关于中国人口及相关问题的若干认识误区

思想总是先于事实。全部历史事实自始至终都作为规律在人的头脑中预先存在。每个规律依次由居于支配地位的环境所造就，而自然的局限性，使得每一时刻只有一个规律在发挥作用。

——爱默生《论历史》

中国是一个人口大国，人口特征一直被看作是中国最大的国情，许多影响到政策制定的认识，都来自于社会各界以及政府官员的人口观。但是，关于这个国情，长期以来存在着诸多的认识误区，妨碍了我们根据国情及其变化对经济发展阶段做出正确的判断，进而做出正确的经济和社会政策决策。基于作者本人的长期研究结果，本文精心挑选若干关于中国人口以及人口与经济发展关系的广为流行的观点，通过概述新的理论进展，提供新的经验证据，予以剖析并澄清谬误。

一 人口众多是经济增长不利因素

在较早的人口学和经济学文献中，关于人口与经济发展的关系，主要着眼于人口总量或人口增长率与经济增长率之间的关系，而关于人口转变的讨论，也仅仅停留在生育率、出生率、死亡率和人口总量的层面上。从这类视角出发，许多结论如人口众多或者人口增长快，造成资源紧张、环境恶化和就业机会不足，阻碍经济增长从而妨碍社会发展，大多具有想当然的成分。总体来说，这类观点被认为是马尔萨斯传统，整部经济史都没有证明其正确性。另一方面，一些学者认为技术对人口增长可以做出积极的反应，这样，技术变迁、经济增长不仅能够解决人口增长遭遇的资源问题，从而人口增长从来不会是一个灾难性的现象，甚至可以有利于经济增长。但是，这种观点没有明确地给出人口与经济发展关系的关键解释。总之，相当长的时间内，相关研究并没有得出确定的答案（蔡昉、张车伟等， 2002）。

在这些讨论中，人们忽略了经济发展与人口结构之间的关系，以及人口转变最重要的一个结果是人口结构及劳动力供给特征的变化。随着大多数发达国家和许多新兴工业化国家和地区相继完成了人口转变，人口学家开始观察到这个转变所导致的人口老龄化后果。进而，经济学家又观察到伴随着人口转变而发生的劳动年龄人口的变化，及其对经济增长源泉的影响（Williamson，1997）。在死亡率下降与出生率下降之间的时滞期间，人口的自然增长率处于上升阶段，需要抚养的少儿人口比率相应提高。再经过一个时间差，当婴儿潮一代逐渐长大成人，劳动年龄人口的比率依次上升。随着社会经济发展而生育率下降，人口增长率趋于降低，随后逐渐开始人口老龄化。换句话说，当人口自然增长率先上升随后下降形成一个倒U字形曲线变化之后，以大约一代人的时差，劳动年龄人口也呈现类似的变化轨迹。

因此，当人口年龄结构处在最富有生产性的阶段时，充足的劳动力供给和高储蓄率为经济增长提供了一个额外的源泉，被称作人口红利。相应地，一旦人口转变超过这个阶段，人口年龄结构因老龄化而在总体上不再富有生产性时，通常意义上的人口红利便相应丧失。由于人口转变阶段的变化可以最综合地用总和生育率来反映，我们可以从理论上预期这样一个人口转变与经济增长的关系：在总和生育率处于很高水平上时，经济增长率也相应处在很低的（假设没有人口转变和技术进步的）稳态水平上；随着生育率下降，并由于随之逐渐形成了富有生产性的人口年龄结构，经济增长率加快，因而获得人口红利；而当生育率继续下降到更低的水平上时，由于老龄化程度提高，经济增长率逐渐回落到较低的（不再有我们认识到的人口转变，但是技术进步处在创新前沿）稳态水平上。相应地，在生育率下降从而形成具有生产性的人口年龄结构的特定人口转变阶段，形成所谓的“人口机会窗口”。

