第一章 执政党领导立法的基本原理

第一节 政党、执政党与立法

一 政党

在民主法制时代，政党作为一种客观实在，几乎无所不在。从政治学基本原理出发，国家与社会构成现代社会两大基本要素，政治权力的运作正是围绕这两大要素之间的互动关系而展开的。政党则是政治权力的真正角逐者和实践者，成为连接国家与公民社会之间互动关系的纽带。国家政治权力运作过程中的任何一个关键环节，政党都在其中发挥着最为根本的影响和作用。同时，政党发挥作用又与法治密切相关。

（一）政党的概念

以最早形成现代意义政党的英、美两国为例。17世纪的英国革命给封建专制制度以沉重打击，但由于英国资产阶级革命的不彻底性，英国封建势力并未被逐出历史舞台。斯图亚特王朝复辟后，代表地主贵族利益并拥护王权的复辟势力和代表资产阶级、新贵族的利益并反对王权的反复辟势力在议会中就王位继承展开了激烈的角逐。在相互对立的两大派基础上，代表封建贵族势力的托利党和代表新兴工商业资产阶级及新贵族的辉格党产生。随着英国社会阶级关系发生重大变化，托利、辉格两党逐渐演变为保守党和自由党，开始成为全国性政党并轮流执政。随着自由资本主义发展到垄断阶段，鼓吹自由主义的自由党开始衰落，新兴的工党开始走上英国政治舞台。1945年，工党以绝对多数席位上台执政，历史性地结束了由保守党与自由党控制议会中绝对多数的两党制格局，确定了保守党与工党轮流执政的新格局。18世纪80年代，美国作为一个新独立的国家，围绕中央与地方权力如何划分问题在制定美国宪法时形成了两派：以汉密尔顿为代表的联邦党人主张政治权力集中，建立中央集权的政府；以杰斐逊为代表的反联邦党人强调保障人权，主张权力不宜过于集中，应分散于地方，形成多元权力中心。由于对国家政权结构不同的看法和主张，开始形成美国的政党并在政治权力运作中发挥作用。1792年，杰斐逊组建民主共和党，并在1800年的美国总统大选中利用民主共和党组织的力量赢得大选胜利。这在世界政党史上，第一次显示出政党作为民主政治工具的能量。

政党产生于民主政治发展进程中。因为“要把民主变成一套可操作的制度、程序、规则，就不能没有组织。这种组织，既不同于可以对人们实行强制的国家机器，也不同于明确地只代表一少部分人意愿的利益团体。它虽是人们自愿成立，却又以掌握国家政权为目的。这种组织，就是政党”。政党是现代民主政治的产物，是现代民主政治的基本构成要素和显著标志。“政党就是汇集不同政治意见、表达不同利益要求的重要形式与工具。现代意义的政党是商品经济发展到一定阶段的产物，它是由于利益分化形成利益差别，为了寻求共识，由具有相同利益的人们组成的组织。”

从不同的角度认识政党会形成不同的概念。被称为保守主义之父的英国辉格党理论家爱德蒙·柏克从政党对民主政治重要作用的角度认为，政党是“在某种一致同意的特定原则基础上结合起来、用他们的共同努力来促进国家利益的人们的团体”。这一界定阐释了政党与民主政治发展的密切关系，但未能将政党与一般社会团体区分开来，政党的本质功能未能体现出来。美国学者沙·施奈德尔认为，政党首先是一个为获得权力而组织起来的尝试。这点明了政党的根本目的，却没有指出政党得以产生和存在的时代性。没有民主政治的诉求，政党无从谈起。美国学者拉斯韦尔和卡普兰在其著作《政治诉求的架构》中指出，政党是一个阐述复杂问题并在选举中提出候选人的集团。两位学者仅从选举角度指出了美国政党的一个基本功能，但无法从普遍意义上说明政党实际具备的其他基本功能。

我国学者王长江结合众多学者关于政党的定义，认为“政党是一定社会集团中有着共同政治意愿的人们自愿结合在一起、以取得政治权力为首要目标的政治组织”。它基本概括了政党的起源、目的、存在形式等。

