第三章 政治

第一节 宪法及宪法修正案

一 建国初期的两部宪法

1. 1956年宪法

巴基斯坦成立后，由于面临诸多困难，制定宪法的工作被搁置。1949年3月13日，总理利亚格特·阿里·汗提出建国目标决议案，为新宪法制定了框架，这实际上是巴基斯坦制宪工作的第一步。该决议案规定：主权属于真主，但是执行权由人民选出的代表掌握；在公正、平等、宽容的伊斯兰原则下建立巴基斯坦联邦共和国；司法独立；保护少数民族的权利，伊斯兰应遵循《古兰经》的教训；在1947年成立的制宪会议内成立基本原则委员会，负责起草宪法。1950年9月，基本原则委员会提出，新的政体应是在两院议会制基础上成立的对议会负责的政府。该决议案因东孟加拉省的反对而未能通过。直到1955年6月第二次制宪会议召开，经过总理穆罕默德·阿里·波格拉的积极工作，制宪会议方取得重大进展，终于制定出巴基斯坦第一部共和制和议会制宪法，即1956年宪法。该宪法于1956年3月23日实施，这一天被称为巴基斯坦共和国日。

1956年宪法的主要内容有以下几点：第一，突出伊斯兰特色，重申1949年制定的建国目标决议案，强调巴基斯坦是伊斯兰国家，40岁以上的伊斯兰方有资格担任总统；伊斯兰应遵循伊斯兰教义原则。

第二，建立强有力的中央政权。总统由联邦和两省立法机构的全部成员组成的选举团选举产生，任期5年，可连选连任。总统若不称职，经过国民议会3/4代表批准，可以罢免其职务。总统从国民议会议员中任命总理和内阁部长。总统权力受掌握实权的总理及内阁的限制，必须按总理和内阁的建议行使权力。总统有权否决国民议会通过的法案，但国民议会2/3多数可以否决总统的否决权；总统有权建议修改国民议会通过的法案，但总统修改法案须经议会多数同意。总统在议会休会期间有权发布法令，但议会会议开始六周后，总统颁布的法令即告期满。当国家处于非常情况下时，总统有权宣布“紧急状态”，在这期间，停止实行宪法规定的公民的基本权利。国民议会为巴基斯坦立法机构，共有300个席位，东巴和西巴各占150个席位。议员由选举产生，任期5年。议会每年召开两次会议，两次会议的间隔时间不得超过半年；对于召开会议的地点，宪法做了特殊规定，即每年必须在东巴的达卡举行一次会议。

第三，司法独立。最高法院、省高等法院等是司法系统的主体。最高法院设1名首席法官和6名法官，均由总统任命。经国民议会2/3多数同意，可以对不称职和生病的法官免职。最高法院有权对联邦政府涉及解释宪法的任何问题的裁决做出判决。省高等法院法官也由总统任命。省高等法院受理低级法院的上诉案件。

第四，巴基斯坦共和国实行联邦制，由东巴和西巴组成。宪法对联邦和省的权力规定如下：联邦政府享有管理国防、外交、货币、港口以及关系国家利益事项的权力，共计30项；联邦政府和省政府都有处理民事诉讼和刑事诉讼以及管理经济建设的权力等；省政府负责本地的社会治安、教育、卫生、社会以及发展建设；省政府制定的政策法令必须与联邦政府的有关规定保持一致；省长由总统任命；省长任命省内阁首席部长及其成员；两省议会各由300名议员组成，另保留10名妇女议员席位；宪法的修正须经国民议会2/3多数通过。

1956年宪法是巴基斯坦第一部宪法，对巴基斯坦政治制度发展具有重要意义，其中的许多基本原则为以后两部宪法所遵循。

2. 1962年宪法

阿尤布·汗在1960年被选为巴基斯坦总统后，立即任命了以夏哈布丁为首的由律师、法官和其他知名人士共11人组成的宪法委员会。1961年5月6日，宪法委员会提出宪法报告，建议实行有限制的总统制、联邦制政府，实行一院制和成年选民直接选举制。阿尤布·汗对这些建议持否定态度，他在对宪法做了若干重大的、根本性的修改后于1962年3月1日颁布。新宪法也没有像原先许诺的那样交由公民投票决定，而是在1962年6月8日召开国民议会第一次会议时生效，所以人们称该宪法为“1962年宪法”（亦称“阿尤布·汗宪法”）。从1962年6月到1969年3月，巴基斯坦按照1962年宪法进行治理。

