第二篇 困境透视

第一章 人口流动无序

从以上人口流动的基本特点来看，我国流动人口在面上向东南沿海地区聚集，而在点上则进一步向特大城市，甚至是超大城市汇聚，这是当前且在较长时期内难以改变的客观现实。在这样的流动浪潮下，我们迫切需要清晰地梳理出目前我国流动人口管理的客体，即庞大的流动人口群体所表现出来的流动无序性和公共服务需求的迫切性，以便于为下一步提升流动人口的城市认可度、社会融合度以及个人幸福感找到问题的症结所在。在这一章里，本研究将以我国的超大城市为例，重点探讨目前我国人口流动无序性的具体表现。

总体来看，流动人口群体存在流动乱、就业差、服务缺、组织弱、融合低等特点。流动人口中的大多数为就业而流动，即人逐“就业机会”而居。然而，从宏观层面来看，目前人口流动与就业岗位的分布、与城市的功能定位、与国家经济社会发展的总体布局之间的匹配程度不高，呈现一种无序流动的状态；从微观个体层面来看，流动人口的就业层次较低、收入较低，在住房、教育、卫生、社会保障等基本公共服务方面难以享受户籍人口待遇，普遍存在户籍迁移障碍，自发流动后能转化为当地城市户籍人口的比例很低。此外，由于流动人口的社会资本和社会网络薄弱，在劳动力市场上的处境艰难，从而造成流动人口缺乏对整个城市的认同感和归属感，社会融合度不高。加上人口流动频繁，基本信息不易掌握，相关社会管理困难，流动人口违法犯罪的比例与户籍人口相比也相对较高。

一 空间分布不尽合理

从全国范围内来看，特大城市，特别是超大城市由于受到人口无序流动的持续冲击，城市陆续出现了“人口流动滞胀”问题，城市总体规划中的人口发展目标屡被突破。

1．超大城市“人口流动滞胀”问题凸显

目前，我国人口无序流动的第一个表现就是人口向局部地区过度集中。一边是超大城市人口迅速膨胀；另一边则是农村地区、贫困地区的“人口空洞”。鉴于本研究的主题所限，所以本书将更多的精力聚焦于城市，而非农村。目前，我国超大城市的典型代表——首都北京表现出明显的“人口流动滞胀”问题，主要特征有二。

一是“滞”，即人口流出停滞。从户籍人口来看，北京户籍人口流出几乎停滞。2013年，外出半年以上的北京市户籍人口仅为4.2万人，占北京市户籍人口总数的0.3%，而将户籍迁往市外的人口仅8.9万人，其中绝大部分为大中专毕业生分配迁出及复员转业迁出；从流动人口来看，流动人口“不流动”现象明显，可谓“只进不出”。1994年在京滞留五年及以上的流动人口占流动人口（一天以上）总量的9.03%，而2010年第六次人口普查中离开户口登记地五年以上的流动人口占流动人口（半年以上）总量的29.76%，留京时间明显增长；流动人口中随迁家属的比例由2005年的7.6%上升到2013年的11.2%, 2006年北京市人口研究所进行的流动人口家庭户调查显示，流动人口举家迁移的比例高达40%以上，家庭化趋势显现；常住流动人口学历分化明显，大专及以上人口比例由2000年的9.88%激增到2010年的24.35%，留京人员学历提升意味着离京可能性的降低。此外，北京人口流出相对停滞，严重抑制了京津冀地区城市群的发育。如，对于超大城市（城区人口超过1000万）与特大城市（城区人口超过500万）数量之比，长三角地区为1:3（上海：南京、杭州与苏州），珠三角地区为2:2（广州与深圳：佛山与东莞），而京津冀地区为2:0（北京、天津“双城记”）。可见，北京人口的“虹吸”效应已经导致京津冀人口布局的畸形化。

二是“胀”，即流入人口规模膨胀。从2000年到2014年，北京市常住人口总量由1363.6万增加到2014年的2151.6万人，年均增长56.29万人，相当于每年增加一个我国县级市的人口规模。特别是2005年以后，北京人口膨胀加速。2000—2005年北京常住人口、流动人口年均增速为2.4%和4.1%，而2005—2014年前者和后者的年均增速进一步提升至3.80%和9.65%。常住流动人口占常住人口的比重由2000年的18.8%提高到2014年的38.05%；值得注意的是，在北京人口膨胀的同时，北京周边地区则表现出明显的人口流出态势，即常住人口远小于户籍人口。以河北为例，“六普”数据显示，2010年河北籍在京常住流动人口155.9万人，占北京常住流动人口总量的22.1%，所占比例居全国各省之首，而在河北省，共有105个县（市、区）人口净流出，占全部172个县（市、区）的61.0%，其中，在邢台、张家口、承德、衡水四市中，其人口净流出的县（市、区）比例分别高达84.2%、76.5%、72.7%和72.7%；张家口市的康保县、沽源县、尚义县及张北县户籍人口流出率甚至能达到25%以上。环首都贫困带及贫困人口的大量存在，是北京人口加速增长的重要因素。

