第三节 社会治理的重点领域

从宏观上看，社会治理首先应当从三个方面切入，即基本民生建设、社会事业建设和社会安全建设。它们是社会治理的重点领域，构成一个相对完整的系统。

一 基本民生建设

把基本民生建设视为社会治理的重点领域之一，是社会治理的目标所决定的。基本民生建设的最重要领域是劳动就业、收入分配和社会保障。它们的发展始终是关系到人民生存和发展的民生大计，是关系到社会公平、正义的大事，是社会文明进步的基本标志。

当前，中国劳动就业问题主要包括城镇新增劳动力就业、农村剩余劳动力转移和失业劳动力再就业、劳动力素质提升、就业结构调整升级以及建立全国统一劳动力市场等。解决好劳动就业问题，既体现着公民劳动就业权利的实现，也是国民经济实现健康持续发展的重要保证。近年来，中国在劳动就业方面作出了巨大的努力，但经济活动人口中的失业问题仍然比较严重。因此，解决好失业问题是就业工作的第一步。在此前提之下，结合中国经济结构亟须调整的经济发展总形势，劳动就业工作需要把加强劳动力培训、提高劳动力素质作为第二项重要任务。应当说，如果用受教育水平来测量，中国劳动力的素质是在不断提高的。据统计，到2007年，全国15—64岁劳动年龄人口平均受教育年限为8.90年，亦即接近初中水平。但从经济发展和经济结构调整对劳动力素质的要求来看，初中水平仍然是不够的，从世界上一些国家的经验看，当一国的经济发展进入中等水平阶段时，国民教育应当从普及初中向普及高中发展，同时推动高等教育大众化。除了通过发展普通国民教育来提高未来劳动力素质外，大力发展劳动培训、提高存量劳动力素质也是一个关键。国家的劳动培训投入不足是当前中国劳动培训的瓶颈。据统计，2003年，在OECD的26个成员国中，公共财政用于就业的支出占GDP的比重超过1%的国家有16个，美国的这一比重达到0.68%，而2007年中国的该比重仅为0.23%。最后，劳动就业工作的第三项重要任务，是进一步改革人口流动管理体制，消除计划经济时代遗留下来的各种制约劳动力正常流动以及侵害流动劳动力的基本社会权利的制度性藩篱，健全和完善全国统一的劳动力市场。

中国收入分配问题的焦点是差距过大，这一点已经成为中国社会的广泛共识。近年来，中国在缩小收入差距方面做了不少工作，包括城乡扶贫开发战略、西部大开发战略，多次提高最低工资水平，取消农业税费，提高个人所得税起征点，加大对农户和城乡贫困住户的转移支付力度，但是这些措施在缩小收入不平等方面看来收效并不显著，不平等扩大的趋势没有得到根本扭转。究其原因，关键在于中国的初次分配不平等问题日趋严重。反思中国收入不平等问题不断加剧的过程，并对照国际上一些收入分配不平等程度相对较低国家的经验，收入分配调节需要三种重要机制共同发挥作用。第一种是经济机制，亦即经济增长和经济结构调整，国民经济增长增大了可供分配的“蛋糕”，经济结构调整导致了就业结构和职业结构的变化，扩大了中产阶级规模，降低了财产性收入在国民收入中所占份额，从而有助于缩小收入分配差距。第二种是国家再分配机制，主要包括税收与各种转移支付。许多国家的经验表明，良好的国家再分配体制机制在缩小收入差距上的效果都相当明显。第三种是社会性机制，最主要的是社会相关利益群体集体参与收入分配的决定，包括工会运动的发展以及工资集体协商制度的建立和有效运作。因此，现阶段中国社会治理工作在调节收入分配、缩小收入差距方面的重要任务，首先就是要真正建立起上述三大机制并使其正常、合理、有效地发挥作用。当然，中国的收入分配还具有转型期特征，特别是收入分配秩序混乱，规模巨大的灰色甚至非法收入，以及某些垄断行业的不合理高收入，不仅加剧了收入不平等问题，而且对国民社会心态造成了负面的影响。因此，理顺和规范收入分配秩序也是当前收入分配领域社会治理的一项重要任务。

