业化、城市化、城乡一体化的推动，农村居民点成为农民与居民、本地人与外地人共同居住的社区，农宅的生产资料、环境和财产功能日趋突出，而宅基地政策法规和管理依然故我，与实际严重背离，这导致矛盾重重，纠纷激增。必须率先改革农村宅基地制度，开辟新的发展出路。如果改革久拖不决，可能使农村宅基地问题不断积累、矛盾不断激化，从而贻误社会发展。
总之，农宅基地制度已经很不适应市场化、工业化、城市化和城乡一体化发展的需要。改革和完善农村宅基地制度是我国社会主义市场经济发展的必然要求，是解决“三农”问题的必然要求，是推进城市化和城乡一体化的必然要求。
（一）改革完善农村宅基地制度是城市化发展的需要
我国正处于城市化快速发展的重要时期。城市化的基本维度在于土地城市化和人口城市化。现行的农村宅基地制度制约了城市化的健康发展，造成了一系列社会问题。
一方面，在现行政策制度下，城乡接合部地区的农村集体和农民不能合法利用宅基地进入市场，从事开发建设，造成了村集体和农民宅基地权益的损失。另一方面，远离城市的农村边远地区，大量流入城市的农村人口不能通过市场机制自愿退出宅基地，造成了大量的农村闲置住宅，既浪费了土地资源，又限制了农民变现宅基地的正当收益。
在现行政策制度下，为推进城市化发展，地方政府要么在城乡接合部地区通过征地途径低价征收农民宅基地，从而剥夺了村集体和农民以宅基地参与城市化的权利；要么通过推行“以宅基地换房”等城乡建设用地增减挂钩的方式，以行政手段攫取农村宅基地。无论何种方式，村集体和农民大都缺乏利用宅基地参与城市化的自主权，由此造成了城市化的畸形发展，积累了大量的社会矛盾和问题。
（二）改革完善农村宅基地制度是城乡一体化发展的需要
现行的农村宅基地制度是城乡二元体制的重要组成部分。农村宅基地实行集体所有制，城市宅基地实行国有制；农村住宅没有产权证，城市住宅有产权证；农村实行“一户一宅”，城镇住宅一户可以多宅，不受限制；农村住宅不能向城镇居民出售，只能在本村集体组织内部转让，城镇住宅可以向城乡任何居民出售；农村住宅不能抵押，城镇住宅可以抵押，等等。城乡二元住宅制度已严重制约城乡经济社会一体化发展。
破除城乡二元结构，推进城乡一体化，是我国经济持续发展和实现社会公平正义的重大战略举措。推进城乡一体化，迫切需要改革和创新农村宅基地制度，以建立城乡统一、权利平等、可自由交易的住宅制度。
（三）改革完善农村宅基地制度是保障农民财产权的需要
宅基地不仅是农民的重要生活资料和生存保障，而且是农民世代相传的重要财产。《物权法》明确规定宅基地是用益物权，宅基地使用权是农民最重要的财产权之一。现行的宅基地制度不利于农民有效利用和保障宅基地，不利于农民宅基地财产权的实现。
首先，现行的农村宅基地制度使农民的宅基地财产权权能不完整。农民没有宅基地的处分权能，不能利用宅基抵押进行融资。农民拥有的宅基地的财产权权能处于残缺状态。
其次，现行的农村宅基地制度使农民的宅基地财产权容易受到侵害。温家宝总理指出，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，无论他们是否需要以此为基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。当前，有的地方以宅基地是农村集体的为借口，强行收缴农民的宅基地；有的以统筹城乡发展为借口，大规模实行撤村并居，强迫农民上楼，大量攫取农民的宅基地；有的强拆农民的宅基，造成大量的拆迁矛盾。以上种种现象，其实质都严重损害了农民的宅基地财产权利。
最后，现行的农村宅基地制度使农村宅基地市场严重缺失。市场化改革以来，我国已明确把建立社会主义市场经济体制作为改革的目标，但在计划经济体制下取消的农村宅基地市场制度没有相应地建立起来，农民不能通过市场机制转让宅基地，从而严重阻碍了社会主义市场经济体制的完善，不利于农民宅基地权益的保障和实现。
