8.4 关注知识结果的制度和激励_国家的知识资本-QQ阅读男生历史网

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8.4 关注知识结果的制度和激励

尽管还要关注一些具体细节，但现有证据表明，与教育体系的制度结构相关的一些清晰的总体政策才至关重要。最重要的是，一个体系的表现受当事人的激励和约束的影响。就是说，如果当事人在教育过程中因为使学生成绩变好而得到（外在和内在的）奖励，因为没有变好而受到惩罚，那么，学生成绩就可能得到改善。教育制度形成了提供高质量教育的激励，这些制度规定都对教育过程涉及的人员制定了公开或隐性的奖惩措施。

在分析激励结构时，我们最先面对的就是三个相互联系的政策（在4.1中已经做了一些分析）：建立问责制度，识别出好学校的业绩，据此奖励；促进更多竞争，父母的需要为私人学校提供了强劲的刺激；对成绩好的直接提供奖励。我们认为，这些激励结构将在很大程度上通过影响教育质量而发挥作用。

学校问责制度

许多国家都采取行动，增大当地学校对学生成绩的责任。没有一个良好的学生测试、测量和问责制度，实施好任何改革计划都是很难想象的，不管改革计划的基础是自主权、选择、业绩直接激励，还是其他理念，都是如此。因此，有关各种组织结构的认识是密切联系在一起的，问责制度就把激励和学生的学习成绩联系起来。

例如，英国精心设计了“排行榜”制度，向家长提供当地学校业绩的全部信息。美国制定了《联邦法案》（“不让一个孩子落后法案”），要求各州都要按照一些共同的指南，建立问责制度。如果学校不能让所有学生在核心课程都达标，法律也规定了需要采取的一系列行动。目前，越来越多的发展中国家已经开始测量学生的学习结果，引入问责制度。这些制度的影响方面的数据正在积累。美国的证据表明，很强的州问责制度的确能使学生成绩变得更好。参见Carnoy和Loeb（2002），Hanushek和Raymond（2005），Jacob（2005），以及Dee和Jacob（2011）；Figlio和Loeb（2011）提供了一个回顾分析。有一种制度设计将问责制与家长选择结合起来，在问责测试中表现差的学校学生如果就读私立学校就可以得到教育券。在佛罗里达州，这种方法已被证明能够提升学校的绩效，特别是对于弱势学生来说很有效（West and Peterson，2006；Figlio and Rouse，2006）。

课程为基础的毕业考试是向学校系统引入问责制度的另一个手段。考试提供的成绩信息能够确定学生和学校的责任。在实行毕业考试制度的国家，其学生的成绩都一致超过没有实行这种制度的国家的学生。例如参见Bishop（1997，2006），Woessmann（2003a，2007b）和Woessmann等（2009）；Hanushek和Woessmann（2011a）提供了一个回顾分析。在加拿大和德国的国民教育体系中，各州之间运用毕业考试差异很大，同样的，在实行毕业考试的州其学生的成绩就会更好。参见Bishop（1997），Jürges、Schneider和Büchel（2005），Woessmann（2010），以及Jürges等人（2012）。如上所述，毕业考试也与当地学校自主权结合在一起，让当地决策集中于提高学生的学习成绩。参见Woessmann（2005），Woessmann等人（2009），以及Hanushek、Link，和Woessmann（2013）。

选择与竞争

弗里德曼（1962）早在半个世纪前就提出了实施教育券，推动选择和竞争。这一想法很简单：关心子女学业成绩的父母会寻找高效率的学校，这样就形成了需求侧压力，从而能够构建激励机制，激励每所学校提供高质量有效的教育，确保提供好的课程设计之外，并保持一支有高质量的教职工队伍。

在许多学校体系中（荷兰是最明显的例子），利用公共资金的私人管理学校为学生提供了选择的余地。这些学校通常都有宗教背景，是国家体制框架的一部分。在跨国比较中，私人管理学校占比较大的国家学生平均表现较好，近期证据证明的结论是，这是由于私人部门竞争所致。参见Woessmann（2007b，2009b），Woessmann等人（2009），以及West和Woessmann（2010）。

美国提供了选择私立学校的有限的例子，从密尔沃基、克利夫兰和华盛顿特区政府资助的教育券，到私人提供赞助的教育劵，都有对私立学校的选择。有关这些项目计划的评估结果基本上表明，选择学校，即使没有更好，也至少和常规公立学校一样好，并且通常大大降低了成本。参见Rouse（1998），Howell和Peterson（2002），以及Wolf等人（2010）。类似的积极成果已经在多处发现：印度引入教育券的私立学校选择，加拿大政府资助天主教学校的竞争，以及瑞典独立学校的竞争。参见Muralidharan和Sundararaman（2013）关于印度的研究；Card、Dooley和Payne（2010）关于加拿大的研究；以及Sandstrðm和Bergstrðm （2005），Bjðrklund 等人（2004），Bðhlmark 和 Lindahl （2012）关于瑞典的研究。

也许最引人注目的是发展中国家低成本私立学校的增长。新的、很便宜的私立学校已经表现出相当的成效。参见Tooley（2009），Bettinger（2011），Barrera-Osorio等人（2013），世界银行（2013），以及Barber（2013）。经过评估发现，这些学校以常规公立学校费用的一小部分，就能产生更好的学习成果。

此外，选择和竞争不局限于私人教育。根据不同的情况，公立学校之间的选择也有利于学校集中关注学生的学习成绩。参见Lavy（2010）关于以色列的研究。美国和英国的证据是更加混合的，例如参见Cullen、Jacob和Levitt（2006），Hoxby（2007），Rothstein（2007），Gibbons、Machin和Silva（2008），以及Deming等人（2014）。在美国，特许学校——也就是不受很多制度约束的公立学校——提供了正规公办学校中更多选择的另一个例子。例如参见Abdulkadirõglu等（2011）的评估，Angrist、Pathak和Walters（2013），以及CREDO（2013）。