1962年宪法除继续坚持1956年宪法中关于伊斯兰教在国家中的地位和作用、实行联邦制、维护司法独立外，最大的特点是大力强化总统权力。1962年宪法提出，议会制政府不适合巴基斯坦，因而采取总统制。总统不仅是国家元首，而且是政府首脑和武装力量最高统帅，在立法、行政和财政方面拥有广泛的权力。总统有权任命联邦政府各部部长和各省省长，有权任命检察长、最高法院首席法官、首席选举专员和其他许多传统上拥有相对独立行政权力的重要官员。宪法的修改需要征得总统同意，总统甚至可以因议会不同意而选择以公民投票的方式解散议会。

1962年宪法的特点是对民众、议会都不信任，总统独揽大权，司法并未真正独立，因此其公布和实施成为之后巴基斯坦政治生活中存在重大争论的问题之一，这也是导致阿尤布·汗下台的一个重要原因。1969年3月25日，阿尤布·汗宣布把权力移交给陆军总司令叶海亚·汗。叶海亚·汗宣布废除1962年宪法，解散国民议会和省议会，实行军法管制。1970年12月，全国举行大选，穆吉布·拉赫曼领导的人民同盟在东巴基斯坦获胜，而佐勒菲卡尔·阿里·布托领导的人民党在西巴基斯坦获胜。1971年3月26日，东巴独立，成立孟加拉国。同年12月，叶海亚·汗将权力移交给布托，布托出任总统。

二 1973年宪法的产生及其主要内容

1971年12月布托担任总理和总统后，着手制定巴基斯坦新宪法。1972年4月15日，布托政府向国民议会提交巴基斯坦临时宪法草案。国民议会经讨论修改后，于4月17日批准了巴基斯坦临时宪法，4月20日经布托签署后生效。1973年2月17日，国民议会开始讨论宪法草案，4月10日，国民议会134名议员投票表决，125票赞成，从而通过了巴基斯坦第三部宪法。1973年8月14日，新宪法正式颁布实施，故称为“1973年宪法”（也称“布托宪法”）。

1973年宪法分为序言、正文、附表几个部分。其中正文部分有导语、基本权利与政策原则、巴基斯坦联邦、省、联邦与省的关系、财政、财产、合同与诉讼的关系、司法机关、选举、伊斯兰条款、紧急状态条款、宪法的修改以及其他规定，共计13编。附表内容包括宪法第8条第3款第2项的说明、第43条第3款的说明、就职的誓词、立法事项表与联邦法事项表，法官的报酬、服务条件和待遇、第268条第2款中“非经总统批准不得变更、废除或修改的法律”的说明。

1973年宪法的主要内容如下。

巴基斯坦的国体是西方议会制和总统制相结合。议会是国家最高立法机构和权力机关，由国民议会和参议院组成。国民议会又称下议院，有200个席位，按人口比例分配给各省，由成年选民自由选举产生；参议院又称上议院，有63个席位，各省议会14席，联邦直辖部落地区5席，联邦首都地区2席。议会处理的议案分为两大类，第一类议案由国民议会提出并通过后交参议院审议，参议院在收到议案的90天内做出是否同意或修改的决定，若逾期不做决定，则视为通过；如果议案经修改通过或被参议院拒绝，国民议会须重新审议，如果第二次通过，则只需上报总统批准。第二类议案两院均可以提出并通过，通过后交另一院审议，如果另一院同意，则由提出议案的院报经总统批准；如果议案被另一院拒绝或在90天内被否决或经修改通过，则两院举行联席会议，如果两院联席会议多数通过，则直接报总统批准。

联邦政府最高行政机构是以总理为首的内阁，各省为省长和以省首席部长为首的省政府。总统为国家元首，代表巴基斯坦伊斯兰共和国。总统批准由国民议会提名的总理候选人担任总理职务并接受总理及内阁的宣誓；总统有权任命各省省长、总检察长、首席选举专员和首席法官以及最高法院的其他法官；总统有权决定赦免和缓刑，并有权对巴基斯坦国内任何法院、法庭做出的判决，决定减免刑、暂缓执行或改判；总理应向总统汇报关于内政外交的情况和联邦政府拟向议会提出的所有立法建议；总统因身体或精神不适或被指控有违宪或严重不端行为时，可予免职；议会两院联席会议经议会全体议员2/3多数同意即可宣布总统不适合担任总统职位；总统在履行其职权时，应根据总理的建议行事，此类建议对总统具有拘束力。