（四）改革完善农村宅基地制度是社会和谐稳定的需要
我国自古就有“安居乐业”的传统和追求。安居是社会和谐的重要基础。农村宅基地制度是农村社会的基础性制度之一，对于保障民权益、维护社会的和谐稳定具有重要的基础性作用。
现行的宅基地制度在很大程度上造成了农民不能“安居”。近年来，一些地方以统筹城乡之名，大肆推行拆村并居和村庄土地整理，强拆农民住房、强制农民集中上楼，掀起了以侵占农民宅基地和强拆民房为主的拆村运动，严重侵害了农民的居住和财产权益，严重摧毁了农民生存的道路底线，严重破坏了社会的和谐稳定。现行的宅基地制度无力保障农民的宅基地权益，为各种损害农民宅基地权益的行为提供了制度漏洞。
安居才能乐业，安居才能和谐。加快改革创新农村宅基地制度，对于保障农民安居乐业、维护社会和谐稳定具有不可替代的重要作用。
二 改革完善农村宅基地制度的基本思路
（一）改革完善农村宅基地制度的总体要求和思路
改革完善农村宅基地制度的总体要求和思路，总的要求是要体现以人为本的科学发展观；维护和保障农民的财产权利；体现社会主义市场经济的改革方向，发挥市场在资源配置中的基础性作用；统筹城乡发展，推进城乡经济社会发展一体化；维护社会的公平正义；体现依法治国，建设社会主义法治国家。
目前，社会上对现行宅基地制度改革创新的呼声较高。具体主张有多种，大体有三种思路。
一是恢复农宅本来面貌，实行宅基地私有。在学术界和老农村工作者（领导干部）人群中持此观点的人不少，也确有其道理。
二是维持现行制度和政策，做一些适当调整。政府管理部门有些人习惯于现行体制，担心改革创新会引起秩序混乱，对此可以理解。
三是继续保持宅基地集体所有、农户长期使用现状，同时引入市场机制，实行有偿使用，促进农宅流转。
我们对各种改革观点都持开放包容的态度，但从总体上看，我们赞成第三种改革思路。
（二）改革完善农村宅基地制度应遵循的重要原则
我们认为，宅基地制度的改革创新应遵循以下一些重要原则。
（1）正视中国的现实国情，维护农村宅基地的集体所有制。这是农村宅基地制度改革的路径依赖所在。
（2）保障农村村民居住并有利于农民居住质量的不断提升。这是不断提高农民生活水平的现实要求。
（3）将市场机制引入宅基地改革之中。这是社会主义市场经济发展的内在需要。应当尊重和体现宅基地及房屋的商品价值，增加“房”与“地”的内在联系，确保房产有序流转，促进城市化和城乡一体化进程；同时注意在乡村建设上防止商业投机和两极分化。
（4）维护土地所有者的权益，增加土地的经济收益，使广大农民受益，保障农民共享改革发展成果。同时要保持并逐步缩小村庄占地总规模，集约节约利用土地。
（5）破除城乡二元住宅制度，建立有利于形成城乡一元化的住宅制度。
（6）农村宅基地制度改革创新要具有可行性，便于操作，有利于行政管理职能的转变。
三 改革创新农村宅基地制度的着重点和突破口
农村宅基地制度改革创新涉及诸多方面，我们认为改革创新要突出重点，找准突破口。
（一）改革创新农村宅基地制度的着重点
改革创新农村宅基地制度的着重点有以下几方面。
其一，规范集体成员内部初始取得宅基地的主体资格和操作规则。
其二，建立退出宅基地的市场机制，激励守法和节约使用土地。
其三，探讨宅基地和农房进入市场有序流转、城乡内外居民合理利用的途径和办法。
其四，研究保护农民宅基地财产权益及与政府监督管理相结合的办法。
（二）改革创新农村宅基地制度的突破口
宅基地无偿划拨和使用是现行农村宅基地制度问题的重要症结。我们认为农村宅基地制度改革的一个突破口在于实行宅基地的有偿使用。
