第四节 京津冀世界级城市群发展路径

一 现实发展路径

1．加强顶层设计，在科学研判的基础上充分发挥规划引领作用

借鉴世界级城市群统筹规划保障先行的经验，坚持问题导向，将《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）作为编制各成员城市发展规划的重要基础和主要依据，在此基础上和框架下，从京津冀三地区域发展面临的体制、机制障碍和约束出发，充分考虑京津冀城市群总体规划的要求，给地方更多的自主权，进一步明确区域发展功能定位，体现全局意识，指导各成员城市的相关规划，实现京津冀城市群作为一个整体发展效益的最大化，并使所有的成员城市能分享这种整体发展所带来的最大效益。目前，北京、天津、河北三地已正式启动“十三五”规划编制，其中京津冀协同发展路径选择成为三地规划的重要内容，应遵循《规划纲要》的基本要义，切实打破“一亩三分地”思维定式，从京津冀区域发展全局谋划疏解北京非首都功能，加强战略设计，推进布局调整，增强京津冀整体性，明确实现总体目标和重大任务的时间表、路线图，研究制定科学的实施方案，分阶段、有步骤地加以推进。同时，推动京津冀三省市抓紧出台各自贯彻落实《规划纲要》的实施方案和支持政策，加快协调编制土地利用、城乡、生态环境保护等相关专项规划，力求地方规划及各专项规划之间实现良好衔接，立足现实基础和长远需要，把握好疏解北京非首都功能、推动协同发展的步骤、节奏和力度，对已达成共识、易于操作的领域率先突破，选择有条件的区域率先开展试点示范，发挥引领带动作用。

2．有序疏解非首都功能，明确三地功能定位及差别化发展战略

世界级城市群的一个突出特征就是以中心城市功能疏解为契机，打造多核心、网络化的城市群系统。京津冀世界级城市群建设过程中，可以从三地发展诉求中寻找利益契合点，进一步明确功能定位，充分发挥各自的比较优势，调整优化区域生产力布局，加快推动错位发展与融合发展，创新合作模式与利益分享机制，在有序疏解北京非首都功能的进程中实现区域良性互动，促进三省市协同发展、协调发展、共同发展。京津冀整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”，区域整体定位体现了三省市“一盘棋”的思想，突出了功能互补、错位发展、相辅相成的理念。北京“四个中心”和天津、河北“一基地、三区”的城市定位明确了京津冀城市群内各成员城市的基本功能，这种定位分工服从和服务于区域整体定位，体现了区域整体和三省市各自特色，符合协同发展、促进融合、增强合力的战略需要。城市之间各有优势，也互有诉求，存在合作的内在动力，北京更多的是寻求发展空间，天津最需要的是提升发展质量，河北最需要的是发展机会。根据京津冀城市群成员城市的具体情况，实施差别化发展战略。在京津冀城市群内部，北京和天津属于超大城市，采取优化发展的战略，重点需要优化产业结构和空间布局，大力发展高新技术产业，加快传统产业技术升级，实行严格的建设项目准入制度。唐山、石家庄、保定等城市规模偏小，是承接产业和人口转移的重点区域，实施重点发展战略，坚持环境与经济协调发展，在科学合理地对环境承载力进行评价的基础上，高质量地推进工业化和城镇化，加快基础设施建设，严格控制污染物排放总量，有效遏制生态环境恶化趋势，积极承接人口转移，实现快速城镇化与人口现代化的协调统一。