按照马克思主义基本观点，政党的本质首先源于其阶级性，在本质上是代表一部分人的利益，不同的利益代表和价值取向决定了政党在运用政治权力过程中的不同行为方式。同时，民主政治必然产生共同遵循的制度、规则，法治与其相伴相生。作为民主政治产物的政党的行为必然与制度、规则密不可分，以获取国家政权为根本目的的政党对于规则的制定、改变及制度变迁必然是规则的参与者和制定者之一。所以，政党可界定为：从一般意义上说，政党是以夺取国家政权为主要目的的政治集团。人们围绕特定的利益自愿结成政党，通过一定的途径角逐执掌国家权力，试图以一定的规则和方式对社会公共事务施加影响，以管理国家与社会的政治组织。政党尤其是执政党影响或掌握着国家权力并在国家和社会生活中处于中心地位，在社会规则的制定及整个政治体系的构建与运行中起到关键作用。

所以，现代意义上的民主政治确立后，社会多数人拥有了参与国家政治生活的权利，但无法直接管理国家与社会。西方在社会契约论基础上形成的经典民主理论阐释了国家政权与社会之间的关系，诸如卢梭的“公意”所揭示的政治生活必须依赖于整个社会的意愿和参与。在卢梭看来，政治权力的行使是一种邪恶，一种必要的邪恶。而作为以获取政治权力为根本目的的政党，自然应为社会所必须防范，防止政党所掌控的政府违背“公意”。政党虽然在本质上是代表一部分人利益的政治组织，却要以代表“公意”即全社会公共利益的面目出现。为防止政党对政治权力的滥用，必须形成全社会意义上的“社会契约”，即实行法治。

（二）政党的类型

从不同的角度，政党可划分为多种类型。根据政党对国家政权的目的不同，可以划分为革命党、保守党。根据政党在国家政权中的实际地位不同，可以划分为执政党、参政党、反对党或在野党。根据政党所在社会性质不同，可以划分为西方国家政党和社会主义国家政党。有的综合各方面因素，将政党分成七类：极权党、传道党、掮客党、遗老党、个人扈从党、名流党、联盟党。有的按照政党性质将其划分为人物党、主义党、权力党、阶级党、宗教党和革命党。也有学者企图跳出传统的政党分类方法，力求囊括当代世界不同性质和宗旨的政党，将政党划分为执政的共产党、西方发达国家共产党、西方发达国家的传统政党、社会民主党、基督教民主党、绿党、法西斯政党和民族政党。

从政党与立法之间关系的角度来看，法国著名政治学者M．迪韦尔热早在20世纪50年代通过对各类政党和政党体制的分析比较，将政党划分为内生党和外生党。所谓内生党，就是在议会内部从立法者本身的活动中逐渐形成的政党。而外生党，是指最初在立法机关之外，一定社会阶级、阶层为在议会中拥有自己的利益代表，表达自己的利益诉求，便结成政党，以议会党团的形式在议会立足并提出对政治权力的要求。这种划分方法，基本概括了以追逐议会立法主导权的西方政党的基本属性。

从不同的政治地位及对立法的作用和影响不同，可将政党划分为革命党、执政党、参政党、在野党、反对党等。在中国，中国共产党自产生以来，实现了从革命党向执政党转变。同时，执政状态下，还有8个民主党派作为参政党，共同影响立法。

对不同类型的政党予以划分和考察，有助于我们更加深入地理解党领导立法这个命题。

（三）政党的基本特点和功能

无论依据怎样的标准给政党划分类别，作为政党，均具有共同的基本特点。阶级性是政党的总特征。在此基础上，政党还具有一般特征：政党一般都具有一定的政治纲领；具有严密的和严格的组织性和纪律性；政党通常由最有影响、最有威信、最有经验的领袖集团主持；政党具有斗争性。现代民主政治条件下的政党具有以下基本特点：

