第二节 政党外交的形成与发展

推动政党外交形成和发展的因素复杂繁多，包括国际政治、国内政治、政党政治、意识形态等多方面的因素。关于政党外交是如何形成和发展的，迄今为止，国内外学术界相关考察性文章比较少。

笔者认为，政党外交产生和发展的原因主要有两个。

一 政党制度的形成和政党政治的普及，为政党外交的发展提供了坚实的基础和前提条件

从政党与外交这两个词分析，政党外交的产生需要具备两个前提性条件：第一个条件是政党制度的形成和政党政治的普及，第二个条件是政党具有参与和影响外交事务的能力及愿望。由于政党是政党外交的主体，也是政党外交赖以存在的基础，政党制度的形成和政党政治的普及是政党外交发展的首要条件。

当今世界绝大多数国家都实行民主政治，民主政治的实现形式之一就是政党政治。政党的出现和政党政治的发展是现代政治和传统政治的重要区别之一。政党是代议制民主发展的重要标志，作为一种现代政治设施，它是近代社会发展的产物，最早产生于资产阶级革命时期的英国，这与英国政治制度最先发育、议会体制较快成熟密不可分。英国的辉格党和托利党，早先是从议会两个政治派别演变而来的。如今活跃在英国政坛的保守党其前身就是托利党，辉格党后改名为自由党。

纵观政党发展史，从17世纪英国辉格党成立至今，世界范围内共出现四次建党浪潮。首次建党浪潮发生在19世纪中期至19世纪末，西方发达资本主义国家相继建立起政党，其中既有资产阶级政党，也有工人阶级政党。1847年成立的共产主义者同盟，因具有相对明确的政治纲领和组织原则，后来被认为是世界上第一个无产阶级政党。1864年国际工人协会即第一国际的诞生，推动了各国工人阶级的建党过程。德国社会民主工党（爱森纳赫派）成立于1869年，开启了工人阶级在民族国家范围内独立建党的先河，此后，法国、瑞士、丹麦、美国、西班牙、波兰、意大利、俄罗斯、奥地利等国均出现了不同名称的工人阶级政党和组织。1889年，随着国际工人运动的深入发展，这些政党和组织联合成立了第二国际，参加的社会主义政党和组织有27个。第二次建党浪潮发生在20世纪的头40年，共产党从原来的工人阶级政党中分离出来或另行创建，在世界范围内形成独立的政党体系，1919年俄共领导建立了共产国际即第三国际，推动了国际共产主义运动和民族解放运动的高涨；与之相伴随的还有法西斯性质政党的建立，如墨索里尼于1921年创建的意大利国家法西斯党、希特勒领导的德国国家社会主义工人党（纳粹党）等。在这个阶段，各国政党的精力主要放在国内的政治斗争上，跨国交往非常稀少，有限的政党跨国活动主要发生在无产阶级政党之间。二战结束后，第三次建党浪潮主要发生在法西斯战败国以及战争期间被占领的欧洲国家。在民族独立运动风起云涌的亚非拉地区，也出现不少民族主义性质的政党。世界范围内的第四次建党浪潮发生于20世纪80年代末和90年代。苏东剧变后，发展中国家在欧美的推动下，出现了建党高潮，不少国家迫于西方压力，纷纷开放党禁。从地区分布看，冷战后新增的政党主要集中在非洲、原苏东地区以及亚洲和拉美。在非洲，80年代末政党数量只有130个，而到90年代中期一度增加到1800多个。在原苏东地区，冷战后政党曾一度增加到近千个。俄罗斯、匈牙利、罗马尼亚、保加利亚等国剧变后新成立的政党都超过了100个。在亚洲，新的政党组织也不断产生，如印尼于1999年宣布解除党禁后，短短一年内就成立了48个政党。在拉美，政党数量也在不断增加，仅有40万人口的苏里南就有30多个政党。拉美一些国家的原游击队组织，纷纷组建新的合法政党参加选举，有些新党成为本国政治舞台上的一支重要力量。这些新兴政党的产生打破了世界政党政治原有格局，使当代政党政治变得更加丰富多彩。到21世纪初，世界上的大多数国家都各自建立起各种类型的政党，以政党为主角的现代政党政治成为世界绝大多数国家接受的政治形式。在国际社会中，除了极少数国家，全世界的近二百个国家和地区都实行了各种形式的政党制度，政党政治的影响可以说是全球性的。在资本主义国家中，政党制度与议会制度、选举制度一起构成了代议制民主的三大支柱；在社会主义国家，共产党是整个社会政治制度的领导核心。关注各类政党涌现的社会背景，剖析各党的性质、纲领、路线和政策，分析其政治走势和价值取向，已经成为解析当代国际政治必不可少的环节。当今世界各国的国内政局演变和世界形势的发展变化，都明显带有政党政治的背景和痕迹，与各类政党的兴衰存亡以及分化组合密切关联。事实上，当前世界政党政治较冷战时期更为活跃，已成为民主化潮流中最引人注目的一道风景线。随着世界政党政治的日益完善和发展，政党政治作为当代国际政治基本要素的分量将日益加重。

