第一章 国家级新区行政体制的内在要求

第一节 国家级新区概况

在我国改革开放30多年历程中，除20世纪80年代出现的经济特区以及2005年以后出现的国家综合配套改革试验区之外，近20年来尤其是近10年来，国家级新区正成为一种在更深层次制度改革领域内，引领着区域发展的国家改革战略，对促进经济发展、扩大对外开放、推动改革创新发挥了重要作用。自20世纪90年代开始启动国家级新区建设以来，截至2015年9月16日，我国共设立15个国家级新区，分别是：上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区，青岛西海岸新区、大连金普新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、福建福州新区、云南滇中新区。

“上海浦东新区是我国第一个国家级新区，‘城市新区’的概念随之在全国得到推广和普及，而天津滨海新区的建立，则标志着我国城市功能区建设进入‘新区’时代”。由于各个国家级新区的区域位置、资源优势、发展基础、发展方向等各不一样，因此国家对各个国家级新区的战略定位、发展目标的规划各不相同，各有侧重（见表1-1）。

表1-1 国家级新区战略定位与发展目标对比

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除国家级新区之外，改革开放以来，我国还实施了许多区域发展战略政策。主要可以分为三种类型：

一是经济特区。1979年4月，邓小平同志首次提出要开办“出口特区”。1979年7月，中共中央、国务院同意在广东省深圳、珠海、汕头，以及福建省厦门试办“出口特区”,1980年5月“出口特区”名称统一改为“经济特区”，截至目前，中国大陆共有7个经济特区，分别是深圳、珠海、汕头、厦门、海南岛、喀什和霍尔果斯（见表1-2）。经济特区以减免关税等优惠措施为主要手段，通过鼓励外商投资，创造良好投资环境，以促进区域经济技术发展，这类区域以深圳为代表，实行特殊的经济政策、管理体制和灵活的经济措施，着力发展外向型经济，享有较大的自主权。经济特区最大的特点在于制度兼容性，从而保持了经济特区的高绩效。经济特区的主要发展经验有：完善投资的硬件环境与软件环境，发挥内联与外引共同作用，建立灵活有效地以适应国家市经济和区域经济发展规律的体制机制模式。经济特区“是在我国缺少对外经济交往经验、国内法律体系不健全的形势下设立的，其基本的发展策略就是在一定时期内通过中央政府给予的政策优势和区位优势二者合力，使经济以超出一般地区的速度成长，成为对外交流的窗口和对内示范的榜样。”经济特区改革主要是在“没有涉及利益关系重构的情况下通过资源重新配置获取新的收益”, 因此，经济特区的改革符合“帕累托改进”，可以在短时期内取得突破性成功。但当改革进入“深水期”，改革已不再是以经济为唯一主线时，而是面临着极其复杂的利益关系、行政与社会领域纠结所形成的复合问题，这时，经济特区的转型，或者说“新经济特区”的出现就势在必行。于是，诞生于20世纪七八十年代，飞速成长于90年代，标志着中国改革开放的进一步发展的经济特区，在1992年上海浦东新区设立后，这种发展模式逐渐转移到国家综合配套改革试验区和国家级新区。回顾改革历程，从经济特区到国家综合配套改革试验区、国家级新区的变迁，具有其深刻的改革历史必然性。

表1-2 中国经济特区列表

二是国家综合配套改革试验区。国家综合配套改革试验区是国家为推进包括经济在内的一系列综合改革试验而设定的区域。在经济特区模式发展到一定程度时，必然面临“对改革的利益关系、民生基础和政府结构进行重构和调整”, “以往缺乏系统性、注重经济增量的一系列单项式改革所引发的矛盾已经超越了经济范畴，扩展为大量的社会公共问题，这些社会压力构成了继续深化改革的新屏障”，改革如何寻找新的突破点，成为国家重大战略任务，综合配套改革试验区应运而生。区别于经济特区，国家综合配套改革试验区往往被称为“新特区”。综合配套改革试验区以全方位改革试点为主要特征，是以全面制度体制建设推进改革的系统过程，核心在于“综合配套”, “将结合具体区域的实践特点，先行地方政府试验一些具有国家层面意义的重大改革开放措施，通过综合配套改革推进区域经济的发展”。目前我国共设立12个国家综合配套改革试验区。

根据国家发展改革委相关表述，综合配套改革试点工作：一是强调为“又好又坏”的发展破除体制障碍提供机制保障，二是为改革探路、为体制创新积累先行先试的经验，但综合配套改革不会遍地开花，而是选择一些具备条件的地方，依据各个地方的实际情况和改革需要来开展。2015年9月，国家发改委印发《进一步做好国家综合配套改革试验区工作的意见》（发改经体〔2015〕2011号），强调建立改革的试错容错机制，最大宽容改革失误，保护改革积极性。国家综合配套改革试验区与以往的经济特区相比，主要有三个特点：一是改革的驱动力从国家政策支持向地方制度自主创新转变，二是改革的深度从单纯的经济发展向复杂的综合改革转变，三是改革的广度从单一的城市发展向整体的区域进步转变。综合配套试验区与上海自由贸易试验区相比，他们共同之处在于，都“承担了先行先试的改革任务，都是改革的重要试验平台”；都“承担着通过改革试验来提供可复制、可推广经验的任务”，当然，他们也有侧重，“包括综合配套改革的这10多个试验区本身试验的重点、任务、具体目标也都各有侧重，和上海自贸区的具体试验内容也有不同”。在目前设立的12个国家综合配套改革试验区中，包括开发开放、统筹城乡、“两型”社会、新型工业化道路、农业现代化、资源型经济转型6种主题类型（见表1-3）。

表1-3 国家综合配套改革试验区列表

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三是各类开发区、试验区、区域发展规划。各类开发区、专项试验区和各类区域发展规划涉及的内容则更为细致，往往承担的是某项专题改革创新任务或者区域改革任务。如2012年3月28日国务院批准设立的“温州市金融综合改革试验区”，确立了十二项主要试验任务，包括规范发展民间融资、加快发展新型金融组织、发展专业资产管理机构、研究开展个人境外直接投资试点探索建立规范便捷的直接投资渠道、深化地方金融机构改革、创新发展面向小微企业和“三农”的金融产品与服务、培育发展地方资本市场、积极发展各类债券产品、拓宽保险服务领域、加强社会信用体系建设、完善地方金融管理体制、建立金融综合改革风险防范机制，主要目的就是为引导民间融资规范发展，提升金融服务实体经济能力，为全国金融改革提供经验。