上海利用农村集体建设用地建设租赁房试点考察报告
在城市化和城乡一体化进程中，经济发达地区特别是外来流动人口较多的大中城市，如何开发利用农村集体建设用地，发展农村集体经济，促进农民增收，同时满足外来流动人口住房需求，创新农村土地使用制度，是一个重大而紧迫的现实课题。2011年，中央批准北京和上海开展利用农村集体建设用地建设租赁房试点工作。最近，我们对上海市利用农村集体建设用地建设租赁房的情况进行了考察学习。
一 基本情况
上海早在2003年就开始在一些农村利用集体建设用地建设住房的试点，住房对象主要针对工业园区的来沪务工人员，效果很好。2009年上海出台《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》，提出“农村集体经济组织利用农村集体建设用地建设主要定向提供给产业园区、产业集聚区内员工租住的市场化租赁宿舍”。2010年9月，上海市政府批转《关于本市发展公共租赁住房的实施意见》（沪府发〔2010〕 32号），提出“综合利用农村集体建设用地，适当集中新建”。2011年7月，上海市政府办转发《关于积极推进来沪务工人员宿舍建设的若干意见》（沪府办发〔2011〕39号），规定：“对利用农村集体建设用地建设的，鼓励充分利用闲置的存量建设用地，在符合规划的前提下，以使用集体土地方式办理有关手续，不改变原建设用地用途，不改变集体土地性质。”
由于上海在利用集体建设用地建设租赁住房上已有政策措施和实践探索，因此，当2011年中央批准上海与北京开展利用集体建设用地建设租赁住房试点后，上海能够迅速在8个区22个村推进。上海的试点项目主要有两大类，一是产业园区类，二是零散地块类。目前，各试点实施方案正在申报之中，已有1个区完成方案申报工作。上海利用集体建设用地建设租赁住房试点工作正在推行之中，有关进展情况需要继续关注。
目前，上海利用集体建设用地建设租赁住房最有代表性的项目，是闵行区七宝镇联明村的租赁房试点项目“联明雅苑”。
二 主要做法和特点
以闵行区七宝镇联明村的租赁房试点项目“联明雅苑”为例，该项目的主要做法和特点有以下几个方面。
一是建设主体为村集体。联明村成立“上海联明实业总公司”承担项目建设任务。项目于2008年9月开工，2010年6月竣工，总投资9300万元，村民出资8000万元，占86.02%。“联明雅苑”小区建筑面积为25665平方米，可供出租的房屋有404套。
二是出租对象为外来务工人员。主要为七宝镇辖区内各优质企事业单位员工。以企业租借为主，其中企业纳税100万元以上的单位可优先租用，目前不接受来沪人员个人承租。
三是出租形式多样化。主要有家庭户和集体户两种居住形式，一室户限3～4人居民，二室户限6～8人居住，承租合同实行年签制。
四是配套生活设施与公共服务齐全。租赁住房均为精装修，小区设有便民服务窗口，集中办理入住手续；建有图书室、篮球场等，安装电子安保监控系统，实行智能化安全管理；聘用具有资质的物业公司负责物业管理；小区管理方和租户共同制定居住公约，实行租客自治。
五是租金收益村民共享。租金收益主要按两部分进行分配，其一是联明村每年以稍高于银行的利率向出资村民支付7%的年息，其二是将年租金扣除物业管理成本外集中分配给村民。
三 初步成效
上海利用集体建设用地建设租赁住房，是城市化和城乡一体化进程中农村土地制度的重要创新，已取得初步成效。在国土资源部正式批准试点以前，上海就已经从政策和实践两方面自行开展了利用集体建设用地建设租赁住房试点工作，在国土资源部正式批准试点后，迅速在8个区22个村较大范围铺开，目前上海已有部分试点项目完成申报等手续，正在加紧推进试点工作。
“联明雅苑”项目是上海市利用集体建设用地建设租赁住房的典型，为利用集体建设用地建设租赁房积累了初步经验。位于闵行区七宝镇联明村的“联明雅苑”租赁房试点项目，已于2010年9月1日投入使用，到2011年4月底已全部出租，出租率为100%。以目前租赁价格计算，年租金收入约850万元，支付村民出资年息560万元，物业管理等成本180万元。
上海试点项目具有积极的现实意义。一是有利于发展壮大农村集体经济，培育新的经济增长点；二是有利于增加农民收入特别是财产性收入；三是有利于缓解外来务工人员的住房困难，改善其居住环境，提高外来人口的服务与管理水平；四是有利于完善农村土地制度，促进城乡资源融合与统筹发展。
四 对北京的启示
上海开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作对北京市的主要启示有以下几点。
一是要勇于实践创新和政策创新。上海在中央批准试点前就已经开始先行先试，这为较大范围推行试点工作积累了相应的政策与实践经验。北京正处在建设世界城市和推进城乡一体化的新时期，迫切需要提升和探索新的发展思路。
二是要创新维护农民权益的体制机制。上海在试点工作中充分尊重农民的自主性，不搞行政命令强行推行，主要在破除城乡二元体制、形成城乡一体化发展新格局上加强体制机制建设，为新时期农村集体经济发展拓展了新的发展空间与政策体制环境。对北京来说，不仅需要继续突出强调维护农民权益，而且需要进一步建立有益于维护农民合理分享公共租赁房收益的体制机制，确保农民权益有稳定的制度保障。
三是切实解决外来务工人员的实际问题，改善公共服务。上海明确将外来务工人员作为租赁住房建设的保障对象，打破了长期以来的户籍限制，体现了城乡一体化发展的内在要求。北京与上海一样，有数百万的外来务工人员，他们的居住权益值得进一步关注和切实保障。
四是要深入研究和解决一些深层次问题。利用集体建设用地建设租赁住房，是在现行制度框架内的重大创新，需要诸多相关政策制度的综合改革，如税收问题、防止“小产权房”问题、租金收入合理分配问题、村集体内部民主管理问题、农民与租户合作共管、和谐相处等问题，都需要认真对待，深入研究，妥善解决。