政党政治对一国外交的影响是显而易见的，从某种程度上讲，政党政治左右着一国的外交政策。作为各国社会中最活跃的政治载体，代表着不同意识形态和价值观的各类政党，通过执政、参政和组织各种社会运动等方式，对其国家的内外政策有着重要的影响。根据马克思主义的观点，政党是代表某个阶级、阶层或集团，并为实现其利益而进行活动的政治组织。在现代社会中，阶级斗争在一个国家内部往往是通过政党斗争得以体现的。政党斗争的形式五花八门，通常有组阁执政或参政、议会选举和辩论、组织抗议运动和“院外压力集团”等多种形式。政党斗争激烈时，还会导致政体和国体的变更。譬如尼泊尔在国王被推翻后，由原来的君主立宪制改为民主共和政体。其国内亲印度的政党和亲华政党暗中角力，直接影响本国外交政策的稳定性。在实行政党政治的国家，由于政府是由政党领导的，政党政治对一国外交往往发挥极其关键的制约作用。政党政治直接影响着一个国家对外政策的基本走势，党派斗争日益成为影响政府外交决策的重要变量。执政党通过其领导的政府、控制的议会直接参与外交决策，在野党则通过议会斗争等途径，间接制约和牵制本国对外决策。

西方政治学界认为，政党最初仅仅是作为民主政治选举的竞选工具而存在的，无法像主权国家一样成为国际关系的行为主体，在外交方面没有发言权。但随着政党政治的蓬勃发展，政党在当今国际政治舞台上发挥的作用越来越大，已经发展成为国际关系新型行为主体。之所以出现这种现象，是因为政党有参与或影响一国乃至国际组织外交决策的能力和愿望，它们可以表达所代表的阶级和阶层的意愿与要求，影响或牵制国家和国际组织的决策，对国际政治产生不同程度的影响。所以，从一定意义上讲，世界政党和政党政治的发展，推动政党介入传统的外交领域，扩大了政党对外交往的范围和内涵。可以说，政党外交是政党政治发展的必然产物，也是政党作为外交参与者的必然结果。

二 经济全球化的发展、区域性和全球性问题的出现促进了政党外交的发展

第二次世界大战结束尤其是20世纪70年代以来，在新技术革命的影响下，经济全球化迅猛发展，全球化给世界带来了大繁荣大发展，但也给人类带来了诸多问题。伴随着全球化所带来的信息、流通、交易等方面的便利性，这些问题被迅速散播到其他国家，具有全球性的特征。这些全球问题主要涉及环境污染、恐怖主义、水资源短缺、能源危机、毒品泛滥、跨国犯罪、人口爆炸、贫困、难民、人权等问题。这些问题从规模和范围上讲，具有辐射全球的能力，涉及世界上所有国家的利益，给整个国际社会带来巨大的安全挑战。面对这些问题，没有一个国家能够独善其身。无论是资本主义国家还是社会主义国家、发达国家还是发展中国家，“大家都在一条船上”，都难以避免面临这些关系全人类共同利益的问题。这些问题的解决超出了民族国家的能力，而要解决这些问题，单靠一国或某一集团的单打独斗也无济于事，需要整个国际社会的通力合作，群策群力。全球化进程扩展了外交的内涵，改变了外交的形式。与其他外交形式相比，政党外交的突出优势就是沟通灵活，半官半民。政党和政党政要通过坦诚对话增进相互了解，通过发展友谊建立相互信任，进而体现出思想与价值的交流。

