第5章 社区管理概述(4)

“两级政府、三级管理、四级落实”的城市管理体制改革主要有两个方面的内涵：

（1）划清市与区两级政府的职能界限，使市政府的管理重点放在制定战略规划、政策法规、监督检查和引导、调控等宏观层面上；区政府的管理主要体现在直接管理上。

（2）加强街道这个管理层级，使其在作为区委、区政府派出机构性质不变的前提下，依据法律、法规、规章和区政府授权成为一级准政府。城市管理体制的改革最终要落实到社区建设上来，因为只有落实到社区建设，才能真正实现政府职能的转变，实现“小政府、大社会”，实现现代城市管理模式。三级管理的办事机构一般设在民政部门。

在社区管理的过程中，有的地方探索新型社区管理的新路子，建立楼宇自治委员会（简称为“楼委会”）。它是以楼宇为单位，在社区居委会的具体指导下，发挥协商、议事、互助作用，具有“四自”功能的群众性组织，是新型社区管理体制的基本单元。

（二）社区管理创新

社区是社会的基本单元，社区工作是最基层的工作，创新社会管理看社区，社会管理要尽最大努力落脚到社区管理。改革开放以来，我们的社会结构发生了深刻的变化，城市化的快速推进给城市社会管理带来了很大的挑战。只有提升社会管理水平，才能把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

1.社区管理创新要走群众路线

“走群众路线”是我们党夺取革命胜利、取得社会主义建设成就的重要法宝。无论我们所处的世情、社情、人情都发生了怎样的变化，我国社会管理的对象、社会管理的主体都离不开人民群众。因此，必须把我们党做群众工作的好传统和好方法进一步发扬光大，融汇贯穿到现实社会之中。马克思主义认为，社会管理的理想状态，就是实现社会自治。从社会管理的演进趋势看，社会管理越来越社会化。因此，加强和创新社会管理，我们还必须调动群众的积极性，充分发挥群众的作用，让群众自觉参与到社会管理中来。

（1）社区管理工作的本质是做好群众工作

社会管理主要是对人的服务和管理，说到底是做群众的工作，一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利的工作，一切社会管理的过程都是做群众工作的过程。从这个意义上说，群众工作是社会工作的基础性、经常性、根本性工作。

党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，第一次对群众路线的内涵作了明确、简洁的概括，即“群众路线，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。这两个基本属性与社会建设和社会治理的基本属性是一致的，社会建设和社会治理的根本属性，就是为了群众、服务群众、依靠群众、融入群众。只要继承和发扬党的群众路线的政治优势，就一定能够做好社会建设和社会治理的各项工作。

社会治理工作，本质上是一种群众工作。只有让群众真正认识到创新社会治理工作的意义，并自觉地参与到社会治理工作中来，才能切实提高社会治理工作的成效。群众中蕴藏着极其丰富的智慧和极大的创造性，只要我们把这种智慧发掘出来，把这种创造性调动出来，使我们的社会治理工作具有广泛的群众基础，社会治理创新才有了成功的保证。

创新社会治理要把尊重群众意愿和智慧放在首位，坚决贯彻党的群众路线，紧紧依靠人民群众进行社会治理创新；创新社会治理要把维护好实现好群众利益作为根本，坚持以人为本、执政为民，构建社会利益整合保障体系；创新社会治理要把夯实群众基础作为保障，提高人民群众的参与度，加强社会协同的治理体系建设；创新社会治理要把化解群众矛盾作为关键，坚持思想上贴近群众、工作上依靠群众，健全社会矛盾动态协调化机制。

加强和创新社会管理，关键在行动。再好的想法和思路，只有通过实践，才能发挥它的作用。比如，当前随着“两新”组织的不断涌现，我们就必须尽快加强“两新”组织的党组织和工会建设；随着城市人和农村人的不断流动，就必须尽快加大对流动人口的服务和管理力度；而随着互联网的快速发展，网络问政风生水起，就必须尽快适应和掌握包括微博在内的新媒体的特点，让其成为了解民意、联系群众的桥梁和化解矛盾的利器。

（2）加强和创新社会管理要从社区起步

随着工业化、市场化、信息化、城镇化、国际化的发展，我国城乡基层正在发生深刻变化，单位体制逐步被打破，过去大量的“单位人”转变为“社会人”，“社会人”转变为“社区人”，社区不仅成为城乡居民生活的家园，同时也成为社会管理的基本单元。

