第10章 牢记宗旨 转变职能——领导干部公共服务能力提升(2)
公共决策与其他决策相比具有广泛性、战略性、复杂性、执行性等特点，其操作难度和影响程度都远甚于其他决策。公共决策的领域涉及社会生活的各个方面，从政治、法律、经济、文化到与人们生活密切相关的水价、电价、房价、火车票价等，几乎无所不包，是最具广泛性的决策；公共决策虽有对某一问题的具体决策，如北京饮用水问题，但更多的是对全局问题的决策，如社会经济发展方向、策略、区域功能定位、行业布局等大的战略问题，不但作用于当前，而且更注重对长远发展的影响，其战略意义和长远性是其他决策无法匹敌的；社会是复杂的，对公共事物所作的决定必然要面对极为复杂的社会局面，因此，公共决策具有复杂性；公共决策一旦作出就要在其所调节的范围内执行，具有普遍适用力。上述四个特点决定了公共决策的影响面广，影响时间长，影响力大，因此必须慎之又慎，一旦决策失误必然影响巨大，破坏能力也最强；特别是重大决策的失误，其后果更是无法估量的。因此决策成功是最大的成功，决策失误是最大的失误。
科学决策是一个系统工程，既有主观上的因素，也有客观上的因素，还有决策方法、决策技巧、决策技术、决策心理等多方面的影响。总结起来，主要有以下几点。
第一，决策验收和评价体制的导向作用。价值前提是影响决策者作出决策的重要因素。就其项目本身的价值判断是决策者的水平问题，就其对决策者自身的价值则反映了决策者的政治素质。对决策者自身价值影响最大的因素就是决策的验收和评价体制。
第二，典型经验的导向作用。榜样的力量是无穷的，成功者的经验往往是其他人模仿的重点，这是仿效心理的一种反映。渴望成功是每个人内心深处的愿望，现成的经验是通向成功的捷径，典型的带动作用不容忽视，如果用得好，可以事半功倍；但如果不切实际，亦步亦趋，也会闹出邯郸学步的笑话。
第三，决策程序的建立和执行情况。决策程序是指作出一项重要决策的程序和规则，比如对方案的评估必须经过专家团的谨慎论证，行动方案的选择方式，是集体决策，还是集体参与的决策，还是个人决策，集体决策的表现形式是什么，是记名投票、无记名投票，还是举手表决，等等。有没有这样的程序，这样的程序是不是被很好地执行，是影响决策科学性的重要因素。
第四，决策思维的角度。思维方式是一个很容易被忽视的因素，但它在实际决策中意义十分重大，思路不对结果往往也不对。一项方案，如果只作可行性分析，而没有逆向思维，难免失之偏颇，即便程序是合理的、科学的，即便是集体进行的决策也难免会出现决策失误。
第五，决策者的素质和能力。决策者作为最后鉴别诸项方案的人，其学识水平、认识能力、分析能力、判断能力、气魄胆量、思想境界等，直接关系到决策的水平。高素质的人，才可能作出更合乎事物本质的判断。
领导·辞典
什么是决策？
决策是人们在社会实践活动中，根据对客观规律及其发挥作用的条件的一定认识，在主观意志的参与下进行的选择目标和行动方案的活动。决策活动是人所特有的主观能动性的自觉表现。美国科学家赫·阿·西蒙在所著《管理新科学》中提出，在现代化企业中“管理就是决策”。随着人类社会生产实践的发展和科学技术的进步，决策活动由主要的经验型转向科学化。为了适应现代复杂多变的大生产、大经济和领域众多的社会生活、政治生活的决策要求，不仅要从哲学上对客观事物进行定性研究，还要用现代科学方法对客观事物作出定量分析。运筹学、控制论等综合性学科为科学决策提供了可靠的依据。现代的决策体系一般由决策系统、智囊系统和信息系统三大部分组成。信息系统在现代决策活动中占有重要地位，信息情报是决策不可缺少的因素。智囊系统是人类决策活动进入新的历史阶段的直接产物，是专门为决策服务的咨询机构。决策系统是科学化决策体系的核心，一般由若干决策者组成。决策有不同的分类：按性质可分为规范性决策和非规范性决策；按目标系统可分为单目标决策和多目标决策；按范围和对象可分为宏观决策和微观决策；按制定决策的方式可分为经验决策和理性决策；按决策所具备的条件可分为确定性决策、非确定性决策和风险性决策；按决策过程的作用可分为突破性决策与追踪性决策；等等。
近年来，党和政府采取了一系列举措，如建立重大问题集体决策制度、专家咨询论证制度、社会公示制度、社会听证制度、决策责任制度等，其目的就是通过完善决策机制，实现公共决策的民主化、公开化、程序化、法制化、科学化，从而减少和避免决策失误，提高政府决策水平。
四、正确行使公共权力
公共权力是指公共行政管理部门在其职责范围内的支配力量。公共行政管理部门主要是指政府各行政职能部门，它们的主要职责是制定、实施相关事业发展计划、处理公共事务、解决社会和公众问题等。我们的政府是人民的政府，是全心全意为人民服务的，公共权力是人民赋予的，是对具有一定管理经验和能力的人们的一种委托和信任，为社会公众服务是行使公共权力的原则和宗旨。规范公共权力的使用、搞好公共权力的控制、加强公共权力的监督，是对公共权力正确行使、高效发挥的重要保证。