第一，政党通过建立具有一定政治共识和纪律的组织系统凝聚其成员的意志和力量。在现代民主政治条件下，人们是基于共同政治意愿和价值取向并以特定的意识形态为基础而结成政党。一般来说，由无产阶级革命建立起来的政党政治纲领明确并具有鲜明的革命性和强烈的组织纪律性。而在西方国家议会中产生的政党，在人们印象中往往比较松散，缺乏严密的组织和纪律。但实际上并不完全如此。表面上看，西方国家政党具有松散性，入党、退党是相对比较简单的事情，但实际上议员的政治意识和组织纪律性直接为政党所支配和影响。比如英国首相丘吉尔在年轻时就加入了保守党，成为一名才华出众而又出身名门的青年议员，政治前途无量。但因贸易问题，年轻的丘吉尔抨击起党内领导人的某些立场，主张采取自由贸易方针，这直接违背了当时保守党关于设置关税保护英国货的正式立场，结果造成了一次重大危机。这种青年议员各行其是的现象是绝对不能为保守党所容许的，如果有议员抱有升入内阁的企图则尤其不可容忍。1904年，丘吉尔迈出了一步，他在下院倒戈，从保守党转到自由党。这种转换所属政党的行为，在英国的议员政治生涯中是要冒很大政治风险的，结局也会一清二楚，毫无缓和的余地。即要么成功，要么失败。虽然后来丘吉尔成功了，但丘吉尔因改变党籍而造成的民众对之不信任现象一直存在于他此后的政治生涯中。意识形态和价值取向成为政党的黏合剂，同时也不容其成员轻易背叛和转变，尤其对于政治官员更是如此。所以，意识形态和价值取向对党员的凝聚作用是政党的一个基本特点。

第二，政党存在的根本目的是谋取、执掌、维护或参与国家政治权力。“任何政党的基本目的，都是要取得社会大多数力量的支持并在这一前提下执掌政权。”事实证明，无论是执政党还是其他性质政党，其存在的根本目的都是通过影响政治权力的运行以实现自身所代表群体利益。

第三，在现代法制条件下，一个国家或地区，政党的存在与各种活动均要依照法律规定获得法定地位，即赢得国家法律的认可。民主与法制密不可分，民主时代产生的政党必然依法治而行。

第四，政党决定或影响立法过程是政党与政治权力关系的最基本形式。议会制是资产阶级民主的产物，从一开始就是资产阶级用来同封建势力进行斗争的工具。新的制度确立后，议会制度一直作为资本主义制度的一个重大成果巩固了下来。议会是西方政党得以产生的天然母体。政党通过其在议会中活动决定或影响议会立法过程及规则的最终确立，政党行为自然也受到规则的约束。随着世界行政权力不断膨胀的发展趋势，政党并不仅仅满足于在议会中的活动，政党与国家政权之间的关系也日趋复杂。但领导制定并依据法定的规则对社会公共事务施加影响是这种关系的基本体现形式。

第五，现代政党必须处理好与民众的关系，即获得实质意义上的政治合法性。政党是一部分人围绕共同利益而结成的政治组织，在执掌或影响政治权力的过程中，必须真正代表这部分人的核心利益。实际上，当代更多的政党是以全体公众利益代表的面目出现，以赢得公众的普遍支持，获得实质意义上的政治合法性的。

基于以上关于政党的基本特点的概括和总结，可以明确政党的基本功能。有学者将政党的基本功能归纳为四个方面：利益表达功能、利益综合功能、政治录用功能、政治社会化功能。综合不同角度关于政党功能的不同认识，政党的基本功能可以概括为两方面：一方面，政党要代表社会公众的诉求并作出反应；另一方面，政党通过整合社会资源达到对社会秩序的维护。那么，政党的这种基本功能会以不同的形式表现出来，比如革命党是通过带领公众推翻现政权并获得国家政权以实现公众的诉求，而一旦成为执政党，便主要发挥社会整合功能，维护社会秩序，平衡各种利益关系，发挥关键的领导核心作用。

二 执政党

（一）执政党的基本含义

执政，从词义上理解，是执掌国家政权。政党执政，是指由一个政党单独或几个政党联合执掌国家政权，行使国家权力，运转国家机器，贯彻执行国家法律和党的治国主张，处理国家公共事务等，以谋求国家和社会的发展，实现党的价值追求。

