导论

第一节 研究背景与意义

一、研究背景

随着我国改革进程的加快，与行政体制改革和政府职能转变相伴，社会管理体制改革必然会成为整个改革的重要组成部分。我们甚至可以断言，社会管理体制改革，尤其是对于社会组织登记管理体制的改革，完全可以成为行政体制改革新的突破口与切入点。“十二五”规划中，中央提出，要“坚持多方参与、共同治理，统筹兼顾、动态协调的原则，完善社会管理格局，创新社会管理机制，形成社会管理和服务合力。”“改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。重点培育、优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织。推动行业协会、商会改革和发展，强化行业自律，发挥沟通企业与政府的作用。完善扶持政策，推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，扩大税收优惠种类和范围。”在党的十八大报告中再次指出：“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”2013年出台的国务院机构改革和职能转变方案中明确了社会组织管理制度改革的安排。一是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，同时，要建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。从今后的改革发展趋势来看，社会组织必将迎来一个更新更好的发展机遇期。

我国事业单位体制存在着管理方式上的行政化、运作机制上的非效率化、资源配置上的非社会化、目标经济化而非公益化，职能范围混杂、交叉、扩大化等问题，其改革落后于经济和行政管理体制改革。因此，加快推进事业单位管理体制改革变得十分紧迫。早在十届三次全国人大会议上，温家宝总理在政府报告中指出，要“积极稳妥地分类推进事业单位改革，依法规范对事业单位的授权行为”。党的十六大提出“按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制”、“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，为事业单位改革提供了新的理论视角。十七大则进一步提出“加快推进事业单位改革”的要求。

为此，内蒙古自治区党委和政府根据中央政事分开与事业单位管理体制分类改革的基本要求，在深入学习贯彻落实科学发展观的过程中，针对制约事业单位发展与社会主义市场经济不相适应和影响自治区经济社会快速发展的实际问题，以科学发展观和构建和谐社会为指导，从搞活、搞好、搞强社会事业出发，提出要进一步加快推进事业单位改革步伐的号召，并于2005年3月开始启动新一轮事业单位改革试点工作。从2006年6月课题立项，课题组对新一轮的内蒙古事业单位改革实践展开了广泛而深入的调查与研究，形成系列课题研究成果。内蒙古事业单位改革相对于中国东部经济发达地区的事业单位改革面临更多的困难与更大的风险，更具挑战性。深入地分析和研究，有针对性地解决内蒙古事业单位改革进程中所存在的问题，明确其改革方向，对其进行战略思考与整体规划，这不仅有利于下一步改革的整体推进和深入，有利于改革进程的顺利，确保边疆的稳定与社会和谐，避免出现大的波动与动荡，而且有利于推动经济社会共同发展，有利于加快社会事业发展，这正是本课题研究的理由和意义所在。

二、理论意义

课题研究在近年来国内外关于事业单位改革的理论和文献的基础上，通过对内蒙古自治区新一轮事业单位改革实践的跟踪调研、深层次的理论分析和全面系统的总结，理清西部民族地区事业单位改革的思路。为西部欠发达的民族自治地区地方政府，推动民族自治地方事业单位改革，发展民族地方各项社会事业，促进经济社会发展提供理论支持与实践参考。

课题研究理论意义在于，目前用于指导中国事业单位改革的各种国内外相关的理论中，用于指导民族地方事业单位改革的理论研究成果略显不足。同时具有中国特色兼具民族自治特色的指导事业单位改革理论与实践的探索尚显不足，特别是针对民族地区教科文卫事业的发展与改革的研究更是缺乏。深入挖掘民族地区教科文卫等公共事业特别是教育事业、民族文化事业、民族卫生事业等各项事业改革中存在的问题并进行原因分析，归纳和总结出有利于指导民族地区教科文卫等社会事业发展与改革主要思想与观点，在一定意义上补充和完善了中国事业单位改革的理论，在新形势下极大地丰富和发展马克思主义民族理论与民族政策。

三、现实意义

课题研究的实践意义在于，目前国内众多的事业单位改革实践，民族自治地方政府所推动的事业单位改革的实践总结尚显不足。内蒙古自治区是我国最早成立的民族自治地区，党的民族理论与民族政策特别是“各民族平等、各民族团结”、“各民族共同繁荣、共同进步、共同发展”的思想深入人心，并在实践中取得了良好的效果，保持、发展和巩固这一来之不易的各民族团结和谐发展成果，改革推进过程中正确解决和处理好社会事业发展、经济社会协调发展与事业单位改革的关系，处理好发展、改革与稳定的关系，无论在理论和实践中都具有深远的和特殊的历史意义与现实价值。当前，在新形势下客观描述内蒙古自治区事业单位改革的历程，系统分析改革中存在特殊矛盾、困难与风险问题，归纳总结改革成果与不足，在一定意义上对指导西部民族地区事业单位改革的实践有现实意义，同时对国内其他地区的事业单位改革也有一定的借鉴意义。

第二节 相关文献与理论资源

一、相关概念界定

（一）事业单位概念的界定

“事业单位”概念界定表述有多种。“事业单位”一词首次出现于1955年第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中。1963年7月发布的《国务院关于编制管理的暂行规定》将事业单位的概念界定为：“为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位。”1984年全国编制工作会议《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法（讨论稿）》中规定“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位使用事业编制”。1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》的定义为：“是指国家为了社会公益目的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”增加了“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”的概念。这与同年颁布的《民办非企业单位登记暂行条例》一起将事业单位（即国有公共事业组织）、民办非企业单位（即民办公共事业组织）被明确分为两种组织。对事业单位比较全面的定义，是由国家事业单位登记管理局等单位主编的《事业单位登记管理须知》一书中的表述，书中认为，事业单位主要是指：“为社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”这一定义有四个方面的内容：第一，事业单位运行的目的是为了社会公益事业发展；第二，事业单位的构成方式由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办；第三，事业单位的行业范围涉及教、科、文、卫等诸多领域；第四，事业单位活动不再局限在不以国家积累资金为主要目的，而允许事业单位在保证社会公益事业发展的基础上追求经济效益。目前学界的主要共识是：把事业单位重新定义为“介于政府和企业之间的、进行社会服务和公益性服务的组织”，其基本特征为“非政府、非企业、非营利”，并在此基础上对事业单位进行“分类改革”。

