自组织参与基层社会治理的探索实践及其现实价值

——基于舟山市普陀区“东港模式”的调查

自组织是指有着共同需要的人群根据各自需求自发成立、自主发展、自我运作的新兴社会组织。它们大多没有上级主管单位，没有在政府社会团体管理部门申请登记注册，但在社会生活中比较活跃。这既不同于西方不受政府干预的自组织发展模式，也有别于我国一般的社会组织必须要有挂靠单位并申请官方登记注册才能建立和发展的模式。

2007年以来，舟山市普陀区东港街道在推进“网格化管理、组团式服务”、创新基层党建和社会管理过程中，积极探索自组织参与基层社会治理的“东港模式”，进一步健全了党组织领导下的充满活力的基层群众自治机制，初步形成了基层社会多元主体共同治理的共赢格局，有效地破解了社会转型时期的治理难题，受到社会各界的一致认可，取得了很好的成效。目前，这一做法已经在普陀区全面推广。

一、东港街道探索自组织参与基层社会治理的实践背景

基层社会治理是我国地方治理的基础。改革开放以来，基层社会的治理环境、治理主体，以及治理格局都发生了复杂而深刻的变化，呈现出许多与形势发展不相适应的新情况、新问题，这给党领导下的基层社会治理带来了新的挑战。

（一）社会环境的风险性与基层治理体系反应不敏不相适应

当前，我国工业化、城镇化、信息化、市场化和全球化相互交织，在此背景下社会转型产生的各种矛盾和风险凸显，涉及征地拆迁、劳资矛盾、医患纠纷、社会保障、收入分配、生态环境等热点领域的群体性事件和恶性极端事件明显增多。而经济快速发展所带来的不协调、不平衡、不可持续的负面效应，以及所造成的社会断裂，都集中投射、释放于社会层面，导致下岗失业、农民失地、分配不公等新的社会利益问题不断涌现。

然而，面对高风险的外围环境，长期以来我们建立的自上而下的、以行政命令为主要特征的“压力型”基层社会治理体系反应不敏，难以及时有效地反映和处理基层治理过程中所面临的与各类群众利益切身相关的问题。在我国既定的政治体制和党的领导体制下，构建起机构设置合理、隶属关系明确、权限划分清楚、纵横有效衔接的基层社会领导和管理体制，进一步健全和完善群众利益表达机制、协调机制、决策机制、研判机制和预警机制，以建立起系统的、良性互动的、高效运转的“问题导向型”基层社会治理新体系，以及时有效地化解社会矛盾，切实协调好、保护好和实现好人民群众利益，是当前我们应对社会环境变化、维护和谐稳定大局的关键所在。

（二）社会成员的流动性与基层组织网络覆盖不全不相适应

“单位”是计划经济体制下我国执政体系和社会结构的基本细胞和组织基础。作为一种特殊的组织形式，“单位”集政治、经济与社会三位一体的功能于一身，为整个社会秩序的整合提供了非常有效的组织保证，发挥了重要的功能，具有不容否定的历史意义。改革开放以来，随着体制转轨和社会转型，一方面不论是农村还是城市，人或事都“溢”出了原有相对封闭的“单位”，而单位制解体后建立的传统社区管理体制并不像单位那样占有经济和政治资源，也不存在一个刚性的制度化的管理体系，加上户籍制度逐步松弛，导致社区对其成员的束缚能力远弱于单位，使大批可控的“单位人”变成流动的“社会人”。另一方面，各种非行政性社团组织、中介组织、新经济组织和自组织迅速发展，人民群众中也分化出许多新的社会阶层，导致社会异质性加剧，社会分化与社会流动性明显增强。

从“单位制”到“社区制”基层微观社会结构的整体性变迁，以及社会组织结构的重大变化，使大批的社会群众跨行业、跨地区快速流动，大量无“主管机构”且脱离基层党政组织网络覆盖的新单位、社会人不断增加。然而，社区受其地位弱小性、组织单一性、资源有限性，以及行政干预等因素限制，难以有效发挥其社会治理功能，造成“管理真空”或“管理失效”。创新基层组织联系服务群众的方式和途径，以有效解决基层社会治理“主体缺位”，清除基层社会治理的“空白地带”，扩大基层组织对群众的覆盖面，已经成为新时期基层社会治理必须要破解的一项基础性难题。