中国社会保障建设从种类上看已经相对齐全，但存在着尚未实现全民覆盖、水平较低以及各项目发展不平衡、断裂或者“碎片化”的问题。还要注意到，中国现行社会保障体系在落实转移支付时还具有某种程度的收入分配逆向调节效果。有鉴于此，中国社会保障制度和体系建设的下一步工作，一是继续扩大覆盖面；二是根据经济发展水平不断提高保障水平；三是逐步建构相对统一的全国城乡保障体系；四是提高社会保障供给的公平公正性，解决目前社会保障存在的逆向调节问题。此外，住房问题近期已经成为反响巨大的社会问题，从表面看，是房价过高导致需要购房者买不起，实质问题则是缺少对保障性住房与市场化房产供给的合理规划和管理，因此房产政策改革的方向应当是以此为突破口，促使房地产业健康发展。

二 一般社会事业建设

所谓一般性社会事业，主要包括教育、科技、卫生和文化事业。在现代社会，这些社会事业的发展，具有很强的外部效益，是提高国民素质、增强国家创新能力、提升国家软实力的公共品或准公共品，是经济社会现代化的根基性事业。在不同社会事业领域，社会治理的模式应当有所不同。教育和卫生事业的发展关系到一个社会的机会结构，需要更多地重视公平。科技和文化事业大体可以分为基础部门与应用部门，基础部门的发展需要国家更多投入，应用部门则可以主要通过市场开发获得发展。我们着重讨论教育事业发展问题。

客观地说，对于教育事业的发展，国家给予了高度重视。1993年，中共中央、国务院制定颁布了第一个《中国教育改革和发展纲要》（中发〔1993〕3号）; 2010年6月，中共中央政治局召开会议，审议并通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，对中国未来十年教育事业发展进行了科学规划和部署。未来十年是实现把中国从人力资源大国建设成人力资源强国重大战略的关键时期。

三 社会安全建设

良好的社会秩序和有保障的社会安全是经济社会发展的基本社会条件。中国现阶段处于经济快速发展时期，也是社会矛盾冲突多发时期，各种可能引发社会安全问题和影响社会秩序的社会风险不断地累积起来。当前影响中国社会安全稳定的社会问题，大体可以分为三类。第一类是各种刑事犯罪。改革开放以来，各种刑事犯罪的发生率始终居高不下。统计表明，1978—2008年，全国法院一审刑事案件数从14.7万件增加到76.8万件，年均增长8.59%，每万人口的一审刑事案件数从1.53件上升到5.78件。尤其是从1997年以来，此类案件前所未有地连续11年维持着增长趋势。第二类是各种具有人为性质的生产生活安全灾难。近年来，各种重大生产安全事故（尤其是矿难）、食品药品质量事故以及环境污染事故不断发生，造成了巨大的生命财产损失和广泛的社会信心损失。环境污染事故导致的安全问题也不可忽视，而且经过二三十年的累积，近两年这种灾难也进入多发阶段。第三类是各种深嵌在转型期社会结构之中的利益矛盾和冲突，突出表现为劳资矛盾冲突呈高发态势，信访和群体性事件的发生率也居高不下。

对于第一类具有常态性质的社会安全问题，可以通过加大公安打击力度来加以控制，而对于后两类问题和矛盾，则需要更多的治本之策来治理。这些问题和矛盾得以产生的最主要原因，乃是社会转型时期各种利益主体追逐利益的行为失范以及由此引发的社会利益关系失衡和冲突。因此，中国要从根本上改变社会安全稳定的严峻形势，就必须针对这些引发各种重大社会安全问题的深层次问题进行治理，走出政府“维稳”工作日益强化而社会不稳定形势日益严峻的循环。社会安全建设是社会治理的重要组成部分，同时也涉及政治建设、经济建设和文化建设，因而是一项综合的复杂系统工程。除了各种日常性质的“维稳”工作之外，更重要的是要从改革和制度创新角度构建社会安全建设体系，一方面要增加规范供给，弥补转型造成的规范断裂，消除各种利用规范断裂谋求非正当利益的行为空间；另一方面要强化社会规范的统一约束力，解决规范缺席性质的社会失范，尤其要致力于消除破坏性的规范变通或潜规则对显规则的替代，切断这种失范与强势利益获得之间的联系，从而消除因社会利益关系失衡而导致非常态社会矛盾冲突的根源。同时还要增强新社会规范的整合作用，建立合理有效的社会心理疏导机制，缩小各种负面社会情绪和心态放大社会问题与矛盾的效应。