（二）事业单位分类及其分类改革的意义

关于事业单位的分类有“二分法”、“三分法”、“四分法”“五分法”、“七分法”及多重分类法，具体有行业分类法、经费分类法、行政隶属分类法、行政级别分类法、性质分类法、职责分类法、职能分类法。二分是将事业单位分为直属事业单位和独立事业单位；三分是按功能将事业单位分为社会公益类、生产经营类、行政执法类；四分是将其分为监督管理类、社会公益类、中介服务类和生产经营类。事业单位的功能分类主要集中体现在三类与四类之争，主要提法不同，有的学者主张按照事业单位的功能，将事业单位分为三类：一是行政执行类，二是企业经营类，三是社会公益类。（王乐夫，2008）应该把现在的事业单位分成三个类型：执行政府职能的法定单位；提供公益性服务的公益单位；可以企业化运作的营利单位。这三个类型中，只有提供公益性服务的公益单位基本保持事业法人的身份，法定单位转变成政府机构，营利性单位则变成企业法人。除了法定机构之外，所有单位都取消行政级别。（毛寿龙，2006）将事业单位改称为“社会组织”分类管理。将事业单位划分为：一准行政组织和行政执行机构；二事业组织；三社会中介组织。（张尚仁，2006）中编办左然提出，按照事业单位目前的功能，可以把事业单位分为行政类、行政与公益混合类、公益类、经营类四类。主张把承担监管职能和执法职能的行政类事业法人转变成独立监管机构或是法定执行机构。2001年浙江推行事业单位改革时，事业单位被分为四类行政执法单位、社会公益单位、市场中介、经营类单位。中编办制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》（征求意见稿）根据现有事业单位的社会功能对事业单位的分类，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类是目前事业单位分类改革的指导意见。这个主导意见写入十一届全国人大一次会议第五次全体会议表决通过《国务院机构改革方案》中，《方案》明确了事业单位分类改革的方向，同时，配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，进一步完善相关的财政政策。

分类改革对事业单位改革有一定的指导意义。中国事业单位不仅规模大、涉及行业门类广，而且职能构成复杂。因此，分类改革对事业单位改革具有指导意义。那么按照事业单位提供服务的性质进行分类改革是事业单位改革的一项基础性工作，课题组认为行业分类与功能分类结合即先分行业类别，再进行性质与功能分类两者结合的分类改革的思路是中国事业单位管理体制改革的现实选择。

按照行业分类进行改革是采取从上到下，按科研、教育、卫生、文化、体育、新闻出版、广播电视等行业系统推进的办法。

这种改革模式的优势在于：

（1）改革重点突出，主题明确。按照政府部门职能分工，以事业单位比较集中的科教文卫等部门为主，从问题最突出、矛盾最集中的部门入手，能够抓住主要矛盾。

（2）按照部门行业，从上到下，先中央后地方，梯次推进，不易产生大的震荡，有利于维护社会稳定。

（3）行业主管部门各负其责，责任明确，有利于发挥各自的积极性。而且，由于改革的基础条件不同，按行业推进改革，兼顾了各自的实际。

这种推进模式的不足在于：

（1）事业单位改革是一项系统工程，只进行管理体制或人事制度改革，不考虑同时推进相关配套制度改革，实践中难以取得预期效果。

（2）科教文卫等各个政府部门内的事业单位，虽然大多数性质相同，但也有一定数量其他性质的事业单位，或者某一行业内部存在多种性质的事业单位，按行业推进往往只考虑了问题的一个方面，而忽视了问题的另一方面，增加了改革的难度。

（3）按行业推进改革，改革的力度和深度不同，在人员安置、人事政策规定等方面很难做到协调一致，易造成行业之间改革政策规定的不平衡性，在具体操作中可能带来新的矛盾和问题。

所以，在进行事业单位改革中除了要考虑事业单位的功能与性质外，特定事业单位所处的行业、所面临的环境与问题也成为了改革的焦点。因此，除了人事部出台的事业单位人事制度改革文件外，事业单位所属的各部委也出台了相关的指导原则。因而在分类改革中同样要注意行业的特殊性。

按照功能分类推进改革，主要根据现有事业单位的职能和提供服务的性质分析该事业单位作为公共组织的性质，是划入行政组织、事业单位组织还是企业组织。以功能进行分类的事业单位改革对于事业单位的人事制度具有至关重要的意义，这种分类方式在根源上明确了组织的性质，而不同类型的组织在进行人事制度改革时所采取的改革方向是不同的，是成为行政部门走公务员序列，还是转为企业走市场管理，还是保留为事业单位组织进行人事制度改革？这些都将通过功能型的分类改革来进行。

（三）政事分开与事业单位管理体制分类改革

政事分开是事业单位改革的基本原则。所谓政事分开，从根本上说，是要解除政府与各事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，但具体事务则完全由事业单位自主解决，同时，要根据中央有关取消事业单位行政级别的精神和指示，有步骤地取消现行事业单位的行政级别。在此基础上，重点进行政府和事业单位的职责分开、管理方式及手段分开工作。

其一，职责分开。职责分开的主要内容，是指原来在政事一体化的情况由事业单位承担的政府行政职能，应交回政府由政府承担，而原来各级政府机构承担的一些技术性、服务性的工作，则可以交给事业单位去完成。根据政事分开的原则，分清政事职能权力关系，进行权力再分配，即把属于事业单位的权力交给事业单位，并与政府脱勾。政事职能权力分开的办法有三：一是正本清源，把本属于行政职能的任务回归政府机关去，在不增设新机构的前提下，撤销一批事业单位；二是把行政机关承担的技术性的工作交由事业单位承担，使其面向社会服务，精简国家机构；三是清查“曲线救国”的事业单位，即在机关、部门利益的驱动下，把行政权力转移到事业单位，利用权力规定名目繁多的收费项目，以此来丰富机关、部门的钱匣子，这样的事业单位必须坚决取缔。

其二，管理方式及手段的分开。主要是政府行政主管部门对事业单位实行简政放权，对事业单位在宏观上按有关法律进行行政监督管理，而在事业单位的人事、工资、计划、编制、财务、项目、职能等方面事务的具体运行上，由事业单位自己管理。放权是事业单位取得独立法人实体资格的关键。放权可从两方面去理解：一是中央政府把权力下放给地方政府，地方政府再放权给基层政府；二是进行政事职能权力分开，把权力下放给事业单位的独立法人实体。这里所说的放权是指政府把权力放给事业单位，放权的内容有四方面：一是法人实体有单位机构编制权；二是有人事管理权；三是有内部分配权；四是有独立发展权。放权的前提条件是要有健全的规章和监督机制，防止一管就死、一放就乱的现象发生，目的在于减少放权后的“阵痛”。

其三，分类改革事业单位管理体制。分类改革是事业单位改革的基础，在事业单位分类基础上，对其管理体制上进行分类改革是目前事业单位改革的一项重要举措。按照中编办制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》（征求意见稿），事业单位被分成三类。第一类是主要承担行政职能的事业单位，属于“政事不分”，改革目标是逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构。第二类是主要从事生产经营活动的，属于“事企不分”，改革目标是逐步转为企业，走向市场。第三类是主要从事公益服务的事业单位，改革目标是整合资源，强化公益属性，加强政府监管。