利用世界银行世界发展指数（World Development Indicators）数据库，我们可以对1960年以来各国GDP年增长率与总和生育率的关系进行一些描述性的统计刻画。在该数据库中，GDP年增长率介于-51%—106%之间。为了避免解释那些极端值的复杂性，在此处的分析中，我们只观察GDP增长率介于0%—10%之间更反映常态趋势的观察值。根据我们所做的理论预期，GDP增长率与总和生育率之间并非简单的线性关系，而是呈现较为复杂的非线性关系，表现为随着生育率下降经济增长率先上升随后降低的曲线。因此，我们根据理论上得出的GDP增长率与总和生育率以及总和生育率平方项的关系，在图1中画出了GDP增长率的拟合值，并给出95%的置信区间。

图1直观地告诉我们，总和生育率与GDP增长率之间，呈现一种倒U字形的关系。那些总和生育率处于很高水平的国家，GDP增长率较低；随着总和生育率的下降，GDP增长率上升；而总和生育率下降到一定水平时， GDP增长率达到最高值，相应也达到了一个从上升到下降的转折点；随着总和生育率的进一步下降，那些总和生育率较低的国家，GDP增长率也较低。这个简单的经验曲线，与前面的理论预期完全一致。结论是：人口数量和增长速度与经济增长并不必然有显著的相关性，但是人口转变与经济增长有互为因果的促进关系（蔡昉，2010）。

二 计划生育造成老龄化和性别比失调

世界范围的经验表明，人口转变的主要推动力是经济增长和社会发展，而生育政策仅仅起到外加的且相对次要的助动作用。例如，韩国、新加坡、泰国和中国台湾都没有实行过强制性的计划生育政策，但是，这些国家和地区与中国大陆一样，生育率从20世纪50年代大致相同的高起点上，到90年代以后都下降到低于更替水平以下。而印度由于经济和社会发展绩效较差，人口转变过程相对滞后，但也经历了类似的变化轨迹（林毅夫， 2006）。由于中国经济高速发展起始于20世纪80年代，在改革开放期间经历了30年的增长奇迹，但其起步仍然晚于“亚洲四小龙”，因此，在人均收入水平尚低的情况下进入人口转变的新阶段，形成“未富先老”的特点。2000年中国65岁及以上人口比重为6.8%，与世界老龄化平均水平相同，而2001年中国的人均国民总收入（GNI），按照官方汇率计算，是世界平均水平的17.3%，按照购买力平价计算，则是世界平均水平的56.3%。虽然中国严格的计划生育政策不啻一个适度的加速因素，但是，归根结底，人口转变是经济和社会发展的结果，“未富先老”产生的缺口（即人口老龄化向发达国家趋同的速度，超过人均收入趋同的速度）也主要是经济发展水平与发达国家的差距造成的。

尽管发达国家都面临着人口老龄化对经济增长和养老保险制度的挑战，各国在应对老龄化问题上也存在差异，但是，总体上来说，这些国家由于人均收入已经处在较高的水平上，技术创新也处于前沿水平上，因此，主要依靠生产率提高驱动的经济增长仍然是可持续的，迄今也足以应对老龄化危机。相应地，中国应对劳动年龄人口减少、老龄化水平提高的人口转变后果，关键在于保持高速增长势头。换句话说，由于人口转变过程是不可逆转的，即便在生育政策调整的情形下，老龄化趋势仍将继续，已经形成的“未富先老”缺口，主要应该依靠持续的经济增长来予以缩小，并最终得到消除。如图2所示，如果中国未来的参照系不再是发展中国家，而是发达国家，则“未富先老”特征便消失了。

人口结构矛盾的一个重要表现是出生人口性别比失调。出生性别比，是指每百名出生女婴对应的出生男婴数。从生物学上，这个比例在103—107之间比较正常。我们观察0—4岁人口组的性别比可见，1990年为110， 2000年为120，2004年进一步提高到123。关于这种不平衡的性别比有两个争论焦点。一是这个现象是否是计划生育政策造成的；二是这种失调的婴儿性别比是否会造成未来婚姻市场的挤压。根据目前的出生性别比预测， 2020年中国25—35岁男子将比20—30岁的女子多4000万人左右，按照中国习惯的婚姻年龄差别，这些人将找不到合适的配偶。