随着人口流动滞胀问题的加剧，首都北京不得不承受着三大愈发严重的社会后果：一是以牺牲生活质量为代价的“城市病”愈演愈烈，表现为交通拥堵、环境恶化、住房紧张等诸多方面。二是资源极度短缺。例如，从自然资源来看，水资源短缺已成为制约北京市经济社会发展最紧迫的第一瓶颈，城市正常运转的不确定性增加；从服务资源来看，“六普”数据显示，0—14岁常住流动儿童总数已达到48.4万人，占全市该年龄段人口的28.7%，教育和卫生保健的需求巨大，正逼近北京社会公共服务供给的极限。三是“一城独大”严重制约了京津冀城市群的发育。“六普”数据显示，河北省拥有100万以上以及80万—100万常住人口的县（市、区）数量分别仅为1个和6个，两者合计占172个县（市、区）总数的4.1%，其中还不乏国家扶贫开发工作的重点县。

2．人口流动巨浪持续冲击城市人口规划

大规模的人口流动是政府部门事前尚未准确预料、事后又未有效应对的客观现实。历史资料已经证明，很多城市常住人口的实际规模屡次突破城市总体规划所设定的人口规划目标，这在很大程度上说明了我国人口流动在点上的过度聚集和无序流动问题。以下以北京为例加以说明。

在北京城市规划方案中，正式提出控制城市人口规模的是1983年中共中央、国务院原则同意的《北京城市建设总体规划方案》。这一方案强调要“严格控制城市人口规模，到2000年全市总人口控制在1000万左右，市区人口控制在400万左右”。然而，2000年第五次全国人口普查数据公报中，北京市总人口已经达到1381.9万人，城八区（包括原崇文区、宣武区）的人口高达850.3万人。这一统计数据显示，2000年北京市实际的总人口和城区人口均已超过1983年城市规划中所设定的人口目标，城市人口规划开始进入“历史欠账期”。

为了缓解北京城市人口的压力，1991年编制的新一轮北京城市总体规划提出：在坚持“分散集团式”布局的前提下，兴建卫星城以分散中心城区人口与产业压力。《北京城市总体规划（1991—2010年）》明确指出，“今后20年北京市的人口控制规模为：2000年全市常住人口从1990年的1032万增至1160万左右，流动人口从127万增至200万左右；2010年常住人口1250万左右，流动人口250万左右。全市的常住城市人口2000年从1990年的640万增至750万左右，其中，市区从1990年的520万控制到600万左右；2010年全市为850万左右，其中，市区控制在650万左右”。然而，2000年第五次全国人口普查数据显示，全市常住人口达到1381.9万，流动人口达到256.1万人；2010年第六次全国人口普查数据则进一步显示，全市常住人口达到1961.2万人，与第五次人口普查数据相比，十年间共增长604.3万人，增幅高达44.5%，其中，流动人口高达704.7万人，是第五次人口普查流动人口总量的2.75倍。历次人口普查数据表明，21世纪前十年北京市人口规模又一次突破城市规划的上限，而且城市人口规划欠账持续加重。

2004年的《北京城市总体规划（2004—2020年）》指出：“到2020年，北京市总人口规模规划控制在1800万人左右，其中户籍人口1350万人左右，居住半年以上流动人口450万人左右。考虑到其他因素，本次城市规划基础设施相关指标按照2000万人预留。”根据北京市统计局数据显示：2014年北京市常住人口达到2151.6万人，常住流动人口818.7万人，显然人口规模已经远远超过2004年的规划方案，甚至相关基础设施已经超过预留人口数量的上限。城市人口规划欠账越积越深，并且带来资源、环境、交通、住房、医疗、教育等资源的严重不足，进一步加重“大城市病”。

二 就业内卷化特征明显

“内卷化”一词最早是由美国人类学家戈登威泽提出来的，是指在外部扩张及变化被锁定和约束的情况下，转向内部的精细化发展过程。从人口就业结构上来看，目前人口流动的主要原因是以务工经商为主，而且流动人口就业的行业和职业分布相对比较单一，这种就业上的单一化、传统化、内卷化与流动人口就业信息依然以业缘、亲缘、地缘为主。政府在提供劳动力市场信息方面发挥的作用有限，这就造成了流动人口聚集的行职业与所在城市的功能定位存在显著差异。

内卷化更多地体现在非正规就业领域，是流动人口高度聚集的行业。这种内卷化特征容易形成流动人口在城市中的自我隔离，不利于社会融合，同时也是流动人口无序流入城市、城市管理难度加大的重要表现。