直接奖励

另一个有希望改善的方法是直接瞄准教师的激励。尽管在教师薪酬对成绩的影响方面尚缺少有说服力的证据，但人们正在开展更多更严格的实证性识别研究，借以找出教师的财务激励和学生成绩之间的正相关关系。参见Atkinson等（2009），Podgursky和Springer（2007）做出的调查。Atkinson等（2009）发现，在英国，引入绩效工资对学生成绩有明显的积极影响。在伊利诺伊州芝加哥高地，Fryer等（2012）发现，当制度设计使教师害怕惩罚，而不是希望获得收益时，对教师的金钱激励就会产生积极影响。在学校层面，在以色列和印度，基于学生表现的教师金钱奖励对提高学生学习成绩有明显影响（Lavy，2002，2009；Muralidharan and Sundararaman，2011），而来自肯尼亚的证据则较为不清晰（Glewwe，Ilias and Kremer，2010）。Duflo、Hanna和Ryan（2012）发现，在印度，监督和金钱激励措施减少了教师缺勤，提高了学生学习成绩。

不过，有关教师绩效工资制度的绝大部分评估仍集中在现职教师是否改变他们的行为——也就是是否改变“努力”的边际。换句话说，采用绩效激励机制之后，现职教师工作是更努力了还是更好了？然而，有很多理由相信，吸引新教师和保留更有效率的教师，“选择”边际更为重要。事实上，在解释什么因素导致一些国家成绩最好这一结果时，Barber和Mourshed（2007）都强调，教师的最初招聘和制度的建立，会使那些无效率的老师离开教师队伍。与这一观点一致的是，肯尼亚的实验研究发现，当地按年度合同雇用的低工资教师，其合同续签条件建立在他们的业绩基础上，他们的表现要明显优于中央统一聘请的享受公务员待遇的教师（Duflo，Dupas and Kremer，2012）。Dee和Wyckoff（2013）发现，在华盛顿特区，评价体系允许解聘无效率教师会导致系统中低水平教师有更高的退出率。也就是说，绩效工资真的会导致学校教师的不同表现吗？根据“选择”支付报酬的重要性很难进行分析，因为它一般要考虑较长时期的常常是总体水平的激励。对于这一点，跨国变化提供了一些证据表明，在允许教师工资根据教学业绩进行调整的国家，其学生成绩更好一些。参见Woessmann（2011）。

间接关注目标

激励的重要性已得到广泛认可，但其关注的重点并不总是我们这里所强调的认知技能。最好的例子就是努力通过“需求侧”激励的广泛应用，鼓励入学和教育程度的提高。这些激励机制主要是通过学生及其家长起作用，而不是对学校本身产生影响。

需求侧激励在发展中国家更为常见，但并不是绝无仅有。在发达国家，更常见的需求方奖励是上文所讨论的集中考试制度。他们将大学与该考试成绩联系起来，为学生提供了好好学习的直接激励。此外，实验方法最近将学生成绩与金钱激励联系起来，结果好坏参半；例如，参见Angrist和Lavy（2009），Fryer（2011），Bettinger（2012）。在较发达的国家，前文识别的教育投资的高回报率往往被认为足以激励学生和他们的家长。而在发展中国家，因为市场力量受压抑，因为缺乏信息、竞争压力和更紧的信贷约束等原因，这种一般性市场激励的作用可能会减弱。参见Jensen（2010）的研究，他给出了关于发展中国家教育回报准确信息的相关证据。

在发展中国家，一直受到特别关注的需求侧具体激励措施涉及货币奖励（费用减免、有条件的现金转移支付）和食品与营养改善计划，都与入学直接相关。所研究项目涵盖拉丁美洲、南亚和撒哈拉以南非洲地区的做法。有条件的现金转移支付，也就是如果学生入学就向家庭付钱，在这些地区已经得到特别广泛的实施，也容易进行可靠性分析。其中最著名的举措是在墨西哥的Progresa项目，但类似的项目在巴西、哥伦比亚、尼加拉瓜也已付诸实施。 Kremer、Brannen和Glennerster（2013）指出，截至2013年有条件的现金转移支付项目已经在30多个国家推广。

对这些项目的评估认为，有条件的现金转移支付对其项目关注的结果，即学校入学具有很大的影响。参见Hanushek（2008）的评述，以及Attanasio、Meghir和Santiago（2012）近期所做的更多研究，Dubois、Janvry和Sadoulet（2012），Galiani和McEwan（2013），以及Kremer、Brannen和Glennerster（2013）所做的随机试验的回顾。然而，我们之前关于经济影响的证据所强调的是认知技能的作用，而不仅仅是入学率和教育程度。显然，让学生入校与让他们学到一些东西具有显著的不同。正如我们前面分析的，坐在座位上的时间并不必然转化成有经济回报的认知能力。而且，增加学校学生数量甚至可能会使实施有效的方案更加困难。

不幸的是，有关需求侧项目的几乎所有现有研究都发现，尽管入学率和教育程度提高了，但学生成绩似乎没有受到影响。唯一的例外是肯尼亚项目，该项目明确将奖学金与对学生学习和知识的进一步教育联系起来。 Kremer、Miguel和Thornton（2009）。换句话说，激励通常能发挥作用，引出它们所期望的结果，但并不一定是不同的结果。为了提高学生成绩，激励必须与这一结果直接相联系。