3．发挥核心城市功能，促进城市合理分工

保障各城市获得平等的发展机会，在核心城市功能扩展的基础上高效合理地配置城市资源，推动城市群合理分工融合是世界级城市群发展的又一重要经验。因此，一方面，京津冀城市群各成员城市应切实消除产业发展中存在的各类行政壁垒，让产业遵循市场规律实现优胜劣汰和优化配置，按照产业链、价值链的发展模式，从全国生产力整体布局出发，明确三省市产业发展定位，理顺产业发展链条，加快产业转型升级，打造立足区域、服务全国、辐射全球的优势产业集聚区，实现产业发展的互补互促。重点是明确产业定位和方向，加快产业转型升级，推动产业转移对接，加强三省份产业发展规划衔接，制定京津冀产业指导目录，加快津冀承接平台建设，加强京津冀产业协作等。另一方面，北京和天津在京津冀城市群中的核心作用非常强，因此要充分发挥核心城市的引领功能，进一步强化这两个城市的枢纽型地位，发挥其在京津冀城市群中的核心带动作用，促进城市的合理分工。在发挥京津冀城市群“两核带动”作用的同时，积极壮大石家庄的枢纽地位，逐步强化石家庄在京津冀城市群中的枢纽作用，形成多极支撑和网络化的空间形态。发挥秦皇岛、唐山、沧州等其他成员城市的支撑作用，进一步深化其与北京、天津的分工协作，在双核的引领下，共同打造京津冀城市群的滨海隆起带。廊坊和保定由于毗邻北京，是北京对外交通通道上的重要节点，充分发挥其区位优势和交通优势，承接来自北京的要素转移，使其成为北京的重要功能区。发挥张家口和承德的生态屏障作用，建设京津冀城市群重要水源涵养区和生态屏障区。

4．实现空间合理布局，构建多层次网络格局

经验表明，空间布局是世界级城市群功能定位在空间上的具体体现，也是优化资源配置、实现城市群协同发展的重要基础。京津冀城市群应依据“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的布局思路，推动形成以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架，以重要城市为支点，以战略性功能区平台为载体，以交通干线、生态廊道为纽带的网络形空间格局。其中，“一核”即指北京，重点是有序疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”问题。“双城”是指北京、天津，作为京津冀协同发展的主要引擎，进一步强化京津联动，全方位拓展合作广度和深度，加快实现同城化发展，共同发挥高端引领和辐射带动作用。“三轴”指的是京津、京保石、京唐秦三个产业发展带和城镇聚集轴，是支撑京津冀协同发展的主体框架。“四区”分别是中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区，每个功能区都有明确的空间范围和发展重点。“多节点”包括石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市和张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市，重点是提高其城市综合承载能力和服务能力，有序推动产业和人口聚集。立足于三省市比较优势和现有基础，通过实现定位清晰、分工合理、功能完善、生态宜居的城市群空间布局，释放城市群发展潜能，提升整体发展层次。

5．推进基础设施领域合作，实现基础设施的互联互通

从日本太平洋沿岸城市群建设的五次规划来看，交通一体化作为医治东京“大城市病”的一剂良药，同时也推动了由新就业方式引发的产业创新发展。京津冀城市群作为一个相互之间联系紧密的经济区，各城市之间的基础设施建设和便利通达性远远滞后于市场需求，特别是天津和河北之间的交通通达性更为滞后，截至2013年底，从天津始发到石家庄的火车最快需要将近6个小时，天津到承德最快需要7个多小时，而珠三角和长三角地区都已经实现1小时高铁经济圈，两者之间的差距及其对区域经济增长和一体化深化的影响不言而喻。因此京津冀地区应以世界级城市群交通基础设施发展经验为指导，以基础设施互联互通作为协同发展突破点，克服行政壁垒的限制，从整个京津冀城市群范围考虑基础设施的互联互通问题，为实现整体效益的最大化奠定坚实的基础。加快京津冀城市群交通一体化建设，按照网络化布局、智能化管理和一体化服务的要求，构建以轨道交通为骨干的多节点、网格状、全覆盖的交通网络，提升交通运输组织和现代化服务水平，建立统一开放的区域运输市场格局。重点是建设高效密集的轨道交通网，完善便捷通畅的公路交通网，打通高速公路“断头路”，全面消除跨区域国省干线“瓶颈路段”，加快构建现代化的津冀港口群，打造国际一流的航空枢纽，加快北京新机场建设，大力发展公交优先的城市交通，提升交通智能化管理水平，提升区域一体化运输服务水平，发展安全、绿色、可持续交通。同时，首都第二机场建设也为三方空港经济的协同发展提供了契机。在港口建设方面，虽然天津和唐山之间似乎存在着竞争，但随着顶层设计的推进，这两个城市可以化竞争为合作，共同推动临港经济成为城市群新的增长点。