三 自我行为约束意识不强

人口无序流动的第三个特征就是因流动人口自身流动性较强、行为约束性不够所导致的信息登记难、行为欠规范等问题，这在很大程度上加大了政府服务管理的难度和压力。

1．个人信息申报无动力

及时动态地掌握流动人口的基本情况，是做好流动人口服务、有序管理的基础性工作。然而，从现实的情况看，由于流动人口的流动速度较快、流动性较强，所以流动人口基础信息的采集、登记以及更新难度较大。从流动人口的角度来看，流动人口信息难以采集和更新的原因主要有两个：一是流动性太快；二是流动人口缺乏主动登记的动力。随着暂住证功能弱化，行政化管理手段的减弱，大多数流动人口感觉办暂住证“没有用，办不办对工作生活影响不大”，使得相当一部分流动人口对办理暂住证持无所谓甚至是不支持、不配合的态度。

这样一种信息采集的状况加剧了流动人口服务管理的难度和压力，诸如出租房屋管理、出租房屋征税、计划生育跟踪与服务等都受到了一定程度的影响。

2．违规行为时有发生

流动人口由于流动性较强，所以其就业、居住、生活等诸多行为在一定程度上具有相对短视和不太诚信的特征，从而进一步加剧了管理上的难度。这些行为主要表现在以下几个方面：

第一，违法经营屡禁不止。以北京市为例，根据2009年的统计，全市共有违法经营者30174户，其中流动人口26435户，占违法经营总数的87.6%；违法经营人员约为30万，其中，流动人口约占2/3。从全市的情况看，流动人口违法经营主要集中在各种交通枢纽、居民生活小区周边、城乡接合部、河湖沿岸等地区，主要经营蔬菜类、餐饮类、服务类、日用杂品类等商品，部分商贩甚至经营盗版光盘、盗版书籍、假发票等。据调查，有13.9%的摊点严重影响环境卫生、12%的摊点存在严重的食品安全隐患。

第二，违法建设在城乡接合部地区表现明显。除了用于居住的违法建筑外，城市中的城乡接合部地区还有许多用于商业经营的违法建筑，多是沿街的铺面房，用来作饭馆、商店、美容、网吧等。很多违法建设都是因为流动人口仅仅从盈利的角度出发，对原有建筑进行改扩建，从而增加了城市安全的隐患。

第三，流动人口违法犯罪所占比例较户籍人口高。以北京市为例，据统计，北京市公安机关抓获的犯罪分子中，外地流动人口所占的比例从1995年的49.4%上升到2008年的72.3%。

第四，流动人口居住环境存在安全隐患。例如，长期以来，地下空间是流动人口聚集的重要场所。在地下空间中，由于空间面积狭小，其自身安全以及所在建筑物的整体安全令人担忧。再加上一些地下空间的经营者过分追求利益，擅自改变地下空间的结构用途，人均居住面积达不到要求的4平方米，还有一些居住者违规使用电器，火患频现，安全堪忧。这些都在很大程度上增加了流动人口自身的居住风险，城市对流动人口的管理难度也随之加大。

四 城市融入缺乏引导

从对北京流动人口特征的分析中，我们可以发现，目前城市中的流动人口表现出相对明显的长期居留性、举家迁移性、学历分化、群体差异性以及服务需求刚性等时代特点，再加上流动人口的快速流动性，所以一度让政府部门在提供基本公共服务方面显得较为被动，而且目前的制度安排缺乏明确的城市融入路径和规则，没能及时、完全地满足流动人口的基本公共服务需求，这在很大程度上影响了流动人口城市认同感的增强，也严重束缚了流动人口自身幸福感的提升。

随着时代的变迁，流动人口自身特点的变化正倒逼着城市管理者重新审视其管理理念和管理政策，促进其树立社会融合理念，推进相关改革。如果不改革，流动人口始终会像城市中的陌生人一样，难以融入城市。当在城市里出生、在城市里长大的新生代农民工增加到一定规模的时候，他们会使用自己的方式来表达利益诉求和服务诉求，这是政府需要正视的一个重要社会问题。

五 组织化程度明显偏弱

从全国来看，到目前为止，流动人口群体在组织发育上依然处于起步状况，难以形成具有一定组织力、凝聚力和影响力的社会组织，因此也尚未对流动人口的就业、生活等若干方面产生实质性影响。

1．流动人口党组织建设相对滞后

目前，城市中的流动人口规模不断扩大，流动党员也越来越多。流动党员作为流动人口的重要组成部分，在流动人口的管理和服务中应当发挥骨干带头作用。然而，由于流动性强、非正规就业比例高以及组织观念薄弱等特点，流动人口较少参加居委会、村委会等基层组织，又远离户籍地的管辖，容易陷入“两头管不着”的境地，流动人口的党建工作困难重重。即使在我国部分地区以村党支部为单位，成立了流动人口党小组，但发挥实质性作用的并不多。

2．流动人口社会组织孵化缓慢

从现实情况来看，目前已经成立的流动人口社会组织主要表现出自发性、地域性、松散性、网聚性以及非正式性的特点，存在的问题主要表现为规模不大、自身发展能力不足、经费短缺、管理人才匮乏等问题，而且与户籍人口建立的社会组织相比，流动人口社会组织面临的困难更大，地位更边缘化，发展亦更为艰难。如此这般的流动人口社会组织发展现状，难以在短期内改变流动人口流动无序、服务享有不足等问题。