第二章 我国城镇化演进的历史轨迹

一 城镇化的四个发展阶段

人口分布的重塑离不开城镇化的推进，而城镇化的加速进一步推动了人口流动浪潮的兴起。“人口城镇化”从概念上来看，是指农村人口向城镇不断涌动的一种地理流动现象和过程。在此期间，城镇人口比重不断上升，人口由分散的农村向城镇集中，城镇规模随之增加。

在过去的几十年时间里，城镇化浪潮席卷全球，而且在2008年，全球城市地区的居住人口比例历史上首次突破50%。据联合国预测，到2050年全球该比例还将进一步提升至70%。可见，城镇化浪潮正席卷全球，并仍处于快速推进的过程之中，远未停止。

新中国成立以后，我国城镇化的过程虽然曲折，但速度却惊人。据亚洲开发银行统计，从全球来看，城市人口比例从10%上升到50%所花费的时间，拉丁美洲是210年，欧洲是150年，北美是105年，越南是90年，印尼是65年，而中国只用了61年的时间。那么，在这六十余年的时间里，我国城镇化到底是沿着怎样的历史轨迹一路走来，并对人口流动产生潮汐性的影响呢？接下来，本章将依托于这段历史，把新中国成立以后的城镇化过程大体分成四个时期，从中观察我国城镇化与人口流动的关联性。

1．恢复发展期（1949—1957年）

在这一时期的前半段，我国人口流动的规模尚小，而在此时期的后半段，人口则以相对较高的速度向城镇流动和聚集。此时期前后两个阶段表现出如下特点：

1949—1952年间，我国正处于新中国成立初期，百业待兴，我国的人口城镇化在摸索中艰难起步。新中国成立初期，我国人口城镇化不仅水平低，而且起步晚。当时，中国大陆只设城市69座，县城建制镇大约为2000个，城市人口5765万人，占全国总人口的10.64%; 1950年，我国人口城镇化水平仅为11.18%，而当时全世界人口城镇化的平均水平已经达到了28.4%，非洲的平均水平为14.4%，亚洲的平均水平为15.7%。由于当时国家的首要任务是实现政权更替，恢复经济发展，而相关人口流动管理思路和政策体系尚未成型，所以小规模、自发性的人口城镇化仅仅只作为一种社会现象而悄然存在。

自1953—1957年我国第一个五年计划实施以后，我国人口城镇化进入第一次提速发展的黄金时期。当时，全国重点建设156项工程，扩建一批重点城市，私人工商业发展，老集镇逐步复兴，新集镇不断涌现。由于这一阶段市场规律在某些方面得到较好的尊重，因此，社会经济和人口城镇化发展以极高的效率向前推进。到1957年，全国城市增加到183个，城市人口增加到9949万人，占全国人口的比重上升到15.39%。这一阶段人口城镇化的正常增长来源于大规模和平建设时期城市经济建设和各项社会事业发展的内在需要，因而表现为“城市拉动型”的城镇化。

2．震荡起伏期（1958—1977年）

在1958—1977年的二十年时间里，我国发生了众多的历史事件。自上而下的政治性推动以及国家计划经济和特定意识形态相联系的政府垄断管理，对我国人口城镇化进程产生了重大影响，城镇化在曲折和剧烈跌宕中向前匍匐推进。

1958—1960年期间，我国城镇化发展处于“大跳跃”时期。由于各种运动的影响，农业人口大量涌入城市大办钢铁搞工业建设，城市人口处于失控状态，由1958年的10721万人急剧上升到1960年的13073万人，城市人口比重也由16.25%猛增到19.75%，出现了人口城镇化的戏剧性“跳跃”。1958年，第一届全国人大通过具有法律效应的《中华人民共和国户口登记条例》，其第10条第2款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度开始确立，并为二元社会管理体制的建立奠定了基础。同年9月，《关于执行户口登记条例的初步意见》及1962年《关于处理户口迁移的通知》、1964年《关于户口迁移政策规定》等多份政府文件强调对农村迁往城市的户口要严格控制。在此期间，政府在人口统计中，根据是否拥有国家计划供应的商品粮，将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”两类。