总理是政府首脑，由国民议会多数选举产生。总理有权任命内阁各部部长及国务部长。总理及内阁对国民议会负责。国民议会可以以3/4多数通过不信任案撤换总理，但在不信任案中须提出继任总理人选，而且在审查联邦财政预算期间国民议会不得提出不信任案，如果不信任提案未获通过，6个月内不得再提出新的不信任案。

宪法规定，巴基斯坦是联邦制国家，由四个省组成。省长是各省的宪法首脑，首席部长是省政府首脑，首席部长及其政府对省议会负责。联邦与省之间的立法、行政关系由宪法加以规定。联邦议会有权制定适用于巴基斯坦全国的法律，省议会有权制定适用于本省的法律。总统可以任命四省中一省的省长作为其代理人。

此外，宪法还规定，巴基斯坦是伊斯兰国家，一切现行法律必须同《古兰经》和圣训所规定的伊斯兰戒律保持一致；设立伊斯兰委员会，就所有法律与伊斯兰教的关系及其他相关问题发表咨询意见；只有伊斯兰才能担任国家最高职务；伊斯兰必须遵循伊斯兰原则，按伊斯兰教义生活；同世界其他伊斯兰国家建立并保持兄弟关系。

1973年宪法的特点在于限制并削弱了总统权力，加强了议会的权力，建立了议会制联邦政府，给各省以充分的自治权，促进了巴基斯坦民主政治制度的发展。

三 1985年宪法修正案

齐亚·哈克执政时期，为完成从军法管制向民主治理过渡，1985年3月2日，哈克总统对1973年宪法进行了如下修改：将议会改名为咨询会议（议会）；强调巴基斯坦的伊斯兰属性；扩大总统的权力，以保持总统与总理间权力平衡；各省省长有权任命省首席部长，但须经过总统批准；宪法的修改不仅需要国民议会2/3多数同意，而且还须得到各省议会同意；成立由总统、总理、三军参谋长、参谋长联席会议主席和四省首席部长组成的国家安全委员会，作为咨询机构而非决策机构。

国民议会对哈克提出的宪法修改进行了长期的激烈辩论，最后国民议会以多数票通过该修正案。10月31日，参议院也通过了这一修正案。

1985年宪法修正案对1973年宪法的修改和恢复是哈克总统为取消军管、实行民治采取的重要步骤，因此哈克称1985年3月10日为恢复宪法日，是巴基斯坦政治发展史上具有历史意义的日子。由于对1973年宪法内容所做的修改比较广泛，多达43条，所以有人称1985年宪法修正案为“1985年宪法”。

四 1997年宪法修正案

1985年10月31日批准的巴基斯坦宪法第8修正案，赋予总统解散议会、解除总理职务的权力，对之后巴基斯坦的政治产生了深远影响。宪法第8修正案被形容为悬挂在民选立法机构头上的“达摩克利斯之剑”。从1988年至1996年4届民选政府均被总统仗“剑”解散。宪法第8修正案成为影响巴基斯坦政局稳定的重要因素。

1993年，谢里夫准备修改宪法第8修正案，但遭到伊沙克·汗总统的强烈反对，谢里夫被解职。1997年2月再次执政后，谢里夫与莱加里总统达成协议，不在近期内修改宪法，并接受了莱加里总统对旁遮普省省督的任命，从而稳住了莱加里总统。但一俟时机成熟，谢里夫就采取突然行动，在一夜之间完成了几任政府一直想实施都未实施的政治改革。4月1日，谢里夫突然发表电视讲话，提出修改宪法第8修正案的动议。第二天，国民议会和参议院均以多数通过了这一提案，取消了总统解散国民议会及任命省督的权力，改由总理任命省督和军队首脑。总统权力被削弱，民主得到加强。

1997年4月2日的修宪体现了政府与反对党空前的合作精神，国民议会以190票对0票通过了修宪提案。

五 2003年宪法修正案

巴基斯坦国民议会于2003年12月29日以248票比0票通过了加强总统权力的宪法第17修正案。这样一来，巴基斯坦总统巴基斯坦总统将有权解散国民议会和任免总理。这是巴基斯坦总统与主要反对党“联合行动同盟”（MMA）达成妥协的结果。作为交换条件，巴基斯坦总统将在2004年12月31日前辞去陆军参谋长职务。尽管存在一些分歧，但修正案在无人投反对票的情况下得以通过。与巴基斯坦总统在2003年8月21日提出的修正案相比，这一妥协结果在一定程度上限制了巴基斯坦总统的权力。例如，他在罢免总理时必须提前与总理商议，并在15天内获得最高法院的支持。