社会管理的各项法规政策、制度措施、社会互动都离不开社区这个管理层次。社区具有范围小、功能全等特点，即使在社区范围内社会管理创新出现一点这样或那样的问题，也不会影响大局，不会引发大的社会动荡，是一条距离群众最近、易于操作、政治风险较小的加强和创新社会管理的路子。因此，加强和创新社会管理要从基层抓起，从社区起步，加快建立健全城乡社区管理和服务体制的步伐，把社会管理的基础平台打造好，为社会各个主体和各个居民群体参与社会管理创造条件，奠定基础，搭建平台。

人民群众是社会的主人，是社会管理的依靠力量，这是个根本的原则，但是人民参与社会管理又必须通过组织起来的方式进行的，因为社会管理是社会化的活动，需要社会化了的个体的力量才能承担。

党和政府的基层组织和基层干部是加强和创新社会管理，做好群众工作最基本、最直接、最有效的力量，是我们党执政为民最为重要的组织基础。

各级党委和政府要切实加强基层组织建设，推动基层组织把知民情、解民忧、化民怨、暖民心作为经常性工作，做到情况掌握在基层、问题解决在基层、矛盾化解在基层、工作推动在基层、感情融合在基层。

加强基层建设，做好群众工作，是各级领导干部的重要职责。同时，我们要进一步突出重视基层的用人导向，通过多种方式使那些适合基层工作，作风好、能力强的干部留在基层，让那些在基层工作有经验，有实绩的优秀干部得到更好的培养和使用。要在继承和运用以往群众工作有效做法的基础上，不断创新方式方法，帮助基层干部不断提高新形势下做好群众工作的能力。

开展好群众路线教育实践活动，十分重要的是听取群众的意见，了解群众的所思所盼所需。各级干部要采取更直接的方式面对面听取群众意见，了解群众真实想法，尤其要听取群众的不同意见，查找工作中的不足。群众的意见搞清楚了，改进作风、改进工作才会有方向和着力点。

在社区工作中，结合党的群众路线教育实践活动的开展，要围绕“四风”方面存在的问题征求群众意见。各级党委和政府要聚焦“四风”，认真梳理群众反映的问题。对于群众反映的问题，要采取措施加以解决，切实在加强作风建设、解决“四风”问题上见到实效。

2.社区管理模式的创新

社区生活是社会生活的缩影，社区与社会的关系是微观与宏观、局部与整体的关系，城乡社区管理体制创新既是城乡基层社会管理体系创新的重要一环，也为更大范围内的社会管理创新提供了有力借鉴。

当前，我国已经进入工业化、城镇化中期水平，但社会发展还处在工业化、城镇化初期。巨大的落差导致社会管理基础还很薄弱，表现为社会组织发育不全、社会服务水平不高、社会管理能力不强，社会工作者队伍建设薄弱，各级领导干部对社会管理、社会管理创新的认识不够充分。社会领域出现一系列尖锐问题，社会阶层更加丰富，利益诉求更加多元，人口流动更加频繁。社会管理的复杂性决定了当前社会管理创新工作面临的重要性、严峻性和艰巨性。

近年来，全国各地在城市社区管理和服务体制改革方面，有颇多探索和实践。改革社区管理和服务体制，已经成为各地加强和创新社会管理的新突破口。

我国城市基层社区管理体制的创新是时代发展的必然趋势。构建社会主义和谐社会是一项系统工程，社区作为社会的细胞和“缩影”，社区的和谐便成为社会和谐的基础，只有每一个基层社区都是和谐的，整个社会的和谐才能实现。

（1）城市社区管理模式创新思路

目前我国城市社区建设的指导方针已基本明确，即改革城市基层管理体制，强化社区的功能，以社区居委会为依托，以社区自治组织建设为重点，以发展社区服务为龙头，以提高居民整体素质和生活质量为宗旨，扩大基层民主，维护社会稳定，建设环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区，促进城市经济和社会协调发展。