当前，人类进入到一个全球治理的时代，治理主体更加多元多样，主权国家及其政府、政府间国际组织是理所当然的治理主体，但以非政府组织为代表的非国家行为体、跨国公司以及有影响力的个人，也逐渐成为新的治理主体。全球治理的多主体决定了价值观的不同，全球治理的基石是构建全球共同价值观，这对全球治理的顺利进行有十分重要的作用。全球性问题具有普遍性和复杂性，需要不同社会制度的国家、不同意识形态的政治组织在全球范围内共同关注，需要超越社会制度的差异和意识形态的分歧共同加以解决。全球相互依赖的加深与全球问题的特性，要求政党在全球治理中实现更大的参与和承担更大的责任，像“全球治理”或“世界内政”这样的一些概念已经逐渐进入政党的政治讨论和党纲之中。政党外交的发展，促进了各国政党在全球层面对人类面临的共同问题进行观念碰撞和交流。

为解决人类面临的共同问题，各国政党尤其是执政党注意在世界范围内加以协商探讨，一些意识形态相近的政党，根据协商确定的宗旨组成了国际性、区域性的跨国政党组织。从国际上看，目前世界上有五大政党国际组织，即社会党国际、中间民主党国际、自由党国际、国际民主联盟、全球绿党。社会党国际成立于1951年6月，是主张民主社会主义的社会民主党、社会党、工党及其他政党的国际联合组织，作为世界上规模和影响最大的政党国际组织和资本主义世界的主要政治力量之一，长期以来，社会党国际及其成员党在国际事务和所在国政治舞台上发挥了重要作用。经过近半个世纪的发展，到2013年，社会党国际已经有154个成员党，其中54个在所在国政坛执政或者参政。中间民主党国际曾用名“基督教民主党国际”，是全世界基督教民主党、基督教社会党、民主人民党、天主教人民党和中间民主党为主的国际性政党联盟，该国际成立于1961年6月，到2013年12月，该国际拥有来自59个国家和地区的各类成员党和组织65个，其中有16个成员党在16个国家执政或参政。自由党国际成立于1947年，自称是世界自由、民主和进步政党组成的联盟，到2013年，该组织拥有62个正式成员党、24个观察员党、13个合作组织。国际民主联盟也称保守党国际，是世界保守党、基督教民主党及具有相同价值观的中间及中右翼政党组成的国际性政党联盟，成立于1983年，创始人包括时任英国首相撒切尔夫人、美国副总统乔治·布什、法国总统希拉克、德国总理科尔、挪威首相维洛克等，到2012年10月，该联盟拥有来自61个国家和地区的68个成员党及9个地区和国际组织。全球绿党成立于2001年，由各国主张环保主义的政党联合而成，是目前世界上最年轻的政党国际，该国际的核心理念是生态智慧、社会正义、参与式民主、非暴力、永续发展和尊重多样性“六大支柱”，其所倡导的生态主义、可持续发展和维护草根阶层权益等基本理念得到越来越多选民认同，一些成员党力量不断发展，国际影响力日益上升。

从地区来看，政党的区域化趋势在欧洲、拉美、非洲、亚洲等各大洲都有表现。政党区域化发展是地区主义在政党政治领域的一种必然结果。地区主义是指在地缘意义上接近的、彼此间有着复杂关系的民族国家之间的一种自愿联合与合作进而一体化的过程，是国家之间通过建立国际制度等方式进行合作，以实现调节国际关系的一种组织控制形式。它是以形成一个区域国际体系的广泛的国家间合作运动为目的的。这种合作运动是渐进发展的，具体形式包括跨国交往、一般功能性的组织化合作，最终发展到程度较深的一体化运动。地区主义是国家面对全球化带来的负面效应的一种积极反应。地区主义的兴起反映了国际关系中多边合作越来越重要。从国际体系的角度来看，地区可以被看作国家治理和全球治理之间的中介层次。国家组成地区共同体的结果是，用地区主义逻辑取代无政府逻辑，为地区提供安全和秩序，并进而为全球安全体系和全球秩序的构建准备条件。