（三）群众需求的渐进性与基层服务资源整合不力不相适应

改革开放以来，随着人民群众生活水平日益提高，阶级阶层的分化及多样化趋势加剧，导致利益主体分化及多样化，而分层化、多样化的利益主体也必然产生多层次、差异性的利益需求。这不仅表现为不同时期同一阶级阶层人民群众利益需求的差异性，也表现为同一时期不同阶级阶层利益需求的层次性。

群众多层次、差异性的利益需求迫使基层组织积极有效地整合党政内外相对独立分散的服务资源，改进服务手段，提升服务功能，以便向社会群众提供广覆盖、全方位、多层次、综合性的服务，并根据群众需求的调整变化，尽量做到服务个性化、专业化、精细化和规范化。

为了破解基层社会治理面临的体制性矛盾、结构性矛盾和资源性矛盾，迫切需要培育和丰富基层群众自治组织体系，以扩展和重构基层治理的组织基础，构建起一个多元化的基层组织体系，完善基层社会自治功能。东港街道正是在这样的社会背景下积极推进自组织参与基层社会治理的创新实践。

二、东港街道自组织参与基层社会治理的探索实践

东港街道城区面积5.06平方千米，下辖4个城市社区，共有63个住宅小区，663幢楼，已入住12081户，2010年年底常住人口36006人，外来人口9873人。目前，街道城区按每一网格250～300户规模共设置49个基层治理网格。2007年以来，东港街道始终坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的总体要求，从四个方面推进自组织参与基层社会治理的探索实践。

（一）注重方法，积极培育发展

依托网格服务团队，东港街道对辖内自组织现状、潜在资源、功能定位以及不同层面社区群众的各种需求进行了深入的调查、分析和研究。在此基础上，尊重群众自愿选择，以因需而建、因势利导两种方式为主，通过强化引导、加强沟通、分层分类和提供支持等方法，积极引导群众成立各种健康有益的自组织。目前，街道已成立海鲜排档联谊会、家政服务联谊会、物业联谊会、健身舞联谊会、新市民联谊会、康乐联谊会、女子佛茶坊和各类文体艺术团等58个自组织，涉及七大类型：行业类、兴趣类、群团类、物业类、志愿类、专业类和网络类，共吸引6210名社区群众参与。与此同时，街道还修订并通过了《东港城区自组织五年发展规划》，努力争取构建起门类齐全、结构合理、运作有序、作用明显的自组织体系，实现“每家至少有一人参加某一自组织中”的工作目标。

（二）多措并举，提高自治功能

不断推动自组织自我发展、自我管理，提高其自治功能，是完善自组织参与基层社会治理的用意。为此，东港街道积极采取多项措施提高自组织自治功能。

（1）规范自组织的运行规则。制定运行规则是自组织自我运行的基础，具有至关重要的作用。然而自组织运行规则不能仅以法律、道德作为评判标准加以制定，更需要建立在自组织成员的共同意愿或共同利益基础上，否则将难以共同遵守并实施。为此，在制定自组织运行规则过程中，东港街道引导自组织围绕组织功能定位按照内部酝酿、相互商讨、集中意见、表决通过四大流程自主规范地产生运行规则。这种在充分参与情况下制定的运行规则，实质上就是自组织成员相互间达成的契约，具有非常强的、无形的内在约束力。

（2）提升社区居民的参与意识。居民参与意识的强弱，与参与渠道畅通与否、组织化程度高低以及他们与社区的感情和信任程度等方面有着很强的关联度。为此，街道在基层治理过程中通过自组织将社区居民有效组织起来，并建立自组织成员与网格组团成员、机关干部及社区“面对面”沟通机制，以赢得居民参与自我管理的信任，提高参与度。

（3）培养自组织成员的公民精神。自治功能的作用发挥需要有活跃的公民精神。公民精神是公民对“公共”所持有的一种信念与承诺，意味着公民对“公共”的责任与义务，意味着公民崇高的公共品德与素养。东港街道充分意识到自组织参与基层社会治理的过程将有利于公民精神的培育，提高群众的公共责任和公共意识。因此，街道大力扶持和鼓励自组织自主开展活动，使自组织成员在参与各类活动过程中逐步增强自己给自己做主的自觉性，并且能够在自组织这一特定场域内依据社会和自身双向价值准则，在相互比较中对政府及公共政策提出合理的诉求与期望，同时在信息互通共享、快速传播中更加理性地看待政府对群众利益诉求和愿望的认同与实现。