政事分开与事业单位管理体制分类改革的目的是搞活事业单位，旨在政事职能分开的基础上，根据不同性质的事业单位进行管理体制上的分类改革，重点对公益性事业单位引入竞争机制，进行科学管理，充分调动职工的积极性和创造性，促进事业单位沿着社会化的方向自我约束、自我完善、自我发展。

二、相关文献研究

（一）成思危课题组

1998年7月，由全国人大副委员长成思危先生主持的“我国事业单位的改革方向和措施”课题组经过近三年的研究，针对事业单位存在的诸多问题，提出了事业单位改革的目标模式。课题组认为，事业单位改革的最大问题是目标模式不清，战略方向不明，因而也没有适当的战略步骤和有效稳定的政策。确定合适的事业单位改革的目标模式具有宏观指导意义。该课题组的目标模式包括六方面：

（1）事业单位与政府一道，分别向社会提供公共产品，弥补政府职能的不足；同时可以使政府转变提供公共产品的方式，凡是生产“私人产品”的事业单位都应该转制为企业。

（2）整合政府资助、民间捐赠和受益者付费等各方面资源，以弥补政府财力的不足，调动民间的积极性。

（3）依法享受政策优惠。

（4）吸收和使用志愿者，从事公共产品的提供服务。

（5）构筑法律的支持，明确事业单位的法律地位，使之既不依附于政府又接受政府的指导、帮助和监督，成为自主决策、依法运营、具有独立法人地位的机构。

（6）建立科学的管理体制和机制，实行科学管理。

可以看出，成思危课题组更为强调事业单位改革的总体思路和指导意义。

（二）以葛延风为代表的国务院发展研究中心课题组

重组社会事业的基本组织方式，分类推进事业单位的改革，是国务院发展研究中心社会发展研究部课题组的基本主张。2003年国务院发展研究中心组织了事业单位改革课题组，课题组报告没有公开，但是2003年8月5日《中国经济时报》刊登了组长葛延风先生所撰写的“社会事业体制和事业单位改革的成绩和问题”一文，可以认为代表了课题组的主要观点。葛延风认为，改革开放以来，社会事业体制及事业单位体制发展及改革过程中出现了很多问题，如发展过程中缺乏规划，存在不合理的扩张；政府与市场的责任边界不清；放权过度、约束不足的问题普遍存在；行政管理体制存在较大缺陷，条块分割突出，不同层级政府间的责任缺乏合理划分等。但是，最主要的是缺乏明确清晰的事业单位改革的总体思路，而下一步就是要明确和清晰改革思路：首先，要明确政府职责；其次，要对社会事业的基本组织方式进行改革，按照职能特点对现有事业单位的改革分类推进；其三，搞好配套改革，在改革过程中加强统一组织与协调。国务院发展研究中心课题组对事业单位改革中过度市场化取向表示担忧，建议划清政府与市场的边界。国研中心课题组认为，前期的事业单位改革使得一些主要提供“社会公益性服务”的事业单位有过度市场化的倾向，“放权过度、约束不足”，“突出机构和个人利益目标而忽视甚至背离、损害社会公益目标”。政府必须承担提供此类“社会服务”的责任，不管采取何种形式，政府必须提供必要的预算投入。

（三）以张春霖为代表的世界银行课题组

2002—2004年，由世界银行中国代表处首席专家张春霖先生领导的由十多个专家组成的课题组借鉴国外公共服务发展和改革的经验，提出了中国事业单位改革的战略选择。课题组的成果主要体现在《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》一书中。该书认为事业单位改革和管理中存在的主要问题是：改革中公共服务的市场化取向和公共服务付费由政府向个人转移，财政支持减少，个人负担增多，低收入群体负担过重；地区间公共服务的提供差距过大，基本公共服务不均等；事业单位创收动力过强，公共服务质量下降；来自市场和政府的约束乏力。改革的目标是建立一个与建设小康社会要求相适应的公共服务提供新体制。主要包括以下方面：

（1）重新界定政府的角色。只有在市场失灵情况下，政府干预才具有合理性，但政府干预也要在中央、省、市、县各级进行合理划分。政府的干预工具有三，即监管、付费和直接提供。

（2）改善付费机制。政府应该重新确定付费的公共服务的优先顺序、重点领域和重点区域，以使政府的有限资源用于最缺乏公共服务的地区或领域及最需要的群体。为此就要改革政府间的财政关系，改革政府预算管理。

（3）重组事业部门。事业单位可以在法律意义上区分为直属事业单位和独立事业单位。前者附属于核心政府部门，地位不独立，管理者由政府任命和监督；后者具有法律和财务上的独立地位，由政府任命的理事会管理和监督。可以创收，但是必须遵守严格的会计、审计和报告制度。

（4）加强问责机制。一是明确每一级政府在公共服务中的作用和事业单位服务标准，建立并有效实施绩效管理合约；二是使公共服务的享有者有足够的选择权，使事业单位有服务对象选择的压力，同时放宽私人提供公共服务的竞争；三是建立有效的法律制度和监管框架。同时，在改革的实施过程中要加强组织领导协调、舆论宣传。逐步建立全国统一的养老制度，提供社会保障。

（四）以范恒山为代表的国家发展和改革委员会课题组

从2003年开始，国家发展和改革委员会经济体制综合改革司与世界银行、经济合作与发展组织在事业单位改革领域进行了合作。2004年4月12日，该委员会体制改革司司长范恒山在《中国经济时报》上撰写的“关于事业单位改革的思考”一文代表了该课题组的研究思路。范恒山认为，从性质上界定，事业单位是指主要从事社会事业和公益事业的独立于政府和企业之外的非营利组织。应该把事业单位重新定义为介于政府和企业之间的、进行社会服务和公益性服务的组织，其基本特点是：非政府（也非“二政府”）、非企业（也非准企业）、非营利（也非变相营利）。他们建议，事业单位应在“公共事务、公益性服务、社会互助和慈善援助等”领域内运作。改革的重点在于调整和规范事业单位。分类改革和加强监管是课题组的基本观点。主张事业单位，首先要进行分类改革，大力调整事业单位结构。可将其分为三类：一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴证及机关后勤服务等类的活动；二是承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动；三是承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调一类的活动。课题组主张依据事业单位的性质和分类，对现有事业单位进行归并、转制、撤销、整合；建立以理事会为主导的新型的法人治理结构和科学的绩效评估制度、竞争性的劳动人事制度和有效的激励和约束制度；实施有效的监管，包括设立专门的监管机关和制定约束型法律法规。