劳动力市场对女性的歧视，是生育行为中男孩偏好从而性别比失调的根本原因。学术界和政策研究领域，人们普遍把社会保障体系不健全造成的老人对男孩的依赖，作为出生性别比失调的社会经济原因。很多研究者建议通过宣传教育，改变只有儿子才能养老的传统观念。尽管这种观念的改变是有意义的，但是却不能解决养老的问题。因为在子女和年老父母的比例发生变化的情况下，养老负担的确成倍加重。假设一对夫妇仅仅具备赡养一方父母的能力，同时又没有儿子养老的传统习俗，儿子养老或者女儿养老成为随机的，养老资源仍然不足。而由习俗决定的儿子养老模式，实际上在养老资源的分配上恰好符合这个随机原则。

如果说出生性别比的偏好与养老保障问题相关，其因果关系不是子女哪一方养老的问题，而是第一，社会养老资源不足、覆盖率低下，导致对子女数量的需求，进而转化为对儿子的需求；第二，女性在劳动力市场上的不利地位，导致其养老能力不足，从而诱发出对男孩的偏好。因此，在这种由于资源不足或能力不足产生的养老危机诱致出性别偏好的情况下，靠转变“养儿防老”的观念不能解决问题。

在劳动力市场发育的初期，随着企业用工自主权的扩大，以及在追求利润最大化动机的驱动下，企业对女性在劳动供给上有较低的评价，或者干脆具有歧视女性的倾向。如果人力资本和其他个人特征不能解释工资差异的全部，则存在劳动力市场歧视。例如，对中国城市劳动力市场进行的调查结果进行分析，显示男女劳动者在就业中获得的工资差异是十分明显的。根据一项计量经济学分析结果，在现存的性别工资差异中，有不到5%是男女受教育水平以及其他个人特征差异造成的，其余95%以上是由于一些不可解释的因素造成的，而其中最主要的就是性别的歧视（王美艳， 2005）。

因此，解决出生性别比升高这个矛盾的治本举措是完善和规范劳动力市场，以及建立社会化的养老保障体系，根除劳动力市场对女性的歧视。由于劳动力市场歧视的存在，进一步诱导出家庭对女孩教育的投资偏好低于男孩，因此，随着教育层次提高从而教育成本的提高，家庭对女孩的投资倾向于减少。在贫困家庭数量增加，家庭预算趋紧的情况下，这种情况最容易发生。因此，关注和干预贫困家庭女孩的受教育问题，是避免劳动力市场上性别歧视的重要内容。

三 人口红利消失导致经济增长不可持续

改革开放的30年中国实现了前所未有的高速经济增长。由于许多改革只产生一次性增长效应（如农业中的家庭承包制），而且改革效应也要通过具体增长源泉实现，所以经济学家还要探寻30年高速增长的源泉是什么。许多人都同意，因人口转变引起的人口结构朝着有利于劳动力供给和储蓄率的方向变化，是一个重要源泉，我们称之为人口红利。我们的研究表明，人均GDP增长的27%来自于人口抚养比的下降。这个估计的系数是：抚养比每下降1个百分点，人均 GDP增长率提高0.115个百分点（Caiand Wang，2005）。

那么，如果人口抚养比停止下降，转为上升，是不是上述系数仍然成立呢，是不是形成与人口红利相反的结果，即抚养比每上升1个百分点，人均GDP增长率降低0.115个百分点？根据预测，2013年是一个人口转变的转折点，此后抚养比将迅速提高。总之，需要回答的是：过去为中国经济增长提供了额外源泉的人口红利是否就此枯竭呢？未来经济增长源泉何在呢？

固然，丧失人口红利意味着增长源泉的转变，但是并不意味着增长的可持续性就不存在了，未必就不能继续挖掘第一次人口红利，以及开发第二次人口红利，即通过建立起有利于积累的养老保障制度、加强培训、深化教育、继续发育和完善劳动力市场，可以利用变化了的人口结构特征，挖掘进一步的经济增长源泉。即使今天这种类型的人口红利，或者说第一次人口红利，在某些方面仍然只开采了一半，尚有挖掘的潜力。