6．推进生态环境领域的合作，实现生态环境共治共享

良好的生态环境是世界级城市群的重要特征，也是城市群发展的基础。京津冀城市群自然空间分异非常明显，因此更需要实施差别化发展战略，促进生态空间、生产空间、生活空间协调发展。京津冀城市群作为我国重要的城市群之一，其所面临的生态环境问题也非常突出，比如近几年十分严重的大气污染问题和跨行政区的流域水污染问题，这些问题依靠单个城市的力量难以从根本上解决，需要各成员城市平衡自身利益，通力合作，共同参与到生态保护和治理的行动中来，实现生态环境的联防联控，确保整个区域内的生态环境治理取得成效。京津冀城市群的生产空间和生活空间主要集中在城市化地区，而且相互交织在一起，因此三地应按照人口资源环境均衡、经济社会生态效益相统一的原则，打破行政区域限制，控制开发强度，调整空间结构，推动能源生产和消费革命，促进绿色循环低碳发展，加强生态环境保护和治理，扩大区域生态空间，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。对于生态功能区，要坚持以保护为主，合理选择发展方向，发展特色优势产业，加快建设重点生态功能保护区，探索推进横向生态补偿机制建设，确保生态功能得到恢复和保护，逐步恢复生态平衡。

二 京津冀城市群的未来展望

从长远来看，京津冀世界级城市群的建设最终将实现四个一体化。首先，产业一体化是京津冀城市群成为世界级城市群的实体内容和关键支撑。京津冀只有通过产业链的合理分工，发挥各自的优势，推动区域经济深度融合，才能夯实世界级城市群的微观基础。因此北京应主动“瘦身”，真正“舍得”，积极调整疏解转移一部分功能，发挥好科技、人才、国际交往的优势，提高新技术的研发能力和水平，构建世界级城市群核心城市应具备的现代化发达经济结构。天津应充分利用港口、商贸优势，通过产业链上、中、下游的分工，为京津冀协同发展夯实产业基础。河北则利用好地域空间、资源环境、人力资源等优势，实现京津两地科研成果的产业化。

其次，基础设施一体化是京津冀城市群建设的根本基础和充要条件。在京津冀城市群的核心发展轴线上建设多层级快速轨道交通体系，是疏解北京非首都功能的关键。快速轨道交通是城市群机体内连通的“筋骨”，通过轨道交通引导区域产业、人口向轨道沿线城镇集聚，促进轨道沿线城镇功能提升，形成以轨道为骨架的走廊发展模式，可有效遏制城市无序蔓延。通过构建“轨道上的京津冀”引导城市功能布局，统筹实现城市群公共交通、高速公路、机场、港口、通信等基础设施的一体化。

再次，生态一体化是建设京津冀世界级城市群的基本要求和终极目标之一。长期以来，生态环境建设是京津冀城市群发展的短板和瓶颈之一。大气污染、土壤污染、水污染、水土流失、地下水下降等问题，严重制约了京津冀世界级城市群的发展步伐。因此，三地紧密携手，在调整能源结构、淘汰落后产能、化解过剩产能、防治机动车污染、保护水资源等方面加强合作，建立大气污染、水污染联防联控机制，共同构筑起区域生态环境安全防护体系，通过这个重要切入点京津冀城市群建设的艰巨任务最终得以启动和实施。

最后，基本公共服务均等化是建设京津冀世界级城市群不容忽视的关键环节。基本公共服务的巨大差距将成为阻碍京津冀城市群未来健康发展的“绊脚石”。目前京津冀三地已在社会保障、医疗卫生、教育合作等方面进行了有益探索实践，积累了一定的经验。未来应进一步发挥政府引导作用，引入市场机制，促进优质公共服务资源均衡配置，合力推进教育医疗、社会保险、公共文化体育等社会事业发展，逐步提高公共服务均等化水平，实现京津冀城市群公共服务规划和政策统筹的有效衔接。