一般意义上说，执政党是已经获取并执掌国家权力，以维护国家政权为根本前提，以实现执政理念和施政纲领为目标的政治组织。在不同的政治体制下，执政党的具体含义有所不同。在议会内阁制下，通过选举获取执政地位的政党，既控制着议会的多数席位，又掌控国家的行政权力。内阁首相既是政府首脑，也是议会中多数党的领袖；而在三权分立体制下，执政党是指掌控政府权力的政党，总统所在政党在议会中大多居于少数党地位，以确保三权分立的制衡态势。

（二）执政党的特征与功能

执政党掌控着一个国家的政治权力，主导着一个国家的政治实践和走向。在国家政治生活和社会生活中处于核心地位，发挥着关键作用，是执政党的根本特征。为适应民主政治发展要求，执政党必须通过法律程序将其主张上升为国家意志，以实现执政党的根本利益和价值追求。执政党具有两大基本功能：社会功能（代表民意、集结利益、目标制定、政治动员、政治教育、培养与选拔政治精英）和政治功能（举荐与选择官吏、组织与运作政府、主导制定公共政策、协调与分配利益、进行社会整合）。执政党的特征与功能具体体现在以下几个方面。

1．维护民主政治

由政党掌控国家政权的政治形态产生于民主社会，民主社会产生了现代意义上的政党，并由政党执政，而不是封建帝王或国王。首先，执政党将追求民主作为其价值目标之一，那么为实现这一价值目标而通过革命、选举方式角逐国家权力；其次，当代民主社会的执政党一旦掌握国家政权，一般都以全民利益代表的面目出现，而不会直接宣称仅代表某一阶级、某一阶层的利益；最后，民主与法制密不可分。在民主价值理念不断普及的历史条件下，只有高度重视法制的执政党才能最终赢得全社会的信任。所以，执政党要将法制作为治国理政的基本模式，并不断促进民主政治的发展进程。

2．执掌国家权力，关乎社会整体利益

在理论家眼里，权力是一个抽象的概念，在学术的氛围中，权力如同一个枢纽，可以由政治学家假设不同的模型和方式而运行，可以试验。但在实践中，国家权力是政治领导者手中实实在在的权衡、选择和推进，当权者必须牢牢盯着由权力而导致的各种结果、影响和利益得失，权力与掌握权力者的切身利益融为一体，权力行使直接决定权力受体的利益取向、价值取向甚至命运。执政党执掌和使用国家权力就是创造历史并推动其向不同方向发展。这就要求执政党在实践中要不断选择和均衡各种利益纠葛，维护社会整体利益。同时，权力行使过程具有不可逆性，权力在行使过程中一旦缺乏周密的考虑和论证，造成的错误和损失则无法挽回。所以，执政党行使国家权力关乎社会整体利益，往往不能试错，只有在充分发扬民主、广泛协商基础上达成共同的权力行使准则，才能使权力行使的错误率降到最低。

3．执政党地位的确立方式不同，但必须依法执政

就世界各国对执政党地位获得的法律确认来说，主要有两种基本形式：一种是规定执政党地位要通过法定路径获得，主要存在于以选举方式赢得执政权力的多党制或两党制的美国、英国等西方国家；另一种是革命成功后，在宪法中直接规定某个政党为执政党，这种方式主要存在于发展中国家和社会主义国家。比如埃及1971年宪法规定：“阿拉伯社会主义联盟是政治组织。它是建立在民主原则基础上的，是代表农民、工人、士兵、知识分子和民族资产阶级的劳动人民力量联盟。它是这一联盟提高民主和社会主义价值、监督各方面全国行动和把全国行动引向既定目标的工具。阿拉伯社会主义联盟通过其组织，在人民和承担全国行动职责和各种机构中进行政治工作，维护劳动人民力量联盟的权力。”缅甸1974年宪法规定：“国家应只采取一党制，缅甸社会主义纲领党是唯一的政党，它应领导国家。”苏联1977年宪法规定：“苏联共产党是苏联社会主义的领导力量和指导力量，是苏联社会政治制度以及一切国家机关和社会团体的核心。苏共为人民而存在并为人民服务。用马克思列宁主义学说武装起来的苏联共产党规定社会发展的总的前景，规定苏联的内外政策路线，领导苏联人民进行伟大的创造性活动，使苏联人民争取共产主义胜利和斗争具有计划性，并有科学根据。”