我们知道，人口红利体现在劳动力从农村到城市的大规模转移，形成民工潮，相应推动了中国的城市化进程。城市化作为人口红利的体现，表现在非农产业劳动力充足供给，扩大了的城市化消费需求和城市基础设施建设需求，社会保障需求和积累贡献，伴随人口城市化的土地开发，等等。鉴于中国城市化虽然经历了超常规增长，但仍然有着城市化滞后于工业化、人口城市化滞后于土地城市化等方面的非典型性特征，这方面最有潜力可挖，另一半人口红利依然丰富。

过去30年城市化率提高速度年平均3.2%，过去20年为2.9%，而在过去10年为3.2%。这个速度不可能长期持续。首先是从世界性的规律看，我们属于超常规城市化速度。国际经验表明，在我国的城市化水平上，城市化率提高速度应该在0.8%—1.6%之间，而我们在2%—3%之间。其次，农村劳动年龄人口增长率日渐减速，预期2015年前后停止增长。事实上，过去几年农民工增长速度已经减缓。但是，过去的城市化只是半截子城市化，是居住超过6个月的常住人口增加导致的统计意义上的城市化。例如， 2007年按照常住人口统计的城市化率为45%，但是，按照非农户口的人口比重看只有33%，两者之间有12个百分点的差距。

虽然，按照常住人口定义的城市化也是推动经济增长和社会发展的重要源泉，因为它实现了劳动力从农业到非农产业的就业结构的转换。根据我们自己的计算，这种就业转换对改革开放期间GDP增长率做出了21%的贡献（蔡昉、王德文，1999）。但是，仅仅就业转换而没有居民身份的转变，这种半截子城市化对扩大消费需求和城市建设需求，对提高劳动力素质，以及对增加社会保障资金积累等方面的贡献，仍然不足，因此呼唤完整的城市化。可见，通过把农民工及其家属市民化，可以发掘另一半人口红利。简单地说，即使城市化率提高速度为零，从45%常住人口城市化率，到33%非农户籍人口比重之间，现存的12个百分点的差距，也可以挖掘出巨大的新增长源泉。何况即使今后城市化速度不会保持在3%，不会保持在2%，也不可能为零。

深度城市化即农民工的市民化，只是诸多挖掘另一半人口红利手段中的一个例子。在许多其他的领域，可资挖掘的潜力都是存在的，如消除劳动力流动和利用中的制度性障碍，以促进农民工就业；减小劳动者技能的供求不匹配，促进大学毕业生就业；政府实施积极就业政策，促进城镇困难群体就业。此外，还有第二次人口红利的开发机会，并通过两个手段并用，实现第一次人口红利与第二次人口红利的顺利接榫，防止经济增长源泉真空。

四 中国仍处在劳动力无限供给阶段

一个挥之不去的传统观念是：中国人口基数大，劳动力数量多，农村剩余劳动力取之不尽、用之不竭。因此，任何学术观点或政策建议，如果认为（即便是在未来）劳动力会出现总量不足的可能性，农村剩余劳动力即将转移殆尽，以至得出刘易斯转折点到来的结论，都难以获得广泛的认同。无论是针对我的批评意见，还是对于中国人口和劳动力状况的一成不变的认识，主要是因为受到统计数字的迷惑，而统计数字中存在的问题主要有以下几个方面。

