第9章 牢记宗旨 转变职能——领导干部公共服务能力提升(1)
领导·箴言
民者，万世之本也。
（贾谊）
服务就是我为人人，人人为我。
（孙中山）
运用权力时，应当时时心存敬畏。
（蒋立冬）
人民的幸福是至高无上的法。
（西塞罗）
合法而稳定的权力在使用得当时很少遇到抵抗。
（塞·约翰逊）
一、建设服务型政党、服务型政府提出的新要求
党的十八大报告提出，要建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。为人民服务是党的根本宗旨，以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准。任何时候都要把人民利益放在第一位，始终与人民心连心、同呼吸、共命运，始终依靠人民推动历史前进。十八大还强调，要围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力。完善党员干部直接联系群众制度。坚持问政于民、问需于民、问计于民，从人民伟大实践中汲取智慧和力量。坚持实干富民、实干兴邦，敢于开拓，勇于担当，多干让人民满意的好事实事。坚持艰苦奋斗、勤俭节约，下决心改进文风会风，着力整治庸懒散奢等不良风气，坚决克服形式主义、官僚主义，以优良党风凝聚党心民心、带动政风民风。支持工会、共青团、妇联等人民团体充分发挥桥梁纽带作用，更好反映群众呼声，维护群众合法权益。
党和政府的一切工作，归根到底都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。建设服务型政党、服务型政府，根本目的是进一步提高党和政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。要坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，按照全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。
建设服务型政府就是要实现政府自身的转型——由管制型转向服务型，由经济建设型转向公共治理型，实质上是对政府管理体制的再调整，是对行政决策权、执行权、监督权的再协调。不难预见，随着行政管理体制改革的深化，国家行政机关的决策、管理、协调、指导、监督、服务任务更加繁重，对国家机关干部特别是领导干部的能力必将提出新的更高的要求。建设服务型政党、服务型政府，需要各级党委和政府共同努力。要增强建设服务型政党、服务型政府的紧迫感和责任感，切实把建设服务型政党、服务型政府列入重要议事日程，制定工作规划，确定重点任务，加强领导，精心组织，积极推动，不断取得新进展。要加强对建设服务型政党、服务型政府的实践探索和理论研究，深入分析新情况新问题，及时总结实践经验，认真借鉴国外有益做法，促进服务型政党、服务型政府建设。
建设服务型政府的重点是转变政府职能。政府对经济运行实施宏观调控，在现代市场经济中，是一项重要职能，同时又是重要特征。单纯依靠行政力量直接配置资源和完全听任市场配置资源，都有其种种局限性，政府应该制定对经济运行实施宏观调控的制度安排，调节的程度和范围应由市场失灵的程度和范围来决定。一是制定全国经济发展战略，主要包括经济增长目标、结构优化目标、人民生活水平提高目标等。二是保证经济发展战略目标和计划目标的实现，主要运用经济手段和法律手段对经济运行实施有效调节。三是保证经济系统正常、高效运行，促进经济持续健康发展。
要看到，我国政府职能转变仍然不到位，一些政府部门仍然管了一些不该管的事情，而应该由政府管的一些事情，政府还没有很好地担负起责任，其中，比较突出的就是政府社会管理和公共服务职能比较薄弱，经济发展与社会发展一条腿长、一条腿短的问题还没有得到根本解决，公共服务供给不足，城乡之间、地区之间和不同群体之间的差别比较大。因此，为实现全面建成小康社会的奋斗目标和行政管理体制改革的长远目标，必须把转变政府职能作为行政管理体制改革的核心和重点，在全面履行政府职能的基础上，把公共服务和社会管理职能放到更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。为实现政府职能转变，必须加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。要规范行政行为，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预，使政府的经济管理职能切实转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。
按照党的十八大的部署，要进一步深化行政体制改革。深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。推进事业单位分类改革。完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。要进一步健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。
二、树立公共服务的观念