从党政关系来看，执政党的执政方式直接决定党政关系。执政方式有两种：一种是以党权为中心，执政党对国家政权采取直接干预、包办、命令的方式发挥作用，执政党建立起来的国家机器在实质意义上成为傀儡政府，仅是执政党意志的执行者。在民众眼里，执政党要比政府更加“管事”，更能直接决定自身利益达成与否。这种以党权为中心、以党代政的政权运作模式，是专制的、与现代民主法制要求不相符的执政方式。另一种以政权为中心，执政党对国家政权的影响主要采取提出大政方针，发挥政治、思想、组织领导作用，提出立法建议并通过政府机构将决策执行的方式，进行民主执政、依法执政。即“现代政党组织不应是权力运作的主体，而应是对权力主体的形成和施加影响的政治组织。现代党政关系并不要求执政党直接控制政府机构，而是通过向政府提供职位资源和政策资源，并经法定程序将其转化为国家公职人员和国家法律影响政府。”依法执政成为现代民主政治对执政党的必然要求。

三 立法

（一）法的辨析

法是统治阶级意志的体现。马克思和恩格斯在《共产党宣言》中批驳资产阶级法是为维护资产阶级根本利益时论述道：“你们的观念本身是资产阶级的生产关系和所有制关系的产物，正像你们的法律不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志一样，而这种意志的内容是由你们这个阶级的物质生活条件来决定的。”所以，作为上层建筑的重要组成部分，为满足统治阶级的意志和利益要求，自有阶级社会以来就产生了作为统治工具的法。

从法的溯源上，在原始社会，由于生产力极为低下，人类行为仅能果腹而已，形不成剩余价值，不存在贪欲支配下的利益冲突，也就不需要凌驾于个人之上的强制力调整利益关系，因而不需要带有强制性的法律。随着社会生产力的发展，逐步形成了阶级对立的奴隶社会、封建社会和资本主义社会，出现了需要法来解决和调整的复杂的社会问题、人类行为和社会关系。统治阶级掌握了国家政权，为了维护既定的统治和阶级利益，由统治阶级制定了旨在维护其根本利益的法，形成了系统的成文法或案例法。尤其是引入了平等、民主、法治、人权等概念的资产阶级国家政权，通过议会选举和斗争，产生了现代意义上的法。

20世纪70年代，在经济学领域兴起了新制度学派，该学派注重制度在经济社会发展中的影响和作用，引入政治学领域后形成新制度主义思想流派。新制度主义所指的制度既包括以法的形态体现的正式制度，也包括一些体现为习惯、意识形态等的非正式制度。而现代民主政治社会条件下，作为正式制度的法律成为人类的基本行为准则。“制度是一个社会的游戏规则，或者更规范地说，制度是为了决定人们的相互关系而设定的一些制约。”作为一种游戏规则，体现制度的法更是人类行为的正式规则。“我将制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。”总的来说，新制度主义认为，制度可以被理解为社会中个人遵守的一套行为规则，也可以理解为制度安排。制度有正式和非正式之分，非正式制度包括价值、意识形态和习惯等，正式制度是以宪法、法律与规定（可统称为法律）形式影响人们的行为。

从制度的功利性角度，将制度变迁划分为诱致型制度变迁和推进型制度变迁。其中，诱致型制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它是由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的，也就是哈耶克所说的“自发秩序”的形成。强制型制度变迁是由政府命令并以法律形式引入和推进的。市场经济条件下，国家政权进行社会资源配置是以法律为主要手段，契约经济的本性使法律体现出前所未有的重要性和必须性。所以，结合法在现代中国发展历程中的角色演变，应将法定义为：法是由拥有立法权的立法者制定或修改的、以国家强制力保证可重复执行的、立足社会发展需要并能够逐步推进人们行为模式转变的行为规范的总和。