（五）以黄文平等为代表的中央机构编制委员会课题组

中央机构编制委员会办公室是主管机构编制管理的机关，该机关的思路不但对决策者具有重要影响，而且还直接关系着改革方案的实施过程。对事业单位进行分类改革是该机关的一贯思路。早在1996年中央机构编制委员会办公室与国家人事部在联合下发的《关于事业单位机构改革若干问题的意见》中，就明确提出了实行事业单位分类改革和管理的要求，而这种分类改革与管理的思路仍然体现在中央机构编制委员会办公室提出的改革方案中。2004年，国务院责成中央机构编制委员会办公室牵头，组成“事业单位改革小组”，成员由人事部、财政部、劳动和社会保障部等部门参加，对事业单位改革提出一个总体改革文件和配套改革措施。该小组经过两年多的研究，提出了“一加五或一加六”的文件框架，即一个改革的总体文件，加上五个或六个配套改革措施文件。这些文件吸收了政府部门和专家的研究成果，也在可行的情况下力图有所突破。虽然文件尚未出台，但是2006年9月25日中央机构编制委员会办公室副主任黄文平在“公益机构改革与发展国际研讨会”上的主旨发言中，透露了事业单位改革的基本思路和主要政策。该小组提出事业单位改革的目标是：建立公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的现代事业单位管理体制和运行机制，构建基础优先、服务公平、区域均衡、门类齐全的公益服务体系。主要政策和措施是：根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。其中，对完全行使行政职能的事业单位，将根据具体情况，转为行政机构或进行其他调整；对承担部分行政职能的事业单位，将其行政职能和公益服务职能与其他单位分拆整合，今后不再批准设立承担行政职能的事业单位。对现有从事生产经营活动的事业单位，下一步的改革方向是逐步转为企业，进行企业注册，并注销事业单位，核销事业编制，今后不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。至于从事公益服务的事业单位，则再划分为三个类别：不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用；可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入；可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助，具备条件的应逐步转为企业，今后这类单位主要由社会力量举办。该模式还提出要逐步建立以理事会等形式为主要架构的法人治理结构，健全事业单位的激励与约束机制，实现决策的科学化、民主化，保证事业单位的健康运行。完善事业单位登记管理制度，加强对事业法人资质和依法运行的监督管理，并根据不同类型事业单位的特点建立责任制度和绩效评价制度。强化政府的公益服务责任，加大政府投入力度，改进投入机制和投入方式，完善政府对社会公益事业的投入政策。加强事业单位财务收支和资产管理，完善公益服务的价格管理机制，提高公共投入的使用效益和公益服务的社会效益。

三、理论资源

（一）公共物品理论

公共经济学以效用的可分性和消费上的竞争性和排他性为标准对商品作了公共品和私人物品的划分，凡是效用可以分割并具有消费上的竞争性和排他性的商品都属于私人物品；相反，效用不可分，消费上又具有非竞争性和非排他性的物品都属于公共物品。理论研究和实践经验都已证明，市场机制在私人物品的提供方面具有更高的效率，受自身利益最大化目标驱动的私人部门完全能够满足私人物品的有效供给。而公共物品的供给问题则围绕着政府和市场活动范围的界定成为当代经济学发展的一条主线。其中主流的观点认为公共品是用以满足社会公共需要的，因其自身属性可能会导致搭便车和外部性的问题，所以应由政府负责公共品的供给。这一划分为政府和市场的活动范围圈定了一个大概的界限，但现实中这一理论并不能解决所有公共品的供给问题。因为在现实生活中，几乎所有的公共物品都具有不同程度的竞争性和排他性，属于准公共物品，我们也把它视同为公共品的一种，甚至是主要的组成部分。

经济学的基本假设之一：人是理性的、追求私利的经济人。对于非排他的公共品的消费会出现搭便车的现象，市场提供会出现供给不足的问题，其供给责任往往要由政府来承担，而对于受益具有排他性的产品和服务，消费者愿意为自己的受益付费，提供者才可能从中获取应得的成本和收益。对于具有部分排他性和竞争性的准公共品，可以采取部分收费，政府可对这类公共品的私人提供者给予一定的补贴。一些难以完全的公共品由于排他成本过高使得排他成为不可能或不合算。但随着技术的进步或制度环境的改变，一些公共品排他的成本降低，这类产品的私人供给也会成为可能。

公共品是一个多经济属性多层次的系统，它具有异质性的特点。比如教育，可分为基础教育、职业教育、高等教育和特殊教育等。卫生包括公共卫生、基本医疗服务等。公共品的异质性为多元生产者的竞争生产提供了选择的可能。教育、科技、文化、卫生等具有公益性的行业和部门所从事的生产和提供的服务大多有助于改善人们的生产和生活条件，满足人们的精神需求，提高社会成员的福利水平。这类公共品具有较强的利益外溢的特征，它不仅使消费者个人受益，而且从国家的角度来看，对于提高国民整体素质，增强国家综合国力，提高社会文明程度具有非常重要的意义。按照受益者负担的原则，这一类公共产品由政府和社会（企业和个人）来负担也是有据可循的。

对于公共品的界定没有放之四海而皆准的标准，同一商品在不同国家或在同一国家的不同时期可能会分别属于公共品或私人物品的范畴。在政府供给公共品的过程中出现的效率低、财政负担重及社会公平问题，引发了重新界定公共品性质，确定公共支出范围的理论与实践探索。（卢洪友，2003）

（二）新公共管理理论

以美国的胡德等人为代表的新公共管理理论，其基本内涵包括，一是以效益为主要的价值取向。新公共管理理论根据交易成本理论认为政府重视的不是管理中严格的程序、过程、规章制度等投入，而是管理活动的产出与效绩。政府应关心公共部门直接提供服务的效率与质量，能够主动、灵活、低成本地对待外界情况的变化以及不同的利益群体需求作出富有成效的反应。二是建立企业式和以顾客导向的政府。新公共管理以公共选择理论等作为基础，认为在政府与社会的关系中，政府不应该是高高在上的官僚机构，主张建立“企业式政府”。一个好政府应该是一个企业家式的政府，应该是一个能够提供较高服务效率的政府。三是引入市场机制。新公共管理理论认为政府应该严格将管理与操作分开，认为有效的政府并不只是一个会实干的政府，一个会执行的政府，而是一个能够“治理”的政府，并且善于“治理”的政府。与传统行政管理相比，新公共管理更多地体现出公共性、公平性、合法性、效能性、适应性和回应性的特征。新公共管理的对象是社会公共事务和公共服务，那么，尊重公民的基本权利，实现社会政策的公平、公正、公开就成了公共管理的应有之意。新公共管理的过程具有公共性。公共管理的主体具有多元性，政府部门就已经无法成为唯一的公共管理者，必须依靠其他非赢利部门来共同治理与共同管理。