（4）加大自组织带头人和骨干力量的培养力度。带头人和骨干力量是自组织自主运行的关键。为此，东港街道制定出台《自组织带头人和骨干成员培养规划》，并通过举办培训班、“海鲜排档联谊会”理论研讨会、外出参观考察等途径，加大对自组织带头人和骨干成员的培养力度，以增强带头人和骨干成员的政治素养、领导水平和组织协调能力，不断提高自组织依法开展活动的自觉性和服务社区、服务群众的能力与水平，增强对社区居民的吸收力和影响力。

（三）主动出击，强化党政引导

相对于政府的实质理性和市场的程序理性，自组织发挥治理功能以反思的理性为基础，即借助谈判协商达成共识、建立互信、实现合作，在“正和博弈”中求得共赢。这就可能产生短视、不确定性、私益至上等问题，容易导致集体行动陷入困境。为克服这一困境，强化党政引导，对于促进自组织健康发展显得很有必要。

（1）统一思想促发展。作为一项新生事物，自组织参与基层社会治理没有成熟的现成经验可以借鉴，既不能照搬西方自组织的发展模式，又不能囿于当前民间组织发展的条条框框，必须结合区域实际不断创新实践。在启动之初，以及运行过程中，各级党政领导开明、大智和关心，以及统战、民政、公安、卫生、文化、体育等部门的倾力支持，为自组织参与基层社会治理探索实践的顺利推进奠定了坚实的思想基础。

（2）搭建平台促发展。街道、社区和网格服务团队根据自组织发展实际情况，精心设计载体，通过举办风采展示、邻里节、艺术节、体育运动会、小区晚会等活动，为自组织搭建交流展示的平台，创造实现自身价值的机会，使各个自组织都有机会参与展示，激励自组织不断提升发展水平。

（3）结对联系促发展。为更好地在党的群众工作过程中加强对群众的宣传和教育，街道建立网格党员活动小组与自组织结对联系制度，确保党组织设置范围、调控领域涵盖到各个自组织，以便开展好思想政治工作，引导每个自组织及其成员都能够自觉遵守国家的法律、法规和政策。

（4）嵌入组织促发展。一方面街道根据社区内在职党员、离退休党员、入党积极分子、民主党派和工商界人士的年龄、行业、居住区域、专业特长、兴趣爱好和综合素质情况，引导他们加入各类自组织，在自组织中熟悉群众、被群众所熟悉。另一方面根据“形式要灵活、时间应适度、内容求实效”的工作要求，积极为他们开展工作提供保障，帮助他们协调解决自组织遇到的问题和困难，为自组织发展出力。

（四）着眼长远，完善运行机制

一是建立备案登记制度。实行社区备案登记制度，确保街道及时了解和掌握辖区内各自组织的动态情况。二是建立帮扶协调机制。根据网格内涵延伸的要求，东港街道规定网格服务团队成员在做好空间网格内居民管理服务工作的同时，也要按照相对集中的原则，负责联系网格内的自组织，尽可能地协调、帮助自组织解决实际问题和困难。同时坚持自组织自筹资金为主体、社会捐助资金为辅助的基本原则，对于街道、社区要求自组织参加的活动，给予适当财力补贴，并充分整合辖内资源，积极寻求各方支持，形成自供和助供相结合的场地、设施等物质条件保障机制，确保自组织正常开展活动。三是建立绩效评估机制。东港街道出台了《东港街道自组织评估实施办法》，从社会效应、社会形象和组织运作等方面进行评估，采取表彰先进、宣传先进典型、“以奖代补”等物质和精神相结合的方式给予奖励扶持，以引导自组织更好地发展。

三、自组织参与基层社会治理“东港模式”的现实价值

东港街道自组织参与基层社会治理的内在逻辑在于：党和政府组织将执政资源嵌入城市社区和农村自组织中，以代表民意、整合利益、引领社会，同时建立起畅通的表达渠道和有效的吸纳机制，将群众利益诉求吸纳到体制内释放，并通过创新基层党建与基层民主的路径，推动公民自主参与有序化，构建起党和政府主导下的群众权益维护机制，最终促进群众“自治”，实现基层社会和谐稳定。“东港模式”的成功实践，符合公共治理的现实需要，有利于破解基层社会治理难题；符合民主执政的客观要求，有利于推进基层治理民主化；符合治理变革的发展趋势，有利于促进基层社会和谐稳定，具有很好的现实推广价值。