1961—1965年是我国人口城镇化的“大回落”时期。自《中华人民共和国户口登记条例》正式实施以后，我国逐步形成了以户籍制度为依托的人口流动控制制度，基本阻滞了农民由农村向城镇的流动。在1961—1963年期间，为了贯彻中央提出的“调整、巩固、充实、提高”的方针，国家严格控制城镇人口，动员近2000万城镇人口回乡务农，人口城镇化率由1961年的19.29%迅速下降到1963年的16.84%。三年自然灾害后的1964年和1965年，国家整个经济形势好转，城镇化率逐步恢复到17.98%的水平。

1966—1976年是我国人口城镇化挫折的十年。十年“文化大革命”期间，全国的城镇经济成分公有制单一化发展，国民经济遭受破坏，全国约有3000多万城镇青年学生、干部和知识分子上山下乡，全国城镇化进程再次被干扰。

总之，在1958年至1977年的二十年间，我国人口城镇化率仅从16.25%提高到17.55%，上升的幅度只有1个多百分点，全国城镇化进程明显处于徘徊、缓慢发展的状况，而且从中不难看出，我国人口由农村向城市突进、又由城市向农村回流的历史痕迹。

3．稳步发展期（1978—1999年）

改革开放是促进经济增长和人口城镇化的重要政策。随着社会经济制度的不断改革与创新，我国人口城镇化进程实现了根本性的突破。在这一时期里，我国人口城镇化伴随着我国多项制度的变革而发生了阶段性的变化。

首先是1978—1984年以农村经济体制改革为主要推动力的新一轮城镇化启动阶段。这个阶段的城镇化带有恢复的性质，“先进城后建城”的特征比较明显：一是大约有2000万上山下乡的知识青年和下放干部返城并就业，高考的全面恢复和迅速发展也使得一批农村学生进入城镇；二是城乡集市贸易的开放和迅速发展，使得大量农民进入城市和小城镇，出现大量城镇暂住人口；三是在这个时期里开始崛起的乡镇企业也促进了小城镇的发展；四是国家进一步提高了城市维护和建设费并应用于城镇建设，结束了城镇建设多年徘徊的局面，城镇对人口的拉动作用开始显现。人口城镇化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85个百分点，我国城镇化速度明显加快。

第二个阶段是1985—1991年以乡镇企业和城市经济体制改革为双重推动力的城镇化阶段。在这一阶段，改革开放已经由农村发展到城镇，城镇的“保障就业和安置就业”制度开始受到冲击。1985年公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，对那些不能加入城镇户籍的农民实行暂住证制度，从法律上正式给予农民进城许可，意味着公民开始拥有在非户籍地居住的合法性。此时小小的城门开放，成为了促进人口城镇化的一个重要标志，它表明实行了三十年、限制城乡人口流动的就业管理制度开始松动。从城市发展来看，在此期间，城镇经济显示出生机和活力，乡镇企业大发展，沿海地区出现大批以新兴小城镇构成的“工业区”。人口城镇化率由1985年的23.71%提高到1991年的26.94%，年均提高0.54个百分点，这一时期人口城镇化率继续稳定增长。

第三个阶段是1992—1999年以经济开发区和大城市建设为主的城镇化全面推进阶段。20世纪90年代邓小平南方谈话发表后，全国城镇化从沿海向内地全面展开，市场机制开始在社会资源配置上发挥基础性作用，大大加快了经济开发区和大城市建设的步伐。从1990年到1999年，我国建制市的数量已经由467个增加到667个，建制镇则从12000个增加到19244个，城镇化水平从1992年的27.46%提高到1999年的34.78%，年均提高0.47个百分点。

回顾改革开放前二十余年，中国人口城镇化已经迈入到持续发展的状态，并以较快的速度向前健康发展。从1978年到1999年，我国城镇人口从17245万人增加到了38892万人，占全国总人口的比重由17.92%提高到34.78%；设市数量由193个猛增到667个；建制镇数量由2850个增加到19244个。

4．持续提速期（2000年至今）

随着工业化进程的加快，经济发展动力由农业进一步向工业和服务业转移，我国人口城镇化水平不断提高，进入到新中国成立以来历史上增长速度最快的加速增长阶段。为了推进小城镇健康发展，2000年6月中共中央、国务院发布的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》规定：从2000年起，允许我国中小城镇对有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民给予城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面给予与城镇居民同等的待遇，不得实行歧视性政策，不得对在小城镇落户的农民收取城镇增容费或其他费用。此项文件标志着我国流动人口政策开始进入融合阶段，人口城镇化的政策壁垒正逐步被破除。