宅基地有偿使用体现了宅基地的商品价值。宅基地的有偿使用，将消除人们“不用白不用”“不占白不占”的心态，能有效地遏制多占、乱占宅基地与大量农宅闲置的现象，有利于土地的合理利用。同时，宅基地有偿使用，有利于增强集体经济实力和增加农民收入，有利于提高集体管理宅基地的积极性，有利于转变政府职能。
四 改革创新农村宅基地制度的政策建议
农村宅基地制度是一个国家重要的基础性制度，对于维护社会和谐稳定、保障人们的幸福生活具有极为重要的意义。我国现行的农村宅基地制度是计划经济体制和城乡二元体制的产物，不适应社会主义市场经济和城市化、城乡一体化发展的需要，迫切需要从全方位进行综合改革。改革农村宅基地制度，必须贯彻以人为本的科学发展观，适应社会主义市场经济的改革需要，体现尊重和保障农民财产权利的根本要求，彰显现代法治的基本精神。具体来说，我们提出如下十个方面的政策建议。
（一）在维护农村宅基地集体所有的条件下，更加重视保障农民的宅基地使用权
现行政策法律将农村宅基地的所有权划归集体，将宅基地使用权划归农民。这两种权利都是农民的重要权利，既要保护好农民作为集体成员所拥有的宅基地所有权，也要保护好法律赋予农民的宅基地使用权。《物权法》规定宅基地使用权是用益物权，这是农民的重要财产权，必须给予最强有力的法律保障。任何组织和个人不得侵犯农民的宅基地使用权。凡是侵犯农民宅基地使用权的组织和个人，都要承担法律责任。建议制定农村宅基地法和住房保护法，从法律上严格保护农民的住宅。侵犯农民住房是最严重的违法犯罪行为，必须依法从严惩处。特别是一些地方以统筹城乡发展为名，强迫农民集中居住，攫取农民的宅基地，强拆农民住房，这是和平时期最严重的侵犯农民住宅的行为，必须坚决制止，并要依据《刑法》追究相关人员的法律责任。在城市化进程中，要制止违背农民意愿的“以宅基地换房”行为。在改革发展中，必须把尊重和保障农民的财产权利作为各级政府依法行政的基本要求。
（二）在现行无偿申请使用宅基地的基础上，实行农村宅基地有偿使用试点
要在坚持长期以来农民无偿申请使用宅基地的基础上，通过增量改革，启动农村宅基地有偿使用试点。宅基地使用费标准要符合地价原则，但要适应农村经济水平，起步要低（远低于地价），缓慢提高，始终使绝大多数使用人能够承受；建议政府规定宅基地使用费的原则和标准，宅基地使用费标准应该既有区域差异，又要体现使用人的户籍身份、土地质量、使用性质、房屋取得方式、人口户型等差别，区别对待。实行宅基地有偿使用后，农宅房产可以继承、赠予、租赁买卖，按“地随房走”的原则予以变更登记。宅基地使用费实行专用，用于村庄建设和对农民（集体经济组织成员）无偿使用的补贴。启动农村宅基地有偿使用试点工作时，要统筹规划，尊重实际和农民意愿，注重效果，加强制度建设，形成政策制度成果。
（三）打破农村宅基地使用的封闭格局，允许城镇居民和其他人员有偿申请使用宅基地，形成城乡住宅制度的一体化
要逐步打破长期以来形成的农村宅基地自我封闭的局面，实行宅基地的对外有偿使用。随着市场化、城市化和城乡一体化的快速发展，城乡之间的交流融合与互补已是大势所趋，不可阻挡。许多城镇居民选择到农村居住，特别是城乡接合部地区，实际上居住了大量的外来人口。应当加快改革农村宅基地制度，允许城镇居民和其他人员到农村依法有偿申请使用宅基地，依法购买农村住宅。国家应制定相关税费法律政策，收取相关税费，在国家、集体和农民之间合理分配相关税费收入。要在农村居民可以到城镇购房的同时，建立城镇居民也能到农村购房的制度体系。城镇居民到农民居住生活，既满足了城镇居民的生活需求，又能增加村集体和农民的收入，同时能有效促进城乡融合和协调发展。此外，要将农村住房问题纳入国家保障性住房政策框架，构建城乡统一的住房保障政策体系。
（四）对农村宅基地和住房实行全面的确权登记颁证