（二）立法及立法的基本功能

1．立法是一个行为过程

在市场经济发展过程中，政府要想实现资源配置向最优化靠近，不可能直接命令公民个体停止购买商品、储蓄存款，不可能直接命令粮食所有者无偿拿出粮食喂养饥民……所以，对于立法者来说，是创造一个良好的法律环境，让相关的行为人以更合理的方法分配资源，从而达到资源使用上的优化。比如，通过颁布一部更好的合同法或一项更有效率的法律制度，降低社会交易成本，鼓励资本所有者积极投资或调整资本投向；或者优化政治制度，鼓励公民政治参与，实现更大程度上的政治民主，这一切都需要立法者在立法进程中科学地设计制度，提升法律的权威和能力，充分发挥制度安排影响社会变迁进程的作用，以优化社会资源配置为目标，切实保护和规范市场的决定性作用。立法活动是一项庞大的系统工程，参与其中的组织和个人非常多，既有立法的领导者，也包括立法的起草人、立法表决人、立法参与者及法律法规实施者等。

从立法的字面来看，立法即是创制、决定法律，是一个活动过程，“是人创制法、修改法和废止法的活动的总称”。从立法实质角度，“立法是对权力、权力资源以及其他有关社会利益，进行法定制度性配置和调控的专门活动”。以上均是从法律意义诠释立法的内容，具体立法过程体现为拥有立法权的机关或机构法律法规案的提出，法律法规草案的审议、表决等。法律不是仅仅被动地反映或适应社会变革，否则，法律作为上层建筑对经济基础的反作用将无从谈起，对执政者的政策制定也没有任何启示。法律不仅是社会变革的产物，立法也不仅仅是一种滞后性的描述性的工作。立法的概念可概括为：立法是拥有立法权的立法者制定或修改并以国家强制力为保证的可重复执行的、立足社会发展需要并能够逐步推进人们行为模式转变的规范形成过程。

2．立法的功能

法律作为一套可重复的行为模式，可以通过立法者的努力改变。立法作为人民意志的汇集和表达，基本功能在于合理分配社会利益，调整社会利益关系。立法者通过适当的方式改变制度安排，可以积极而稳妥地创造一个有更大可能提高人民生活水平的良好环境。要做到这点，立法者必须系统地设计或改变现行制度。立法在制度变迁中的功能可以概括为三点。

第一，立法是政策实施的表现。当政府或执政党公开提出了一项政策，并认真地着手执行这项政策时，法律起草者在时机成熟时便会将这项政策起草成政府官员必须遵循的规则，即法律。在法治国家中，政党施政，最终除法律外，没有什么方法可以实施政策。“人们总是通过立法为各个国家机关设定权力的范围和界限，规定权力的具体内容与事项，使各个国家机关及其工作人员都能依法明确并切实行使自己的权力。”依据法律施政是政府一切行为的合法性来源。

第二，立法成为当代社会行为变化中的关键步骤。基于法律是一套可重复的行为模式，那么这种行为模式完全可以随设计者的设计改变而改变。正如哈耶克指出的社会变迁中自发性秩序和自觉性秩序的形成过程，执政者通过有效的适合社会发展趋势的制度设计，可以使人们的行为改变在预料中。这是立法者的最高理想。因为“在创造一个良好的环境以促进发展的过程中，法律最重要的作用是疏通新行为之路。任何地方的立法者都试图用法律来实现这个目的”。

第三，立法是执政者可以直接控制的因素。法律要能起到推动社会发展的进程的作用，立法者起草的法律必须能够变革制度，即可以改变人们的行为模式。立法者在起草法律时必须以颁布一项法律就是在执行一项政策为出发点，通过法律的实施改变现存的不良社会行为。在市场交易成为人们的主要生活方式条件下，人们的具体行为或许符合执政者的新政策，但这完全是基于人们的自发性，带有偶然性色彩。即使适合这新的社会生态的法律已经制定，符合法律的行为也许不能够即刻发生。但法律的根本属性，即法律是国家强制力的体现，以国家强制力保证实施。所以，在期望人们的行为模式发生改变时，法律一旦形成，就是政府可以直接控制并强制执行的因素。

综上所述，立法不仅是一项被动地描述制度变迁的行为，而且可以通过形成切合社会发展趋势的法律改变人们的行为模式。通过立法，将不同利益诉求予以平衡，将政策转换为人们共同遵守的行为规则，实现社会资源的优化配置，从而最终促进社会制度变迁。