第一，关于农业劳动力使用的数据，正规统计制度不能充分反映迅速变化的农业生产现实，使得学者要么对最新的情况懵然无知，要么陷入“数字的暴政”（Young，1992），以致计量经济学分析的数据基础十分地不牢靠。正如有学者指出的：中国改革发生得太快，以致统计改革不能及时跟进（Ravallion and Chen，1999）。例如，根据《中国统计年鉴》，2008年农业劳动力为3.1亿人，占全国劳动力比重至今仍然高达39.6%。而由于统计口径的因素，农业普查的农业就业数字甚至更高。而事实上，农业成本调查资料所显示的农业生产实际投入劳动的数量，比上述数字要低得多（Caiand Wang，2008）。综合考虑农村劳动年龄人口的增量态势、农业劳动力转移状况，以及农业机械化的提高程度，可以认为农业中实际容纳的劳动力比统计数字所显示的要少得多。因此，基于汇总统计数据得出仍然有大量剩余劳动力可供转移（如Lau，2010），或者由此进行的计量经济学分析，得出农业劳动边际生产力仍然很低的结论（Minami and Ma，2009），都会因为高估农业中剩余劳动力的数量，而否定刘易斯转折点到来的结论。

第二，关于劳动力市场和城乡就业状况的统计数据，许多学者无法读懂，以致得出偏离实际情况的相关结论。随着产业结构和经济成分的日趋多样化，特别是经历了20世纪90年代后期的劳动力市场冲击之后，城镇就业渠道也呈现多元化的趋势，不仅不再是国有部门和集体部门占主导的就业结构，而且出现了规模庞大的非正规就业。与此同时，大规模农村劳动力在本地或外出从事非农就业，总量超过2.3亿，其中1.5亿进城务工。在常规统计中，城镇居民中的非正规就业和农民工的就业，除了通过汇总和分析，可以得出一个大约1亿人的总量和占城镇总就业约30%的比例外，通常没有可供进行分部门分析的数据（Cai，2004）。此外，迄今没有公开发布比登记失业率更反映现实劳动力市场状况的调查失业率数字，使得许多学者做出没有数据支撑的猜想。因此，许多研究者仅仅依据统计年鉴上的正规就业数据，以及任意性比较强的估计来判断劳动力市场状况，得出就业零增长或者失业率仍然很高的结论（如Rawski，2001），以致当全国普遍出现民工荒现象时，许多人无法接受其为真实的存在。

第三，关于人口总量增长和结构变化的趋势，统计年鉴发布的汇总数据很难提供整体的特征性描述，通常也没有及时更新的人口预测。实际上，历次人口普查数据都可以提供人口变动的新态势。但是，由于对于诸如总和生育率（TotalFertilityRate）等重要参数的认识不一致，始终没有定期发布一个权威的、不断更新的，并且得到官方和民间认可的人口预测报告，一般读者更是不知道人口变动的趋势，以致许多人还认为中国人口的峰值在2040年或以后的某一时刻达到，届时人口总量为16亿（如刘遵义， 2010）。至于说到人口年龄结构的变化趋势，大多数人都不知道劳动年龄人口的增长已经大幅度减缓，因而劳动力无限供给的人口基础正在消失的现实，以致不愿意相信人口红利的式微和刘易斯转折点的到来。

五 刘易斯转折点意味着二元经济终结

根据刘易斯本人及稍后研究（参见 Lewis，1972；Ranisand Fei， 1961），我把劳动力需求增长超过供给增长速度，工资开始提高的情形称作刘易斯转折点。此时农业劳动力工资尚未由劳动边际生产力决定，农业与现代部门的劳动边际生产力仍然存在差异。而把农业部门和现代经济部门的工资都已经由劳动的边际生产力决定，两部门劳动边际生产力相等阶段的到来称作商业化点，这时才意味着二元经济的终结。因此，许多以农业劳动边际生产力与农业工资相等作为判别标准的研究，并不足以验证我们做出的判断。相反，只要观察到普通劳动者工资的持续提高，就意味着刘易斯转折点的到来。

虽然刘易斯本人以及许多当代研究者，从纯理论的角度公开声称或隐含地表达，他们不在乎是否到达第一个转折点，但是，这个转折点到来与否，其实具有更加重要的政策含义。如果承认转折点到来，就可以预见到并有助于理解三个重要的变化：第一，劳动力供求关系变化，必然推动工资的加快上涨；第二，新一代劳动者的更高需求，使得劳资关系发生剧烈变化；第三，人口红利消失使得发展方式转变迫在眉睫。