要从尊重和保障农民财产权的高度，对农村宅基地和农民住房全面实行确权登记颁证工作。一是要对农村宅基地的集体所有权进行确权登记颁证。明晰宅基地的所有权代表，明确宅基地所有权代表的职责。二是要对农民宅基地的使用权进行确权登记颁证。要根据《物权法》的规定，进一步细化农民宅基地的用益物权，颁布权威性的权属证书。三是要对农民的住房进行确权登记颁证。农民对住房拥有所有权、使用权和处置权。通过全面的确权登记颁证，一是从战略高度强化农民的住宅权益（住房和宅基地权益），切实保护农民的住宅财产权利；二是为住宅的市场化交易奠定产权明晰的基础；三是增加农民的财产性收入，实现农民的财产权利。据新中国成立前对我国农村的调查，农民家庭财产估价80%以上是由房产、地产构成的。我们应当赋予农民合法的房产证和宅基地产权证。这不但有利于增加农民收入，更重要的在于增进农民的幸福感，促进社会的和谐稳定。
（五）率先实现城乡接合部地区农民住宅的商品化
随着城市化的加快发展，各个城市的边界不断扩大，原来属于农村的城乡接合部地区不断变为城市市区。城乡接合部聚集了大量的外来人口，居住结构发生了根本性的变化，但仍然实行传统的宅基地制度，其弊端日益明显。我们建议适应市场化和城市化发展的需要，率先对城乡接合部地区的农村住宅实行商品化。要通过政策引导和法律规范，尊重和保障农民的住宅权益，允许农民和村集体以宅基地参与城市化，分享城市化发展的成果。应当允许农民出租、入股或买卖宅基地及住房，允许城镇居民和其他外来人员按照市场价格购买农村住宅。既然城镇居民可以“一户多宅”，农村也可以实行“一户多宅”。问题的关键在于建立城乡平等统一的法律制度。
（六）加快建立广大农村宅基地自由退出的市场体系
城市化的快速发展，使大量的农村人口流入城市，造成了农村住宅的大量空置和严重浪费。这个问题的根源不在农民，而在于政府相关政策制度建设的滞后。建议加快建立农民自由退出宅基地的市场机制，让农民自愿选择退出农村宅基地或保留农村宅基地。首先，政府的责任在于建立宅基地和住房退出的市场体系，供农民自愿选择。要改变政府实行的所谓“撤村并居”“以宅基地换房”等非市场化的行政手段处置农民宅基地的做法。其次，进入城镇定居的农民，是否退出农村宅基地，应当完全由农民做主。政府可以制定相关政策进行引导和鼓励，但不得误导和强迫农民退出宅基地。最后，应当允许城镇居民到农村购房居住生活。在城市化进程中，政府要建立农民退出农村住宅的市场制度，同时要制定农民进入城镇居住的保障性住房政策，确保农民在城市化进程中能退能进。当然，一个健康的住宅市场应当是城乡一体的市场，农民可以进城居住，市民也可以入乡居住。这方面的制度建设需要大力加快推进。
（七）有效建立保障农民合理分享宅基地增值收益的机制
在市场化、城市化进程中，农村宅基地的增值收益已经凸显。如何分配宅基地增值收益，是一个尚未得到解决的重大问题。由于这方面的具体政策规定阙如，有的地方借宅基地为集体所有之名，大肆摄取了农民的宅基地收益，将农民排除在增值收益分配之外，给农民造成了巨大的财产权利损失。在城市化进程中，种种原因使得农村宅基地增值，如何合理分配增值收益，目前在全国没有出台任何指导意见，这也是我国的制度建设大大滞后于改革发展实践的一个典型案例。但一些地方政府开始探索宅基地增值收益分配办法，尤其是重庆市率先在这方面做了探索，其经验非常值得重视。近年来，重庆市大体划分了土地所有权与使用权的分配比例，例如，宅基地的使用权占85%，所有权占15%；承包地、林地的使用权占80%，所有权占20%。政府提供了这么一个比例，农民可以在宅基地的80%以及承包地与林地的85%的范围内，享有可支配的财产权。重庆的做法在很大程度上解决了土地的所有者与使用者在财产权上的具体分配比例问题，杜绝了长期存在的农村土地中以所有权挤压甚至侵占使用权的现象，这是一个重大的实践创新，是保护和实现农民财产权的重大举措。我们认为这一做法值得借鉴，建议将之上升为全国性规范的政策制度。