（三）治理理论

全球治理委员会给治理下的定义是：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。“治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自的内部界线均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。”治理与善治的本质区别在于善治是治理的理想状态。“善治是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。”社会治理和善治的核心在于由国家力量和社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公民，共同治理一个社会。传统的公共事务的治理模式局限于“政府-市场”非此即彼的治理模式，从其本质上讲，都是一种单中心的治理思路。政府垄断公共事务会造成公共物品提供的单一，无法满足多种偏好，而且会导致政府规模扩大、效率的丧失以及寻租腐败等一系列问题。“私有化”则又会导致“公共性”的缺失和公共利益的不足，造成公共事务的“另一个悲剧”。治理理论是倡导多中心的治理模式，它跳出了传统的非此即彼的思维局限，主张政府和市场既是公共事务处理的主体，又是公共物品配置的两种不同的手段和机制，主张在公共事务的处理中，既充分保证政府公共性、集中性的优势，又利用市场的回应性强、效率高的特点，综合两个主体、两种手段的优势，从而提供了一种合作共治的公共事务治理新范式。治理理论的多中心治理模式论证了多中心或社会自治的社会效率意义，为公共管理学科提供了新的方法和视野。“多中心治理”作为一种治理思路，意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面可以存在多个供给主体。每个单位或主体既相互独立，同时又具有千丝万缕的联系。每个部分都拥有该物品的有限生产权或处理权，同时对自己生产的物品、提供的服务承担责任。多中心治理试图在保持公共事务公共性的同时，通过多种参与者提供性质相似、特征相近的物品，建立一种竞争或者准竞争机制，来迫使各生产者自我约束，降低成本，提高质量和增强回应性。并且，公民还可以根据各生产者的相对优势，按照自己的意愿，在各个生产者之间进行选择。随着社会的不断发展进步，民众对于政府的期望愈来愈高，也愈来愈趋于多元化，以支持“权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征的多中心治理就成为满足民众需求，提高服务质量和效率的理想模式。

多中心治理反对政府的垄断，又不提倡所谓的私营化。它不意味着政府从公共事务领域的退出和责任的让渡，而是政府角色、责任与管理方式的变化。在以往的物品提供方面，政府扮演着公共物品的唯一的直接生产者和提供者的角色，承担着多重任务。而多中心治理则通过其他主体、机制的参与，政府通过多种方式将公共物品的部分生产任务委托给其他部门来提供，可以说，多中心治理中政府不再是单一主体，而只是其中一个主体。政府的管理方式也从以往的直接管理变为间接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。

（四）基本公共服务均等化理论

党的十六届六中全会首次提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，为事业单位改革提供了新的理论视角。基本公共服务均等化不是倒退，不是要重新回到政府大包大揽的时代，而是要在保证社会成员普遍享有大致均等的基本公共服务的前提下，实现公共服务的有效供给。在人均GDP超过2000美元，公共财政的框架已初步确立，更加关注公平的大背景下再谈事业单位改革，迫切需要在公平和效率之间寻求一个最佳的契合点，不仅要改善公共服务供给效率，更要保证社会成员能够普遍平等地享有基本公共服务。

公共服务均等化是我国公共财政改革的基本目标之一。其最终目标就是重新界定政府职能范围，建立与社会主义市场经济相适应的公共服务体系，实现公共服务领域公平和效率的统一。政府应为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。从公平的角度来说，如果某些产品和服务构成了公众的基本需求，而某些群体依靠自身力量又难以从市场获取或难以承担起服务成本，那么确保弱势群体享有这类产品和服务就是政府的一项基本责任，否则就会违背公平的原则。公共服务领域所涉及的公共设施、公共卫生、文化教育等，关系到老百姓的切身利益，与经济社会发展密切相关，而市场又无法满足人们的需求。因为在上述领域，资本往往不能实现利润最大化——价格太低，投资者不能获利；价格太高，公众难以承受。私人资本往往不愿进入这些领域，这就需要政府负起责任，在这些市场失灵留下的“服务空白”中，由政府和社会给予制度性保证和有效的支持，确保社会领域基本公民权利的实现。地区之间因环境、社会等因素的影响会出现经济发展上的差异，比较富裕的地方政府由于具有较强的税收能力，比贫困的地方政府能提供更高标准的公共物品和服务。为了实现基本公共服务的均等化，通过横向的转移支付平衡地区间的财力，实现宏观经济发展大体趋于平衡。我国正处于经济社会的转型时期，利益主体和社会结构正在发生重大变化，社会矛盾和社会问题日益显现，这就更需要政府关注公共服务的均等化，在就业、公共医疗、义务教育、社会保障等方面满足社会成员的基本需求，以促进社会公平公正、维护社会和谐安定。

（五）公务法人论

该理论认为，我国事业单位与大陆法系国家的公务法人在功能上有很多相似之处，都是由国家依法设立、具有特定的行政目的、提供专门服务的公益组织。应当将学校等事业法人定性为公法人的组成部分之一，即公务法人，将事业法人与其利用者的关系界定为具有行政法律关系性质的特别权力关系。所谓公法人是“根据公法规定而成立的法人，以公共事务为成立目的”。首先，公务法人是依照公法设立的、以成立特定的公共事业为目的的一种公法人。其次，公务法人是国家行政主体设立的服务性机构。它担负特定的行政职能，服务于特定的行政目的，不同于作为机关法人的行政机关，是适应公共事业发展和技术分权的结果。再次，公务法人执掌一定的公共权力，具有独立的管理机构与法律人格，能够独立承担法律责任。最后，公务法人与其利用者之间存在着丰富而特殊的法律关系，既包括私法关系即普通的民事法律关系，也包括公法关系即行政法律关系，而后者集中体现了公务法人与其他法人的区别。有学者认为，“我国的事业单位与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多类似之处，如都是国家依法设立的公益组织，具有特定的行政目的，提供专门服务。”因此，“应当将学校等事业法人定性为公法人组成部分之一的公务法人，将事业法人与其利用者的关系界定为具有行政法律关系性质的特别权力关系。”

分类发展是事业单位组织变迁的基本模式，分类改革是事业单位改革的基本路径。多数社会公益类单位转为“公立事业法人”，部分社会公益类单位转为非营利组织，开发经营类单位转制为企业，监督管理类单位转为政府机构。在分类改革中，事业单位的主体部分——多数社会公益类单位向“公立事业法人”转化，不涉及组织性质的改变。至于其他3类事业单位的改革，原则上是将它们从原事业单位的体系中剥离出去，因而改革涉及组织性质的改变；开发经营类事业单位转制为企业，涉及由公益组织转为营利组织；部分社会公益类事业单位转为非营利组织，涉及由公共部门转为民间性的第三部门；监督管理类事业单位转为政府机构，涉及公共部门内部由事业组织转为机关性质的政府机构。