首先，刘易斯转折点在劳动力市场上的突出表现，就是普通劳动者工资的上涨。最近的涨薪潮，富士康只是一个象征，其实是普遍现象，也是2003年以来工资水平上涨趋势的继续。从表1看，农业雇工、农民工和几个普通劳动力就业行业的工资上涨，在过去几年一直很快。这个工资上涨是符合劳动力供求规律的，是承受得了的，也是求之不得的。之所以这样说，是因为目前的工资上涨同时伴随着劳动生产率的提高，并不会导致制造业比较优势和竞争力的丧失。至于那些仅仅依靠低工资、薄利润生存的血汗工厂，淘汰掉一批无关宏旨。另一方面，长期以来工资增长慢于劳动生产率提高，则给我们留出了一个空间，允许在一定时间内工资上涨快一些。也只有这样，才可能真正提高劳动者报酬占国民收入的比重。

其次，欧美国家和亚洲发达经济体的经验表明，刘易斯转折点到来的另一个明显标志就是劳动关系急剧变化。伴随着劳动力供求新形势，工人要求改善工资、待遇和工作条件的要求提高、维权意识增强，遇到企业适应能力差、意愿不足的现实，必然会形成就事论事性质的局部劳资冲突。可见，我国目前出现的停工等劳资冲突，是符合发展阶段变化的规律性现象，是必然发生的，应该被看作一种“成长中的烦恼”，不应回避也不可能回避。有经济学家建议我们不要用建立劳动力市场制度的办法，如工资集体协商制度来解决问题，以避免引火烧身。这是一种无视或压制劳资冲突的鸵鸟策略。

刘易斯转折点到来后的挑战也是痛苦的。通常，当一个社会的劳动力供求关系发生变化后，劳资冲突被诱发出来或者说显性化。一方面，老百姓对收入改善的期望值提高；另一方面，有些在结构调整中成为脆弱人群。例如，在美国，每逢经济衰退就会出现制造业大量转移的情况，往往导致无就业复苏。而制造业转移到国外后，许多原来的非熟练工人多年未能找到合适的工作。因此，发达国家工会往往是制造贸易摩擦和人民币升值的推动者。

更一般地说，从中等收入向高收入阶段的过渡时期，所面临的挑战和风险丝毫不亚于从低收入向中等收入的提升阶段。2009年我国人均GDP达到3700美元，已经跨入中上等收入国家的门槛。在这个阶段上，决非一路凯歌前进，而是面临更严峻的挑战。欧美、日本、韩国等成为高收入国家，而拉美许多国家长期停顿在中等收入陷阱，一个很重要的原因在于如何认识和处理包括劳资关系在内的成长中烦恼。

简单地说，拉美的失败在于，常常采取承诺过多、引起民众更高预期的民粹主义政策。但是，既然不能也不敢损害既得利益，又难以实际兑现过高的承诺，收入分配反而恶化，只好又采取高压政策，结果常常导致社会动荡。这样的政策循环往复和疲于应付，使得无暇推动发展方式的转变。而那些跨越了中等收入陷阱的国家和地区，则是在劳资摩擦加剧的时期，不无痛苦地建立起了相对完整的劳动力市场制度，形成了解决劳资争议和对立的制度框架。虽然这种选择是有成本的，却是别无他途。只有用劳动力市场制度来规制和协调劳资关系，才不会把劳资对立转化为企业和职工对政府的不满。有人担心在工资集体协商制度下，谈判不成就会出现罢工。其实，没有集体谈判制度，罢工也不可避免，反而会把劳资矛盾转化为企业和职工与政府的对立。

六 承认人口新趋势导致对就业的忽视

无论是说劳动力供给仍然长期大于需求，还是断言劳动力会进入持续短缺的状态，其实都不是决定政府对待就业问题的重视程度，以及制定适宜的就业政策的必要条件。在发达国家，劳动力是短缺的，历来是经济增长中的制约性要素，但是，这些国家中的绝大多数，就业在宏观经济政策目标中的地位比我们要高许多。相反，只有正视我国劳动力市场发生的变化，认识到不同就业人群的劳动参与新特点，才能根据他们各自在劳动力市场上的特殊需求，有效地实施含义更广泛的积极就业政策。