城市社区管理体制改革最终要形成的管理体制管理格局是，以居住地为基础，以居民的认同感和归属感为纽带，以提高社区文明程度和居民生活质量为目的，以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为手段，在党的领导和政府指导、社会各方参与、群众自治管理的区域性小社会，形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理体制和运行机制。

（2）以“公共需求”为核心的社区管理新模式

社区“公共需求”不同于“公众需求”。它是公众需求中一般的、普遍的需求，这种需求蕴涵着某一社区公众对未来需求的一种共同追求。“公共需求管理”则是从社区管理主体和管理客体双重视角出发对社区进行管理，即一方面社区公共部门或民间组织如何才能对社区公共事务进行有效的管理，另一方面更要关注社区居民怎样才能从政府（社区管理部门及社区内各种社区中介组织）那里得到他们所需要的东西。这种管理新模式与原社区管理模式相比较有以下几个特点：

①管理的立足点不同。需求管理是一种以人为本，以满足居民群体不同时期的不同需要为出发点和立足点的管理模式；原社区管理，如政府管理、物业为主导的社区管理模式，其立足点是对社区事务的管理，难免陷入各种事务堆之中。

②管理的对象不同。需求管理以社区个人、群体在城市建设中正在产生和未来的各种需求为对象，以需求的满足为标准；原社区管理的对象则是各种社会事务，政府往往因各种社会事务而增加社会管理的成本。

③管理的范围不同。需求管理不仅管人的需求，还着眼于社区单位各种资源的发掘及优化配置，以满足社区整体发展的需求；原社区管理模式虽然也讲社区资源共享，但离开了资源的需求导向和需求的互利互惠，资源共享是很难实现的。

④管理的效果不同。需求管理将成为调动个人、家庭与社区单位积极参与文明社区建设的杠杆，而原社区管理模式的最大缺憾就是居民、社区和单位都把社区管理看作是街道党委、街道办事处的事，因而参与社区管理的积极性不高。

由此可见，社区管理的主体必须适时掌握社区客体需求的变化，真正做到未雨绸缪，力争需求与管理同步发展，建立需求管理的反馈机制，防止需求疏忽。

（3）城市社区管理创新体系的基本框架

①按照机构层次分明、职责明确的原则，健全市、区、街道纵向社区建设管理组织体系。

②建立具有权威性的市级社区建设领导机构。配合地方政府机构的调整和改革，尽快落实市级社区建设的组织领导机构。

③发挥区级政府资源整合优势，为社区建设提供财力支持。区级社区管理组织的最大优势在于其各成员所具有的不同权力和影响力。

④实行街道办事处与社区管理委员会“双轨并行”的管理组织模式。

（4）组建横向社区居民自治管理网络

社区居民自治管理组织的变革主要由三部分内容构成。

①建立和完善社区居民代表大会制度。

②按照议事层与执行层相分离的原则，对居民委员会组织进行改造。应该重新确认居委会在社区建设中的议事地位，将其办事职能从中分离出去，交由社区工作者承担。改造后的居委会成员应由辖区内的人大代表、政协委员、知名人士、社会工作者、政府高级管理人员、企事业单位和社会团体代表、业主委员会代表及居民中有声望并热心社区公益事业的人员等经社区居民代表大会民主选举产生。居委会委员除了主任外，其他成员工作以社会兼职为主，在自愿的基础上，义务为居民服务。

③建立社区工作办公室或社区工作站。这是居委会试行议事层和执行层分离后，专门由居委会委派、承担社区具体工作职能的办事机构。社区办公室的工作人员由社区工作者组成，他们必须符合招聘条件，通过竞聘方式，由居委会根据工作需要聘任。社区工作者作为一种职业，其收入所得一方面包括政府购买服务，即通过与政府签订契约合同，由政府支付劳务报酬；另外还包括社会捐赠和服务收费。

此外，还要在社区建立党支部，实行党员登记制度，以便充分发挥包括在职党员在内的全体党员在社区中的先锋模范作用。共青团、妇联、少先队等组织也要积极探索组织管理与属地化管理相结合的新办法，通过不同角度、不同形式对其成员实行民主化管理。

新的社区居民自治管理组织组建之后，将形成以社区党支部为领导核心，居民代表大会决议，居民委员会议事，社区工作者办事，社区企事业单位、社会中介组织、居民群众广泛参与，各司其职、恪尽职守的社区管理新格局。