1999年10月12日，巴基斯坦总统解散谢里夫政府，自任军法管制首席执行官。巴基斯坦国内外要求恢复议会和民选政府的呼声不断，巴基斯坦总统也在逐渐兑现其还政于民的诺言。2001年6月20日，他颁布“临时宪法令”，宣誓就任总统。2002年4月30日，巴基斯坦举行全民公决，巴基斯坦总统获得今后5年继续担任总统的合法地位。同年10月，巴基斯坦举行了自1999年政变以来的首次地方和联邦议会选举，并于11月组成了以贾迈利为总理的民选政府。然而，巴基斯坦总统颁布的宪法修正案颇受争议。根据修改后的宪法，他将继续担任总统并兼任陆军参谋长，有权解散政府和国民议会，有权委任巴基斯坦武装部队参谋长联席会议主席和三军参谋长。这一宪法修正案赋予总统极大的权力，而且只是在巴最高法院的授权下做出的，并没有送交国民议会审议和批准，因而引来国内外一片反对声。于是，巴基斯坦总统表示，当年10月议会选举后产生的新一届国民议会将有权推翻宪法修正案。在10月的大选中，支持巴基斯坦总统的伊斯兰联盟（领袖派）虽然联合部分党派成功组阁，但两大反对党——巴基斯坦人民党议员团和“联合行动同盟”在议会中拥有较多席位，它们在很多问题尤其是在修宪问题上与巴基斯坦总统存在根本分歧。自2002年11月新一届国民议会开幕以来，反对党持续开展抵制宪法修正案的活动，坚持只有议会才有修改宪法的权力，要求限制巴基斯坦总统的权力，并迫使其早日脱去军装。国际社会也有要求限制巴基斯坦总统权力的声音。2003年4月底，双方达成初步妥协，决定共同组成委员会就宪法修正案进行讨论，将有争议的部分交国民议会表决。5月，巴基斯坦政府一位重量级人物向反对党建议，让反对党考虑给予巴基斯坦总统两年时间脱下军装，这显示政府原先的强硬立场有所松动。此间舆论认为，巴基斯坦总统此次同意与反对派达成协议是经过反复权衡的结果，目的在于对内顺应社会对民主的要求，对外树立国家的良好形象，同时也使自身的权益得到保证。执政联盟和反对党在协议中同意共同支持修改宪法，反对党在国民议会和省议会的代表在投票时不得缺席且不得投票反对总统。

六 2010年宪法修正案

巴基斯坦国民议会于2010年4月8日一致投票通过宪法第18修正案，同意废除前总统巴基斯坦总统颁布的宪法第17修正案。该修正案共有102项条款，包括将总统部分权力移交给总理，并在涉及中央与地方分权等重大敏感问题上做出调整；总统权力向总理和议会集中，总统只是象征性的国家元首，无权解散议会、撤换总理，总统在总理建议下任命三军领导人、省长等重要官员。宪法第18修正案取得了以下成果。立法方面，总理和议会的权力得以加强，总理掌握国家实权，拥有人事豁免权；通过建立政党介入和控制国家重大事务，议会的权威得到极大巩固；地方政府的自治权得到扩大，废除了中央和省的“共同立法表”，大部分立法权转交省议会。经济方面，中央授权各省向国内外发行债券，在国家经济委员会的监督下提供担保以增加其财政职能；各省的资源如汽油、矿产等与中央平分。司法方面，中央成立“行动委员会”确保地方权力的实施；改革司法机构，确定了司法人员任命机制，即先由司法委员会提名，后由执政党与反对党对等组成的特别议会委员会确认；为从法律上防范军人政变，规定政府只承认正式任命的总统。

第18修正案在一定程度上改变了国内政治力量对比和宪政架构，有利于巴基斯坦政治经济社会的发展，但是也面临着许多问题，如党派之争，地区、民族分裂的潜在危险，军人干政现象的持续存在，未能从根本上解决巴基斯坦的社会矛盾。

2010年12月22日，巴基斯坦议会一致通过宪法第19修正案，赋予总理一定的任命高等法院和最高法院法官的权力，并由总统对决定结果进行最终确认。2012年2月20日，巴基斯坦议会通过宪法第20修正案，取消了由总统任命看守政府总理的权力，改由总理和反对党领导人协商确定。除此之外，宪法第19修正案还包括延长选举委员会任期等内容。