在整个改革开放期间，我国都处于二元经济发展与体制转变的双重过程之中。在劳动力市场上，则表现为三种失业类型的并存及消长。基于新古典理论的宏观经济学和劳动经济学，只面对着与宏观经济波动相关的周期性失业、受劳动力市场功能摩擦性因素，以及技术进步和产业结构变化的结构性因素影响的自然失业。随着向市场经济体制的转轨，劳动力资源在越来越大的程度上通过市场机制配置，中国的劳动者也同样面对这两种类型的失业。此外，作为一个具有劳动力无限供给特征的二元经济，中国还面临着隐蔽性失业问题的困扰，表现为农村剩余劳动力和城市企业冗员。较早的时候，人们对城乡劳动力富余程度的估计，分别都为30%—40%之间（Taylor，1993）。

分别经过两个历程，中国劳动力市场格局发生了根本性的变化。首先，随着阻碍劳动力流动的制度性障碍不断得到清除，农村劳动力大规模向城市转移，实现了异地非农就业，农业中劳动力剩余程度显著减轻，而且剩下的劳动力中，一半以上超过了40岁。这次金融危机的经历显示，农业不再是剩余劳动力的蓄水池，城市对他们的劳动力供给愈益成为一种刚性需求，转移出的农村劳动力不再具有回到土地上的可能性。其次，随着城市就业政策的调整与企业打破大锅饭的改革，劳动力市场加速发育，城市劳动力通过市场机制最终实现了重新配置，一度的企业冗员大幅度被消化。

上述劳动力市场的重新配置，也把中国劳动力市场上的参与群体，按照各自的特点以及面临的特殊就业困难，做出了大致的划分。我们可以借助图3来进一步观察这点，即原来的隐蔽性失业显著减少，不再显现劳动力供大于求的性质。但是，农村剩余劳动力和城市冗员则分别具有了不尽相同的新特点。

首先，由于农民工成为主要的劳动力供给来源，但是又没有被劳动力市场制度良好地保护，因此，他们中的主要部分进入易于受到周期性失业的行列，随宏观经济景气变化而交替表现为失业和短缺。积极的就业政策需要延伸到这个群体。同时，针对他们的制度需求，通过实现农民工的市民化和社会保障的均等化，冲破户籍制度设置的劳动力市场和公共服务的制度分割。

其次，经过就业制度改革和劳动力市场冲击的城镇就业人员，虽然通过重新配置实现了就业模式的转换，从冗员形式的隐蔽性失业状态，甚至可能经过了下岗和失业，实现了再就业，但是，其中一部分特别是人力资本有脆弱性的“40-50”人员，常常陷入结构性、摩擦性自然失业的困扰。对于这个就业困难群体，积极就业政策应更加集中于提高他们的就业能力，社会保护政策的实施则需要提高瞄准效果。

再次，扩招后的高校毕业生，由于具有人力资本的专用性，其就业预期与劳动力市场需求也存在匹配问题，因此，这个群体也将长期面对结构性和摩擦性的自然失业难题。虽然正像城市企业冗员最终是经历了下岗、失业等痛苦的历程得以解决一样，因数量扩大和人力资本不匹配引起的大学生就业困难将长期存在，但是，适度的社会保护和积极的培训、中介等公共就业服务，可以缩短这个痛苦的过程。

虽然劳动力市场变化了的形势，丝毫也不意味着积极的就业政策完成了它的历史使命，但是，政府的劳动力市场政策取向的确面临重大挑战。关于就业群体结构的变化，以及各自面临的不同制度需求的解剖，不仅为理解劳动力市场结构和就业形势提供了有力的分析工具，也有助于正确划分促进就业和劳动力市场发育方面政府和市场的界限，并对不同政府部门之间分工提出了有益的建议。即宏观经济调控部门着眼于应对周期性失业问题，劳动部门关注摩擦性失业问题，并与教育部门携手解决结构性失业问题，社会保障部门和民政部门为劳动者提供更充分的社会保护。

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