（三）立法构成要素

1．立法指导思想和基本原则

指导思想和基本原则是宏观意义上的具有指导作用的理论依据，主导着人们的行为选择，“是一定社会中政权的掌握者亦即执政者的意志尤其是它们的立法意识的重要体现”。西欧中世纪神权政治时代，国家以神学世界观为立法指导思想，并在神学世界观基础上形成神权高于皇权、教会法高于国家法、法律只能被发现的立法基本原则。西方法学世界观总的指导思想一直被沿袭下来。以西方资产阶级革命胜利为新的历史节点，以人为本、社会本位等也被确立为西方国家立法指导思想，并形成了平等、正义、民主等立法基本原则。

中国革命之所以成功，就是因为有马列主义作为指导思想，遵循了马列主义与中国具体实践相结合的基本原则。立法作为集中体现执政者意志的重要活动，必须遵循相应的立法指导思想和基本原则。中国在新民主主义革命和社会主义革命胜利后，立法的指导思想和基本原则经历了一个曲折发展的历程。比如1957—1978年，党的指导思想是“以阶级斗争为纲”，中国立法活动陷入停滞状态。党的十一届三中全会之后，党提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的指导思想，中国的立法活动也逐渐步入正轨。总的来讲，当代中国立法总的指导思想是马克思主义世界观、立法观，基本指导思想是毛泽东思想以及中国特色社会主义理论体系和党的基本路线。

立法指导思想确立后，可以明确立法基本原则。当前我国立法的基本原则主要体现在《中华人民共和国宪法》和《立法法》中，主要包括党领导立法原则、民主原则、宪法至上原则、科学原则、法治原则等。所以，当代中国立法的指导思想和基本原则的贯彻执行，使中国法治走上了健康发展的轨道，促进了中国特色社会主义法律体系的形成和完善。

2．立法主体

立法权是人民拥有的权力，“在一个自由的国家里，每个人都被认为具有自由的精神，都应该由自由来统治自己，所以立法权应该由人民集体享有”。那么，立法主体应是全体人民，立法是由全体人民通过充分讨论形成“公意”。但在现实的政治生活中，全体人民行使立法权仅是一种理想状态，立法主体往往要落在具体的立法者头上。人们“把他们全部的自然权力交给他们所加入的社会，社会才把立法权交给他们认为适当的人选，给予委托，以便让正式公布的法律来治理他们”。从应然的角度来看，“法律是由人民的同意和委派所授权的一些人制定的；没有人民的这种同意和委派，他们中间的任何一个人或若干人都不能享有权威来制定对其余的人具有约束力的法律”。

关于立法主体的范围，立法学界一直存在两种不同的界说：一种是法治说，即只有宪法法律规定的依法有权进行或参与立法的国家立法机关及其人员、政府、国家元首等才是立法主体，而诸如政党、其他社会组织等均不是立法主体。“在我国，正式立法程序中的立法主体（如人大代表、专门委员会成员、人大常委会组成人员等）是法定的同时人数也是非常有限的，他们代表亿万人民行使民主立法的权力。除法定立法主体之外的绝大多数人民，只能间接参与或者影响立法。”另一种是功能说，强调衡量一个主体是否为立法主体，不仅要看它是否具有立法权，还要看其实际上是否拥有立法功能。即强调有权参与或实际参与立法活动的机关、组织和个人都是立法主体，包括国家立法机关、行政机关、执政党等都在立法主体范围内。

从实证研究的角度看，在国家政治权力结构体系中，最基本的包括立法权、行政权和司法权。其中，立法权是国家最高权力，处于国家权力的最高端，在整个国家权力体系中，立法权具有主导作用。以立法功能为主要标志的国家立法机关应是第一立法主体，其他国家机关、政党、政治家等立法主体均围绕第一立法主体而发挥其对立法的影响作用并采取一系列的立法行为。而这种影响，有时会起到决定作用，比如执政党在立法进程中的领导作用。所以，在立法权行使过程中，立法主体具体包括政党、公民代表、政治家、法学家等。西方国家立法权的行使以议会为基本平台，我国的人民代表大会及其常委会则以行使立法权为基本标志，其通过的法案，多由政府提出。但政府制定的行政法规如同宪法、法律相抵触，全国人大常委会有权予以撤销。