市场化（产业化）、社会化（民间化）、行政化（公务法人化）的改革思路，为各类事业单位的改革提供了有意义的对策考量。其中，需要明确的是，“公立事业法人”不是传统事业单位在现代化建设条件下的翻版。为了增强事业单位的改革效果，促使传统的事业单位体制转向现代的公共事业体制，应当为多数社会公益类事业单位向“公立事业法人”的转化设计具体的实现路径：

其一，净化事业职能。定位政府公共服务职能和明晰政府公共服务目标，明确政府与事业单位的基本关系，进而确定事业单位职能范围，逐步剥离现有事业单位中的非事业性职能、非事业性机构，特别是决定哪些事业单位必须向“公立事业法人”转化。

其二，健全治理结构。“公务事业法人”赋予事业单位独立法人地位。完善法人治理结构，由行使所有者权利或行使政策制定者职能的政府部门任命理事会进行管理。理事会作为事业单位的战略决策机构，由政府代表与本事业单位职工、服务对象、专家的代表组成，对本事业单位重大事项进行决策。政府一般通过理事会代表自己，通过任命理事会成员等方式影响理事会决策。

其三，转换用人制度。“公务事业法人”彻底分解行政事业一体化的人事制度，取消事业单位原有身份制度、套用行政级别确立级别待遇制度、行政方式选拔干部制度；建立以聘用制为基础的用人制度，以聘用关系取代任用关系；实行按需设岗、竞争上岗、按岗聘用，打破职务、个人身份的终身制，推动事业单位人事管理由身份管理向岗位管理的转变；坚持以人为本，积极建立体现事业单位特点的社会保险制度，妥善安置分流人员。

其四，优化运行机制。“公务事业法人”将传统事业单位各项僵化、集权、效益低下的管理体制及其运行机制逐步优化成为现代公共事业体制及其科学、高效的运行机制。

其五，强化问责体制。“公务事业法人”承担包括公共责任在内的多种责任。

因此，必须在事业单位内部普遍推行绩效合同管理和绩效评估制度，在政府与事业单位之间形成法定的绩效责任关系。严格约束事业单位和政府的公共行为。同时，必须建立健全多元化的监督约束体制，发挥政府、服务对象、社会舆论、社会中介组织、独立监督机构的外部制约作用，保证事业单位能够高效、公平地提供公共服务。

第三节 研究内容与研究方法

一、研究对象与研究阶段

（一）研究对象

1.研究对象选择的原则

第一，原则上以自治区级直属试点改革事业单位为主要研究对象。2006年自治区事业单位改革的首批试点单位为调查和研究对象。它们是内蒙古商贸技术学院、内蒙古乌兰牧骑、内蒙古歌舞团、内蒙古第三医院（精神卫生中心）、内蒙古农牧科学研究院、内蒙古地质勘查局、内蒙古水利水电设计院、内蒙古大学、内蒙古财经学院等事业单位。

第二，原则上以教科文卫行业事业单位为研究对象。无论自治区级还是盟市级事业单位改革研究，原则上以教、科、文、卫行业的事业单位改革为研究对象。

第三，选择东中西典型盟市的事业单位改革为调研对象。2007年重点对分布在东部的赤峰市、呼伦贝尔市、海拉尔市，中部的包头市、鄂尔多斯市，西部的乌海市的事业单位改革的情况进行全面调查和研究。

2.研究对象的基本情况

一是内蒙古自治区直属事业单位改革试点单位；二是教科文卫行业事业单位；三是东中西典型盟市事业单位。具体如下：

（二）研究目标

本课题旨在对正在进行中的新一轮内蒙古事业单位改革实践展开调查和研究，总结经验、挖掘亮点，创新改革模式，分析潜在风险与面临的挑战，进一步明确和理清内蒙古事业单位改革思路与未来走向：以构建民族自治地方政府公共服务体系，建立现代事业制度和事业法人治理结构为目标；以促进社会事业发展和提供公共服务作为政府推动本地区事业单位改革的动力；着力解决居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾；社会主义市场经济体制逐步建立完善对政府职能的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾。着眼于社会事业大发展、快发展和持续健康发展，解决民族地区社会事业发展腿短的问题；着眼于政府职能转变，把提供公共服务作为政府基本职能，把满足社会需要，实现基本公共服务均等化作为正确衡量事业单位改革的标准。

（三）研究阶段

1.理论研究阶段：事业单位改革相关文献与理论研究

重点对事业单位的相关文献与理论进行收集、整理与回顾。从政治学、经济学和公共管理学角度，探讨了事业单位分类、政事分开与事业单位管理体制分类改革的关系；事业单位改革与完善政府社会管理、公共服务、建设公共服务型政府的关系；进一步明确了内蒙古事业单位改革的理论指导思想和西部民族地区事业单位管理体制改革应坚持的基本原则。

2.实证调研阶段：自治区与盟市级事业单位改革实证研究

实证调研阶段以问卷、座谈和访谈等方式，收集资料与梳理政策文件，分析和研究改革中存在的各种问题。对改革单位相关人员发放问卷、分层分类召开座谈会和实地走访，包括与组织部、编办、人事、劳动、发改、财政等职能部门领导同志的座谈；与科教文卫、农牧、地勘行业主管部门的领导同志座谈；与科技、教育、文化、卫生等系统承担行政类、公益类、经营类等不同功能的若干事业单位领导座谈。同时调阅改革相关文件材料，包括各级党政领导和部门领导的有关讲话，改革总体指导性文件及各部门、各单位出台的推进事业单位改革的相关文件，部门或单位改革实施方案等。

3.材料分析与创新阶段：总结经验、发现问题与观点创新

课题组成员针对调阅的文件资料进行梳理、分析，调研期间和调研结束后多次组织进行研究、讨论，深入学习十七大报告和国家、自治区有关事业单位改革的文件精神，吸取深圳等地事业单位改革的成功经验及全国人大常委会副委员长成思危领导的课题组、国家发展和改革委员会跨部门联合研究项目组、国务院发展研究中心和中编办及财政部联合课题组、世界银行课题组等课题组的研究成果，继而形成了关于内蒙古政事分开与事业单位管理体制分类改革的研究报告。

二、研究内容与研究框架

（一）研究内容

研究内容分为三部分：

第一部分为导论。明确本课题的研究意义，并对本课题研究的理论资源、研究对象、主要内容、研究的步骤方法、调研情况与主要成果进行简要概括。

第二部分包括第一～六章。第一章为内蒙古自治区直属事业单位改革实践，主要根据2005年自治区直属事业单位改革指导意见，对被列入试点改革的六家事业单位进行调查与研究。第二～五章分别为内蒙古自治区教科文卫事业单位改革实践，对内蒙古教科文卫事业单位改革的背景与历程、成效与问题进行归纳与总结，对产生问题的原因及可资借鉴的国内外经验进行分析，并提出对策性建议。第六章为内蒙古盟市事业单位改革的典型案例研究，通过深入东中西部地区对五个盟市级政府推动的事业单位改革实践进行调研，对其改革的历程、改革的举措、改革的经验与创新之处进行总结。对以综合配套与改革创新为特点走在自治区事业单位改革前列的乌海市改革实践，以事业单位整合和模拟分类为主要特点的赤峰市和包头市改革实践，以完善社会保障、领导和人事管理体制改革为主要特点的鄂尔多斯市、锡林郭勒盟改革实践进行了典型案例研究，对地方政府在推动事业单位改革中难以逾越的障碍和困难进行了分析，提出建议。