近年来，随着中国经济社会发展进入转型期，公共权力问题日益引起社会公众的高度关注。正确行使公共权力，不断增进公共权力的理性化程度，突破口在于准确界定公共权力的合理边界。只有明确了权力边界，权力机构才可能审慎而负责任地行使公共权力，社会和公众也才能对公共权力进行有效制约和监督。因此，我们首先要明确公共权力是人民赋予公共机构行使的管理公共事务的政治权力，具有公共性、政治性、专属性和有限性等基本属性。它的行使空间是社会的公共事务领域，不能任意干涉和侵犯私权；公共权力本质上是一种政治权力，服务于政治目的和政治发展的要求，即使它可以延伸到经济和社会生活，也主要发挥制度安排和规则制定等作用；公共权力是人民赋予政府部门专门行使的权力，其他经济和社会组织一般不承担公共权力；公共权力不能是无限制、无边界的绝对权力，它的行使必须得到法律的授予并严格限制在合法的范畴之内。
转变行政管理部门职能，使公共权力结构更有利于发展市场经济，就要以科学发展观为指导，推进政府管理创新，以规范权力运行机制为重点，逐步建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的公共权力运行机制，防止权力失控、决策失误和行为失范，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的长效机制。同时，要建立和完善政府与社会的合作机制。充分发挥公民、企业和社会组织以及非政府组织在公共管理方面的作用，把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。政府不该管的事，坚决交给市场、企业、行业组织和中介机构，真正实现政企分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开，不断增强社会自主管理能力。这是正确行使公共权力的最基本保证和前提。
依法行政是公共权力正确行使的前提。依法行政使公共权力的使用能够在法律限定的范围、程序上进行的。依法行政，可以使公共权力的行使者和受施者都能在法律框架内进行互动，做到有法可依，有章可循，这有利于各类经济活动能在法律保护下正常、有序地进行，从而避免受到非法律因素的行政干预、干扰，这也有利于公民权益不受到侵犯，因为行政职权在处理公共事务、公众问题时必须依照法律法规来办事，而不是凭个人意气用事。
领导干部是公共权力的最直接也是最具体的行使者。建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的高素质干部队伍是正确行使公共权力的根本保证。领导干部的公务行为，行使的是公共权力，作用于公共空间，权力运行关系国计民生。而作为人，总是有七情六欲，总是生活在一定社会关系中。如果领导干部不能严于律己，存有贪欲，就会滥用权力，以权谋私。在实践中规范领导干部的从政行为，除了靠加强党风、政风建设外，更要靠健全责任机制和制度，加强权力与责任的对应，促进政府部门及其领导干部转变施政方式、管理办法和办事作风，促使公共权力的运行步入正轨。
保证公共权力的正确行使，还要建立起高效、有力的立体监督机制，也就是要加强公众监督、社团监督、媒体监督、人大监督等，使它们形成一股合力，产生监督整体效应。通过监督机制，来强化各层面的监督力度，建立起“不能腐败也不敢腐败”的防范机制。当然，要做到有效监督，还要让人民享有充分的知情权。政府理应回归“以人为本”“为人民服务”的本位，官员的“视线”就应该向下。对人民负责，就要向人民“公开”。让公共权力在阳光下运行也就有了“落地”的可能。
正确行使公共权力也要注重方式方法。公共权力根据不同的对象，可以选择不同的行使方式，或是直接动用武力；或是使用政治威胁；或是制定政治规则；或是下达政治命令；或是展开政治说服；或是实施政治激励；或是实行政治处罚。概括起来，基本分为两种类型：积极的，包括制定政治规则、下达政治命令、展开政治说服、实施政治激励；消极的，包括直接动用武力、使用政治威胁、实行政治处罚。在特定条件和形势下，公共权力消极的行使方式是必要的。但如果一味运用消极方式，会导致干群、警民关系的紧张，甚至会引发严重的群体事件。
五、提供高效公共服务
作为社会的公共权力主体，作为直接履行社会公共管理职能的政府，扮演着重要的角色，担负着重要的责任。积极推进政府改革和政府发展，努力建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，直接关系到构建社会主义和谐社会的进程和社会主义各项事业的发展，也直接关系到我们党长期执政、稳定执政之社会基础的确立和巩固。
建设服务型政党、服务型政府，不断提高公共服务水平，首先要强化公共服务职能。公共服务职能的强化，最重要的是要求各级党委和政府能够提供更多的公共产品、不断提高公共服务质量，包括加强城乡公共基础设施建设，发展社会事业，发展社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，以及发布公共服务信息等。这既是保障社会公众服务的需要，也是保障一个地区经济实现持续健康发展的需要。要切实加快政府职能转变，继续深化和推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，把不该由政府管的事情交由企业、市场、社会组织和中介机构，最大限度地解决公共服务职能的越位、错位和缺位问题。要调整和优化政府公共服务结构，努力构建充满活力的现代公共服务体系。通过扩大公共服务的覆盖面，全面提升各级政府公共服务的中心功能，推进政务的公开、便捷、优质、高效。同时，加快推进公共服务工作的重心下移，建立健全基层公共服务体系。