3．立法客体

概括地说，立法客体是需要通过立法解决的社会问题，是通过制定具体的法律加以调整的客观对象。即立法客体首先思考的是为什么要立法，不断发现社会问题和社会问题存在的一般规律，寻找问题解决的办法，然后才能在矛盾的焦点上划杠杠。比如针对自然资源这一“物”进行立法，自然资源本身并不需要立法来调整，而是因为自然资源与人类社会发生密切关系后，对自然资源的所有权、使用权等归属问题上，需要通过立法加以确定。在这里，实质上是将自然资源与人类社会发生的各种关系确立为立法客体。自然资源是人类社会生存和发展的基础，尤其对当今世界各国经济的发展往往起着决定性的作用。随着我国市场经济深入发展，中国经济体制改革进入关键阶段，产权制度是否合理成为中国经济体制改革成败的核心要素。而自然资源本身作为客观存在物，具有自身特性，在确立自然资源的产权制度时，对自然资源本身的特性即立法客体进行分析就成为立法的基本构成要素。

在我国《物权法》制定过程中，针对自然资源，必须考虑是否所有自然资源的利用都适合用法律来调整，是否有必要对所有自然资源用《物权法》予以规范？自然资源作为《物权法》立法客体，必须从其“物”的特性来分析。针对需要通过立法进行调整，明确产权的“物”的特性，即具有存在于人体之外的有形物、稀缺性、能够满足人类需要、能为人支配等特性，通过立法所要调整的人类社会关系，正是源于人类社会所赋予自然资源的以上特性，使自然资源成为必然的立法客体，促使《物权法》及相关法律法规的产生。

4．立法权限

立法主体通过行使立法权能够为社会所有成员、国家机关和社会团体制定普遍遵循的行为规则，对全社会都具有普遍的约束力。在国家权力体系中，立法权是一种创造性权力，既创制法律，又监督法律的行使。尤其在实行人民代表大会制度的中国，立法权是最高国家权力，是行政权、司法权的渊源和依据。立法权作为一种政治权力，具有权力的一般属性。根据权力的铁律，权力容易导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。一切权力都容易导致滥用。所以，立法权的不当行使也会导致被滥用，出现立法领域的腐败现象。为保证立法权的正当行使，必须建立相应的控制机制，设定立法权限。

立法权限是不同的立法主体行使立法权的外在限度，是立法权的分权，在各国的宪法中往往都包括列举和阐述立法权限划分，列举不同立法权行使主体的立法事项范围。立法权限包括纵向和横向两个方面。纵向上，是中央立法权与地方立法权的权限划分问题，是处理立法权的中央集权与地方分权的基本路径；横向上是不同立法主体、不同部门立法权限的划分问题，是从立法权力行使角度协调国家权力机关与政府、司法机关之间的关系。立法权限划分的制度化、规范化，明确不同立法主体的立法权力界限，保证立法权按照民主、法治、科学的原则有效行使。

5．立法程序

立法程序是立法行为过程中的基本要素，“是立法主体在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中所应遵循的法定步骤和方法”。一般认为，立法程序包括4个阶段，即提出法律草案、讨论法律草案、通过法律、公布法律。事实上，立法程序强调立法活动本身要遵循规则，立法行为本身也必须是一个遵守制度或受到程序制约的过程。立法作为一种正式规则的制定过程，规则制定者本身也要遵循科学、民主的规则、步骤，才能保证所立规则的科学性、民主性，也就是我们通常所说的立法要遵循法治原则。

为使立法活动更加具有科学性、民主性，从立法实践出发，立法程序还应该包括立法准备阶段和立法完善阶段。比如立法准备阶段有关立法问题的讲话、设想、建议、规划、计划、调研等，都是形成立法提案的基础环节，往往起到决定性作用。所以，促进立法准备阶段的规则化、程序化，对保证立法质量的重要作用越来越受到立法机关重视。同样，立法完善阶段在现代立法过程中，也应被纳入法定的立法程序，保证立法的科学性。