（一）符合公共治理的现实需要，有利于破解基层社会治理难题

一项工作或载体是否值得探索和推广，首先就要看它能否解决现实问题。当前时期我国基层社会治理过程中面临着不少难题，这些难题单靠政府解决，显然力不从心。必须寻求和发动其他各类社会组织，整合资源，共破现实难题。东港街道就成功探索了自组织参与基层社会治理的有效运行模式。以“海鲜排档联谊会”为例，通过联谊会的自主运作，一方面避免了海鲜排档之间恶性竞争，实现了抱团发展，形成了东港“排档一条街”的整体品牌效应，提升了经营服务的核心竞争力，海鲜排档的业务经营取得了共同发展。另一方面，不仅大大改善了海鲜排档周边的卫生环境以及与社区群众的邻里关系，促进了社会和谐，而且让客户享受到了诚信服务，直接获得了实惠。从而形成了政府与行业自组织共同治理社会事务的互动格局，实现了政府、社会、行业自组织三方共赢的治理局面。

（二）符合民主执政的客观要求，有利于推进基层治理民主化

坚持民主执政客观上要求健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，充分发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能，实现基层公共事务和公益事业自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。显然，东港街道自组织参与基层社会治理的探索实践中，大量自组织的自主活动，较大程度地提升了社区居民参与公共事务的规则意识、公共意识和理性判断能力，提高了公众主体的公民素质，有利于加快基层治理民主化进程，提高民主化水平。

（三）符合治理变革的发展趋势，有利于促进基层社会和谐稳定

20世纪下半叶开始，治理理论风靡全球。其核心机理就在于：不期望依靠政府和市场去解决所有问题，而是更多地依靠公民在相互信任、互惠与合作基础上建立的自治社会，重点强调公民能在多大程度上管理好他们自己的事务。也就是说，它有两个非常重要的特点：一是倡导政治主体的多元化；二是强调过程的互动性。我国著名的学者俞可平教授在总结改革开放30年来中国基层社会治理历程时认为：中国治理变革沿着一条从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主的治理轨迹运行。同时，他还总结了中国治理模式的四个特点：以党组织为主导的多元治理结构；条块结合的治理格局；稳定压倒一切的核心价值；法治与人治同时起着重要作用的治理方式。可见，不论从国际还是国内来看，东港街道自组织参与基层社会治理的生动实践都符合治理变革的发展趋势，有利于倡导关系平等、和睦相处、合作互助的社会风气，使居民在交往中相互熟悉，在熟悉中相互信任，在信任中相互关爱，在相互关爱中改善人际关系的生疏性，从而推动“生人社会”向“熟人社会”转变，促进基层社会和谐稳定。这正是自组织参与基层社会治理的核心价值所在。

四、推动自组织参与基层社会治理的若干建议

（一）形成合力推进自组织健康发展的社会氛围

自组织的发展是社会的一种进步，但需要一个过程。东港街道在启动和推进过程中始终坚持包容的态度，认为“自组织并非全能，不能求全责备”“自组织并非附庸，不能帮它代办”“自组织还不成熟，不能撒手不管”“自组织无标准样本，不能照搬照抄”。这种客观评价是自组织得以健康发展的重要基础。但是目前，还有部分党委政府部门尚未给予自组织足够的重视，没有充分提供自组织健康发展所需要的外部社会空间。因此，建议各级党委政府部门切实转变社会治理理念，采取增加扶持资金、加大宣传力度和加强业务引导等措施，逐步加大对自组织的重视和扶持，形成合力推进的良好社会氛围。

（二）适时推广“自组织参与基层社会治理”的成功做法

建议由有关部门组成“自组织参与基层社会治理”课题研究小组，深化理论研究，提炼其社会价值，为进一步推广提出可操作性方案。在工作取得一定成效的基础上，再由党政部门总结经验、出台指导意见，以便在全市、全省各地因地制宜、适时推广普陀区“自组织参与基层社会治理”的成功做法。

（三）充分发挥自组织在参与基层社会治理中的积极作用

当前，我国正处在社会转型期，传统的社会管理模式已经与时代发展形势不相适应。“东港模式”的成功实践，对于如何发挥自组织在基层社会治理中的积极作用，创新基层党建模式和社会管理体制，建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，提供了一个鲜活的案例。我们建议各级党委政府要以推进和谐社会建设为目标，加强对自组织的扶持和管理，引导自组织进一步发挥自身优势，共同参与社会公共治理，为推动地方治理和社会进步作出更大的贡献。