进入21世纪，我国人口城镇化进入到一个崭新的阶段，政府部门积极破除制度性障碍，加强流动人口的社会融合，努力提高人口城镇化的内涵和质量。在以人为本、改善民生、加强社会建设等管理理念的指导之下，中央政府颁布了一系列政策法规，开始逐步清理和废止对流动人口带有歧视性的法规、规章和政策措施，为流动人口的社会融合扫清障碍，并逐步完善流动人口的就业、就医、子女就学、社会保障等公共服务，推进流动人口和户籍人口公平对待目标的实现，不断提高我国人口城镇化的质量。例如，2001年11月，国家计委、财政部在《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》中明确指出，除证书工本费外，暂住费、暂住人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费、外地务工经商人员管理服务费、外地建筑（施工）企业管理费等行政事业性收费一律取消；2006年发布的《关于解决农民工问题的若干意见》要求建立健全流动人口工伤保险、养老保险和医疗保险等社会保障，保障流动人口的民主权利和合法权益；2007年中央综合治理委员会出台了《关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》，提出“公平对待、搞好服务、合理引导、完善管理”的工作方针，明确要求逐步实行居住证制度，探索居住证制度改革等；2014年，中共中央、国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，推进人口管理制度改革，在加快改革户籍制度的同时，创新和完善人口服务和管理制度，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，还原户籍的人口登记管理功能，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。此外，还特别提出要建立并全面推行居住证制度。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据。

在国家一系列政策的作用下，2000年至今，我国城镇化步伐明显加快，城镇化水平由2000年的36.22%提高到2014年的54.77%，以年均增加近1.3个百分点的速度提速发展。2011年我国人口城镇化率首次过半，达到51.27%，标志着我国社会结构和人口流动进入到一个全新的发展阶段。

总体来看，在与国际社会的比较中，我国城镇化率提升之快堪称“中国速度”，世界罕见。从10%—20%、20%—30%、30%—40%、40%—50%，我国分别大约只用了32年、15年、7年和8年的时间，而发达国家从30%提升到40%，花了大约30年的时间（1921—1950年）。目前，我国人口城镇化与目前世界城镇化平均水平的差距已经明显缩小，未来中国的城市发展将朝着组团式城市群和城市经济带的方向继续延伸。

此外，从城镇化率与流动人口数量的关联性来看，我国在城镇化率进入30%的水平以后，城镇化率每提高一个百分点所创造的流动人口数量依然在不断提高：在1995—2005年的时间段里，城镇化率每提高一个百分点所创造的流动人口数量约为545万人；而在2005—2014年的时间段里，城镇化率每提高一个百分点所创造的流动人口数量居然达到约900万人。由此可见，我国的城镇化正在创造一个巨大的人口流动浪潮。

二 当前城镇化面临的主要问题

站在新的时代节点上，我们发现，虽然我国只用了三十余年的时间就已经走完了西方发达国家上百年才完成的城镇化历程，但目前我国的城镇化在人口流动方面依然存在着一些棘手问题，需要着力解决。概括起来，我国城镇化进程表现为“四个滞后”：

第一，人口城镇化滞后于工业化。2010年，我国城镇化率依然低于与中国发展水平接近的牙买加（53.7%）、安哥拉（58.5%）、约旦（78.5%）。与此同时，在2010年我国人均GDP达到4682美元、进入工业化中期后半阶段的时候，我国城镇化率（49.95%）却低于美国1920年人均GDP仅为830美元时的城镇化率（51.2%）。

第二，户籍身份的非农化滞后于居住的城镇化。2010年全国第六次人口普查数据显示，我国非农户籍人口比重只占总人口的30%左右，比城镇化率低20个百分点左右，即被统计在城市中的常住人口仍有相当的比例持有农业户口，非农业户籍的身份蜕变滞后于居住空间的城市转变。

第三，福利待遇的市民化滞后于就业的城镇化。2010年我国非农就业比重为63.3%，既高于城镇化率，也高于非农人口比例。一方面，在城市里长期非农就业的流动人口，仍未充分享受城市的公共服务，流动人口城市归属感不强。另一方面，政府部门对流动人口的服务管理水平远未达到精细化的程度，流动人口的社会融合还有很长一段路要走。