建设服务型政党、服务型政府，首先要解决观念的问题。服务型政党、服务型政府要求党和政府及各部门尽快转变思想和观念，增强服务意识，强化服务职能，实现由管制到服务的转变。实践证明，只有在树立正确的观念前提下，才能革除不利于改革深入推进的观念因素，从而推进行政管理体制改革，加快建设服务型政党、服务型政府。
确立公共服务的观念，要廓清传统的行政管理观念和现代政府理念的区别，摆脱和克服传统行政管理观念的束缚和影响。传统的行政管理观念与现代政府理念是两种根本不同的思想理论体系。其本质区别主要表现在：一是出发点不同。在传统的行政管理观念支配下的管制型政府是为了实现管制而行使权力。它主张官本位、权力本位。而现代政府理念支配下的服务型政府则是从人民需要出发，主张人本位、社会本位。二是政府工作的实现过程不同。在传统的行政管理观念支配下的管制型政府的管理是一种居高临下的“恩赐”过程，是一种自上而下的统治；而在现代政府理念支配下的服务型政府则是人民与服务者一种互动的过程，双方可以交流信息，相互协商，达成一致。三是工作对象的选择权利不同。在传统的行政管理观念支配下的管制型政府面前，被服务者也是被统治对象。因此，一切服务都不排斥强制性（包括出于好心的服务）；而在现代政府理念支配下的服务型政府的管理模式下，服务的成立条件则是被服务者的自愿与要求。因此，杜绝强制，是服务型政府的服务所实现的根本变革。四是对政府职能定位不同。传统的行政管理观念认为，政府的核心职责是发展经济，要建立管制型政府管理经济和社会。现代政府理念则认为，政府的核心职能是公共服务，即为社会提供公共产品和公共服务。包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，以及发布公共信息等。五是对政府工作检测的标准不同。传统的行政管理把行政效率作为检测政府工作的标准。现代政府的服务、管理则以绩效作为检测政府工作的标准，即要从经济、效益、效率方面进行检测。
确立公共服务的观念，要树立正确的权力观。我们的政府是人民的政府，人民是国家的主人。政府的权力来源于人民，政府代表人民行使公共权力，全心全意为人民服务是政府工作的宗旨，一切政府工作者都是人民的公仆。要通过深化行政管理体制改革，使政府不断提高公共服务质量，完善公共服务手段，健全公共服务法规，从而更加有效地履行公共服务职责，更好地实现最广大人民的根本利益。
确立公共服务的观念，要树立以人为本的理念。维护人民利益和公共利益是我国行政机关一切活动的根本出发点和归宿。行政管理体制改革的成效，要以人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应为检验尺度。要针对广大人民群众反映最强烈的管理和服务方面的问题，通过深化行政管理体制改革，解决机构臃肿、效率低下、官僚主义以及腐败现象等问题，提高人民群众对政府工作的满意度。
确立公共服务的观念，要树立公共服务的理念。深化行政管理体制改革、建设服务型政府，要求必须创新政府管理方式，努力实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务。当前，必须要革除片面地强调以部门职能为中心的部门利益观念，树立围绕企业、社会、公众的需求而发挥政府部门职能作用的观念。政府的所有工作必须以群众需要为出发点，以服务企业发展为宗旨，真正成为经济发展方向的指引者、经济关系的调节者和公共服务的供给者。
三、科学进行公共决策
公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，调配利用公共资源，为有效实现公共利益而进行的管理活动，这种管理活动最重要的手段就是公共决策。因此，公共决策水平的高低直接关系到公共资源运用是否合理，公共利益能否实现。公共决策科学化越来越成为全社会关注的重点问题。
公共决策是公共管理的重要手段，是社会公共组织为实现一定的目标或解决面临的问题制定行动方案并加以优化选择的过程。作为一切行为的先导，公共决策的正确与否直接关系到事业的发展，其质量的高低直接影响着公共活动的效力。有效利用公共资源，以最少的投入获取最大的公共利益是公共决策的最高境界。
任何决策都具有预见性、选择性、主观性等特征，都是由人的主观意志对客观存在的多种可能进行选择，且这种选择立足于现实并面向未来，具有不可知性。准确地筹划未来不可知的事情，就要求凭借现有的知识和经验，进行科学的预测。
典型案例
邓小平关于对外开放的科学决策
20世纪80年代中期，邓小平考虑对外开放战略，对国际形势的判断成为制定整个政策的中心。
邓小平看到了国际形势变化的根本特点：自1972年毛泽东和周恩来打开了中美关系大门以来，国际上逐渐形成了美、苏、中大三角关系；虽然美苏争霸成为世界众多热点问题的根源，但反对霸权主义、维护世界和平的呼声日益高涨；战争的危险依然存在，制约战争的力量也在发展；包括中国在内的第三世界国家迫切希望发展自己，亚洲和太平洋地区开始崛起一些新兴工业国家和地区；世界战略均势有可能维持较长时间，世界大战一时打不起来。
邓小平站在全球战略的高度，从有利于创造中国长期发展所需要的和平环境出发，对国际形势作了新的概括：“现在世界上真正大的问题，带全球性的战略问题，一个是和平问题，一个是经济问题或者说是发展问题。和平问题是东西问题，发展问题是南北问题。概括起来，就是东西南北四个字。”错综复杂的国际形势，多少政治分析家和观察家众说纷纭，莫衷一是，就这么被邓小平轻轻一点，用“东西南北”四个字概括了！这一科学决策使我国走上了和平发展的道路。