政党区域化最突出的表现就是欧洲议会党团的兴起。欧洲是现代政党的发源地，也是当今世界政党政治最发达、政党形式最丰富的地区，在民族国家的范围内，政党曾经并正在发挥着举足轻重的作用。欧洲一体化是民族国家发展到一定阶段的产物，是各国超越国家界线，将其经济、政治、社会、文化融为一体的过程。而欧洲议会跨国党团是欧洲一体化过程中特有的政治现象，是欧洲政党政治在欧洲层次上的创新。欧洲议会跨国党团出现于20世纪50年代初，在60年代，党团逐步实现制度化。2004年第六次欧洲议会选举后，在欧洲议会中形成了七个大党团：欧洲人民党与民主党党团、欧洲社会党党团、欧洲自由民主联盟、绿党/欧洲自由联盟党团、欧洲联合左翼和北欧绿党左翼、独立民主党团、国家之欧洲党团。其后，随着时间的推移，逐步演变成稳定的“两大几小”的格局，人民党与社会党两大党团在欧洲议会中起主导作用。经过长期发展，欧洲议会党团已经形成了比较完备的组织体系。每个党团均设有执行局，成员包括党团主席、副主席、秘书长等。欧洲议会党团之所以设立，是因为随着欧盟成员国的国家主权向欧盟层次上的让渡，越来越多的人认识到各国民众对这些让渡出来的权力进行监督比较困难，形成了所谓的“民主赤字”，而政党政治被认为是一种解决途径。欧洲议会党团在欧洲议会采取的是以跨国议会党团为主要活动单位的组织形式，这种组织形式打破了以国家代表团为基本活动单位的惯例。随着欧洲政治一体化的发展，政党在欧洲层面的地位和作用进一步得到加强，议会党团在欧盟政治中的地位不断上升，对政策创议、政策形成过程的影响日益增大。除了欧洲议会党团外，欧洲还有欧洲社会党、欧洲人民党、欧洲自由民主改良党联盟、欧洲绿党联盟等多个跨国政党联盟，它们有自己的章程、共同纲领、秘书处、执行机构、等级分明的领导机构、联合成员党做出决定的能力等，这些政党联盟在欧洲一体化进程中扮演了重要的角色。

伴随地区主义的发展，拉美、非洲、亚洲等地区的跨国政党组织也在不断涌现。拉美有社会党国际拉美和加勒比委员会、拉美社会党协调委员会、美洲基民组织、拉美政党常设大会等四个地区性政党组织和一个由相对固定的政党参加的政治性论坛——圣保罗论坛。拉美绝大部分政党和组织根据自身政治倾向和意识形态的差异分别加入了不同的组织。亚洲在2000年成立了亚洲政党国际会议，非洲则在21世纪成立了非洲政党理事会、南部非洲六姐妹党会议机制。

近些来，各政党国际组织和区域组织为进一步推行自己的政治主张，扩大影响，积极进行理论和政策调整，注重加强国际联系与合作，更加密切地关注国际和地区形势，更加注重推动全球性问题的解决。如保守党国际声称自己的奋斗目标是推动建立一个公正、持久和平和自由的世界，呼吁秉承共同理念的各国政党有必要就重大全球任务进行更加密切有效的合作。社会党国际在2012年8月召开的第二十四次代表大会上通过《推动经济增长、扩大就业、加强社会保障：社会民主党对金融危机的反应》的决议中，对各国如何共同协作以有效应对全球金融危机提出了明确主张，该党还在2008年全球金融危机爆发后专门成立了“全球金融问题委员会”，对全球金融危机治理进行经常性的分析和研讨。由于五大政党国际以及区域性政党组织拥有众多的成员党，这些多边政党组织对重大国际问题的看法，对世界政治和经济发展有着深远的影响。全球性问题的治理需要各国政府、政党、国际组织、各国公民为增加共同利益而进行民主协商与合作，随着全球性问题的不断增多以及全球治理重要性的日益凸显，各国政党和政党国际性、区域性组织参与地区和国际事务的现象在国际政治领域将会越来越突出，政党外交涉及的领域将会越来越广泛。