第四，居住用地供给滞后于人口的城镇化。例如，2009年北京和深圳居住用地占建成区面积分别为28.3%和25.9%，不仅低于全国地级以上城市平均居住用地比重30.3%的水平，而且更低于其他国际大都市的水平。例如，总体上估算，东京都23区内居住用地比重占建成区面积的比重应在40%—45%左右。目前，我国大城市商业和工业面积比重过高，居住用地供给相对不足，城市建设用地没有很好地考虑农村人口的转移，从而容易引发若干社会问题。

总之，目前我国城镇化速度不足和质量不高的问题突出，而快速城镇化和深度城镇化必将成为未来发展的主旋律。历史发展到今天，我国的城镇化已经步入一个崭新的发展阶段。站在新的历史起点上，对于人口城镇化以及人口流动的认识，我们需要新视野、新思维和新策略，这也充分体现出新型城镇化的重大价值。

三 新型城镇化的战略任务

从国际上的一般规律来看，人口城镇化发展历程基本呈现出“S”形的发展曲线，即在工业化初期，工业发展主要以劳动密集型的轻工业化为主，城镇化率朝着30%的水平平缓上升；在工业化中期，工业发展以资金和资源密集型的重工业化和技术密集型的产业结构高度化为主要特征，城镇化率由30%加速提升至70%；在工业化后期，城镇化进入相对稳定的阶段，城镇化率的提升有赖于第三产业的发展，城市就业市场逐步饱和，城乡之间人口实现相对均衡。

2014年，我国人口城镇化率达到54.77%。可以预见，我国人口城镇化将步入加速发展的快车道。在这个关键的历史节点上，我国恰逢两件大事：一是2010年我国第一次超越“下中等收入”国家的水平，步入“上中等收入”国家的行列；二是2011年我国城镇人口第一次超越农村人口，城镇人口总量达到6.9亿人。这“两个超越”标志着中国已经开始由“乡村社会”向“城市社会”转型，我国城镇化进入一个崭新的发展阶段。

此时，党的十八大和中央经济工作会议提出，要“以人为本，推进以人为核心的城镇化”，并对我国的新型城镇化发展进行了顶层设计和总体规划，明确提出了提高城镇化质量的要求。因此，在国际社会经济格局发生重大调整，我国社会经济发展进入全新阶段、必须跨越“中等收入陷阱”的关键时期，如何确保我国人口城镇化率和城镇化质量的“双提升”，这将是未来中国发展需要给予高度重视的重大战略性问题。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中明确指出：“以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。”在此要求下，未来的新型城镇化战略对合理引导人口流动这一问题，提出了以下具体任务和要求：

第一，关于农业转移人口城镇落户规模的要求。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出：“到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小两个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”这是新型城镇化不可回避、首当其冲的任务。

第二，关于人口城镇化发展方向的要求。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出：“到2020年，基本形成‘两横三纵’为主体的城镇化战略格局。有序推进重点区域开发，推进城市群、城镇化区域发展，形成新的增长极。同时，加快发展中小城市，发展一大批有特色的小城镇，使之成为区域发展的节点、城乡连接的纽带。从人口流动方向的引导上，以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。实施差别化落户政策，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。通过积分制的办法、阶梯式的通道来进行落户，来合理调控落户规模和节奏。”这是各个城市提高人口服务管理水平，加强人口有序管理的内在要求。

第三，关于人口流动质量的要求。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出：“按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。”因此，从政府部门到学术界，对于农业转移人口的住房问题、迁移人口家庭化问题、参与当地公共事务权利问题以及流动人口社会融合问题等，我们需要在户籍、土地、财税、绩效考核、诚信、社会保障和社会管理、城镇建设政策性融资等方面寻求改革动力，加快制度创新，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。此外，还要努力提高农业转移人口的文化素质和职业技能，修复新型城镇化人口素质和供给结构存在的素质裂痕，提升农业转移人口的有效性和稳定性。

总之，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出了我国未来城镇化的发展方向，将会对我国人口流动的流量、流向和质量产生实质性影响，并对我国的人口服务管理工作提出更高要求。