（八）完善农村宅基地权能，赋予农民宅基地完整的财产权
宅基地作为农民的重要财产权，其权能尚不完整。《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。而财产权的完整权能一般包括四项权能，除了占有、使用外，还应当有收益和处分的权能，以及派生的抵押、出租、转让等权能。我国农村宅基地权能的残缺，极大地限制了农民的财产权，抑制了农民有效利用宅基地的发展空间，限制了农民的财产性收入。应当通过修改法律和相关立法，赋予农民对宅基地拥有占有、使用、收益和处分的完整权能。建议修改《物权法》，规定宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利；修改《担保法》第37条，取消宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押的规定，允许用宅基地等集体所有的土地使用权抵押。此外，废止和修改有关限制宅基地权能的政策文件。赋予农民完整的宅基地权能，不仅有利于完善社会主义市场经济体制，推动经济发展，而且将空前激活农民的宅基地财产，大幅增加农民的财产性收益，加快推动社会进步，实现农民的生活幸福。
（九）允许农村宅基地等集体建设用地进入市场，与国有土地同权，真正消除“小产权房”问题的制度歧视根源
长期限制农村宅基地等集体建设用地进入市场，是我国土地制度的重大缺陷之一。限制农村宅基地等集体建设用地进入市场，既是计划经济体制的产物，也是城乡二元体制的产物。一方面，改革开放30多年来，我国实行社会主义市场经济体制，放弃了计划经济体制，促进了经济的持续繁荣。在宅基地问题上，也必须以社会主义市场经济的基本要求进行改革，取消农村宅基地进入市场的各种政策限制，加快建立包括宅基地在内的土地要素市场。另一方面，我国已明确提出破除城乡二元体制，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。在宅基地问题上，也应当允许农村宅基地在符合规范的前提下，与国有土地具有同等权利进入市场，依法进行商品房开发建设，从根本上解决“小产权房”问题。规范农村宅基地流转市场，实行城乡住宅制度的一体化，将空前盘活农村宅基地这块沉睡的资产，极大地促进经济社会的发展。规范农村宅基地流转市场，需要加快修改《土地管理法》，加快改革相关税法，建立和完善新时期的土地财产税体系。
（十）加强农村宅基地的制度建设，切实转变政府职能，加快建设现代法治政府和服务型政府
制度建设滞后于实践发展，既是我国改革发展中面临的突出问题，也是农村宅基地日益突出问题的重要因素。加强农村宅基地的制度建设，要从两个基本方面入手：一是加强农村宅基地的产权制度建设，明确界定和保障农民的宅基地产权；二是加强农村宅基地的管理制度建设，明确管理的目标在于保障农民的财产权利，维护社会的公平正义。制度建设的重点有三个方面：首先，明晰和界定宅基地权利；其次，规范和制定合理的管制制度；最后，建立有利于保障农民意愿和权利的市场流转机制。当前，亟须在保障农民住宅权利的基础上，制定和出台新的征地制度以及集体土地上房屋征收与补偿法规。从根本上说，我国农村宅基地问题在很大程度上反映了政府职能的缺位、错位和越位问题。要真正保障农民的宅基地权利，必须切实转变政府职能，将各级政府从热衷于直接从事经济建设活动转变到专注于提供公共服务上来，从习惯于传统的人治转变到现代法治的轨道上来，真正使各级政府成为尊重、保障和实现公民基本权利和自由的法治政府和服务型政府。
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