第三部分为结论。课题组在对内蒙古事业单位改革调查与分析研究的基础上进行建议思考，并提出了内蒙古事业单位改革战略框架与策略。

(二）研究框架

三、研究方法与信度效度

（一）研究方法

1.文献研究法

采用文献回顾的方法对事业单位概念、分类、相关理论、事业单位改革的主要研究成果和相关文献进行梳理和总结。一方面从理论上为内蒙古事业单位改革奠定基础，理清思路，指明方向；另一方面从国内外经验上以“他山之石”为内蒙古事业单位改革提供可资借鉴的实践成果。最终为更好更快地推动内蒙古事业单位改革提供理论和实践支持。

2.问卷调查法

采用问卷调查研究方法对内蒙古事业单位改革的认知与态度进行调查。研究中采用SPSS统计分析工具，对自治区直属事业单位中改革试点单位人员的认知与态度进行了问卷调查，并对问卷进行了汇总与定量分析。运用层次分析法对各类事业单位改革进行聚类分析。

3.实地调查法

在2005年、2006年、2007年采用实地调查法，采取实地走访与座谈的方法进行实地调查。首先，制定调研计划，明确调研的步骤、调查对象、调研的具体内容等，并联系、协调调研单位。其次，实地走访调研单位并召开不同层次不同类型的座谈会，包括与自治区级、盟市级政府的编办、人事、财政、社保等相关部门开展的座谈会，以及与教科文卫行业主管部门的座谈会。最后，对各级各类改革成功的典型试点单位及相关人员进行深入调研，并对主要领导进行访谈。对改革好的、难以推进的、有争议的单位进行了多次跟踪调研。重测是对调研信度最好的验证，也提高了研究的信度和效度。

4.案例研究法

课题对典型事业单位改革进行个案调查与研究。案例研究是一种经验调查，它是在现实背景下揭示调查实际现象的一种方法。它针对研究对象，探讨影响个人或组织行为的因素，是对研究对象的过程、事件或事物进行深入全面的研究。一般来说，有三种情况适用案例研究方法：第一，当所要研究的问题是“怎样”和“为什么”时；第二，对所要研究的事件无明显的控制力，甚至无控制力时；第三，针对目前的情况来做研究，而不是针对过去的事件。本研究主要对目前正在进行的新一轮内蒙古事业单位改革“怎样”和“为什么”进行研究，因此，本研究符合案例研究的应用范围。

本研究主要采用了两种具体的案例研究方法：第一，个案研究方法。以一手资料和二手资料为基础，对内蒙古事业单位特别是作为改革试点的事业单位进行个案研究。一是了解2005年底开始的自治区直属事业单位改革的情况，重点选取自治区教科文卫行业事业单位试点改革的个案为典型案例，对其改革的历程和改革的现状，及其改革中存在的问题、改革的模式进行客观描述；二是运用多种理论、借鉴国内外相关的理论与实践，对事业单位改革模式进行多途径的个案分析；三是多角度分析西部欠发达地区事业单位改革所面临的风险与挑战，以及地方政府在推进事业单位改革时难以逾越的各种障碍；四是分析和深入了解改革存在的问题、解决问题的创新举措与新模式，进一步解放思想，创新改革的思路，并在理论与实践创新的基础上提出具体的对策建议。第二，多重案例研究（Multiple cases）方法。多重案例应该被视为多个实验一样，具有复现（replication）逻辑，而非抽样逻辑（Robert K.Yin，1994）。通过这种方法得到的证据，通常被认为是强而有力的，因此整个研究常被认为是比较稳健的（Herriott & Firestine，1983）。在个案研究的基础上，对于研究的重要问题进行了多重案例研究，并对此进行了案例实证。

5.比较与系统分析法

一般认为，比较分析方法是对两个或两个以上的事物或对象进行对比，以找出它们之间的相似性与差异性的一种分析方法。系统分析法是在整体目标的前提下，从整体的观点，去了解各次级系统间的关联性与互动性，注重逻辑关系的分析，以求在复杂而动态的环境中解决问题的一种科学方法。用系统思维的方法来解释元素之间的整体关系，即通过关系与关系相互连结，研究各元素之间的相互影响。系统分析方法适用于对复杂问题进行综合分析，系统分析最大的优点是将一堆复杂的问题或元素条理化、合理化。

本研究对经济发达地区与经济欠发达的政府推动的事业单位改革进行了分析与比较，对国内外相关理论与实践进行了分析比较。中国事业单位分类界定的复杂性与条块分割、分层分类管理体制等特点以及西部民族自治地区的特殊性，决定了课题研究必须运用系统分析法，对研究对象进行整体的、多层次的、多方面的、多视角的综合分析研究。在理论方面需要综合运用经济学中公共物品理论、政治学与行政学、行政管理理论、管理学、公共管理理论、治理理论、公共财政理论、人力资源管理理论、马克思主义民族理论与民族政策等相关理论，针对民族地区事业单位改革中的事业单位分类改革。中央政府与民族地方政府的关系、涉及“钱”的问题的财政与金融体制改革，以及改革中涉及“人”的问题上的领导与人事管理体制改革，中央部委、自治区级、盟市级教科文卫行业事业单位改革，以及改革中所涉及的编制、财政、人事、社保等纵横交叉的关系研究都需要系统分析法。在实践方面需要针对西部地区事业单位改革和西部民族地区事业单位改革与发展模式，结合地方政府推进事业单位改革中各种典型案例进行系统分析研究。

（二）信度与效度

1.信度

信度是指使用相同的研究方法重复测量同一对象，得到相同研究结果的可能性（艾尔·巴比，1999）。信度是研究方法的可靠性和一致性，是通过对同一方法的多次反复使用而表现出来的（秦伟，吴军等，2000）。信度测试的目标就是要减少研究误差和偏见，后来研究者可以按照相同的方法、程序得到同样的结论，案例研究计划和案例研究资源库是提高其研究信度的主要途径（Robert K.Yin，1994）。本课题在研究过程中制定了详细的研究计划，科学设计调查问卷、访谈提纲、建立了案例库，并采用SPSS统计分析软件对调查问卷进行了分析，并进行信度检验，其目的就是为了保证研究信度。所引用资料来源均具有明确出处，并具有比较高的权威性，以确保资料可靠，具有比较高的信度。重要研究的结论，通过小组成员的共同认定和专家咨询确定，以提高其信度。比较分析方法是本研究应用的另一种主要研究方法，在对若干对象进行系统的求同和求异比较时，特别注意了比较对象具有相同或相似的结构。

2.效度

效度是指实证研究在多大程度上反映了概念的真实含义（艾尔·巴比，1999）。效度是研究方法、研究结果的正确性和反映研究对象特征的精确性（秦伟，吴军，等，2000）。在案例研究方法中，决定效度的首先是案例（被研究对象）的选择，要与研究目的一致，确保研究结果的正确性，否则研究结论就会失去意义。本研究根据研究目标选定调研对象，进行问卷调查并运用SPSS统计分析工具和多重案例方法，保证了资料的真实可靠性。在问卷调查过程中，调查是在对被调查者讲明相关项目的含义之后，再进行问卷的填写，减少了误差，提高了效度。

第四节 研究结论与研究成果

一、研究结论

第一，新形势下人们对新一轮内蒙古事业单位改革的认识有了新的变化。不仅“加快推进事业单位分类改革”已经成为广大干部和群众的共识，而且形成了以科学发展观为指导，以人为本、全面协调可持续、构建和谐社会的新的事业单位改革观。改革是大势所趋——社会事业需要大发展，经济社会需要协调发展的大势，改革的目的是为了提供更好的公共服务这一根本，事业单位改革成功的关键，必须把事业单位改革与加强和改善公共服务密切结合起来，走了一条正确的道路。“公共服务只能加强，不能削弱；群众满意度只能上升，不能下降。”

第二，政事分开是推进事业单位管理体制分类改革的前提和基础，政事分开与事业单位管理体制分类改革问题，既涉及转型期政府社会管理和公共服务职能的重新界定，也涉及事业单位性质、作用的重新定位。因此，改革的前提必须明确界定政府机构与事业单位各自的性质、职能范围及其责任和权利。必须正确处理政府对事业单位改革的力度与被改革者的承受度的关系问题。必须正确处理事业单位改革中上级政府责任心与爱心、事业单位领导的事业心与决心，以及广大群众的信心与诚心的关系问题。

第三，作为由党和政府发起的事业单位改革，首要的还不是对事业单位本身进行改革，而是要通过政府改革，特别是转变政府职能，推进政事分开。因此，只有把政府有关部门的改革与事业单位改革结合起来，才能有效地从根本上推进事业单位改革。在民族地区市场经济与、第三部门发展不充分的前提下，成功推进事业单位管理体制改革中的政事分开、管办分开、分类改革、领导与人事管理体制改革、财政与金融体制改革等各项改革，必须发挥好政府的主导作用，建立公众、事业部门和政府三者间合作激励机制，只有将其结合起来，才能从根本上更有效地推进事业单位改革。

第四，对事业单位进行分类管理体制改革是事业单位改革得以顺利进行和走向成功的关键。以分类为前提和突破口，按照发展社会主义市场经济的要求，对整个事业单位的结构进行战略性调整，做到“政府的归政府，企业的归企业，社会组织的归社会组织”，使之各司其职、通畅有序、更有效率。因此，事业单位改革亟需进行战略调整与框架重构。

第五，改革的推进方式要由分散试点到统一行动。改革的推动者决定改革的动力，政府改革滞后与职能转变缓慢，不仅没有使其成为事业单位改革的推动者，反而使其成为改革的阻碍者，成为事业单位改革的阻力。在事业单位改革过程中，不同的利益主体会因在改革中的受损程度而决定对改革的认识和态度，并展开各种利益博弈。事业单位管理体制的改革与政治体制、经济体制、科技体制、文化体制、教育体制、财政体制等方面的改革是密切联系的。因此，事业单位改革决不能单兵独进，而应当与其他体制改革联动进行。

第六，事业单位改革有两个脉络：财政来源改革和干部人事制度改革。事业单位管理体制改革中单纯的“撤并”和“转制”，以及削减财政预算拨款，“裁员”、“减人”将事业单位“推向市场”，是做“减法”；而提供公共服务的事业领域，构建一套能够有效地向社会大众提供公共服务的机构体系和机制，“增资”、“增员”、“进人”是做“加法”。就内蒙古而言，迫在眉睫的不是单纯地解决事业单位改革的问题，而是各项社会事业的发展，特别是少数民族教科文卫事业的发展问题。为此，政府必须做好“加法”。一方面，改革公共财政体制，以基本公共服务均等化为目标，重视改革整体推进中的地区差别，实现基本公共服务均等化。明确政府在公共服务提供中的责任，明确各级政府的财权和事权划分，保证公共资源分配的优先次序。经济相对落后的西部民族自治地区，要在现有财政支付体系中通过转移支付等手段，争取国家对自治区教育、卫生等公共服务不足的领域的财政支持，突出解决西部欠发达地区社会事业发展这一条腿短的问题，保证公共资源分配的优先次序。要做好“加法”，就是“让钱花得更值”，把满足社会需要作为正确衡量事业单位改革标准和基本尺度，不能把财力即有多少钱办多少事作为事业单位改革的基本尺度，比如义务教育、公共医疗等，就是再穷也要保证、也要发展。另一方面，改革领导和人事管理体制最后，要重视培养、使用少数民族领导干部和专业技术人才，解决好岗位聘任、领导任用、绩效考评与薪酬激励等问题，特别是改革中的人员分流问题。尤其要建立一个既适用于事业单位职工、又适用于劳动力队伍的统一的全国性养老政策框架，以化解改革的矛盾与风险。

第七，经济欠发达的西部民族地区事业单位改革，急需逾越三大障碍（资金、行政管理体制与事业单位管理体制和技术），并化解两大风险（毁掉和丢失公共事业和影响社会稳定）。改革最大的风险不在事业单位本身，整个社会成为事业单位改革风险的主要承担者。改革成功，社会事业繁荣发展，社会结构分化不会十分剧烈、社会各群体间的矛盾不会马上激化，整个社会变革在相对稳定之中进行，因此，改革应避免剧烈的社会动荡。

第八，民族地方政府推动的事业单位改革，必须坚持马克思主义民族理论与民族政策。一方面，坚持把事业单位改革与民族地方经济社会发展的实际、与各民族教科文卫等社会事业的发展实际结合起来。正确处理民族地区事业单位改革与民族地区教科文卫等公共事业发展的关系问题，把着眼点放在促进社会事业大发展上和加快发展少数民族教科文卫事业的发展上。另一方面，要正确处理中央政府与地方民族自治地方政府的关系，充分发挥和运用转移支付制度和民族区域自治制度在事业单位改革中的作用。

二、研究成果