第13章 公文文种解疑中国党政公文解疑全书(12)

“批复”虽然是答复性文种，但它答复的是下级的请示内容，其中包括的是批准、确认或否定以及一个新的决策，而不是一般常规性的说明与回答，它所针对的是下级报上来的“请示”，而不是带有询问性质的“函”。所以，不能用“批复”。

70.上级向下级询问问题，当下级对此进行答复时，应当使用什么文种？是使用“报告”，还是使用“函”？

【解答】应当使用“报告”。《党政机关公文处理工作条例》第二章明确规定：“‘报告’用于……回复上级机关的询问。”

71.为召开工作会议申请所需经费，几个单位各自向市财政局行文。一个是市审计局，一个是市财政局直属分局，它们所使用的文种一样吗？

【解答】不一样。虽然都是申请会议所需经费，而前者是平级关系，在各自的职权范同内，相互办理和答复审批事项，根据新《条例》的规定，应当使用“函”（即申请函）与“复函”（即答复雨）。后者由于具有上下级的隶属关系，故应用“请示”，对应“请示”的应当是“批复”。

72.上级向下级询问相关事宜，可否用“通知”？

下级向上级询问相关事宜，可否用“请示”？

如果都不妥，那么应当用什么文种合适？

【解答】前者用“通知”不妥，因为这里不是就工作中某一问题作出新的指挥部署，而是了解下级的某一情况，属于询问打听有关事宜，故应用“函”。后者使用“请示”同样不妥，因为它不是向上级机关请求批准某一事项，而是向上级探询、了解既定的某一事宜，不需要上级机关进行专门研究决定，更不需要上级机关做出新的决策，加以确认，属于工作中的日常常规行文，所以要用“函”。

73.“通知”与“通报”，在具体使用上如何把握它们之间的异同点？

同是为了指挥下级的工作，为什么有的时候用“通知”，有的时候又用“通报”？

【解答】奥妙之处就在于要看所依据的事实是某一方面问题的情况综合，还是刚刚发生的某一典型事例，虽然都要提出解决的意见，要求下级去办理，但如属前者就应用“通知”，如系后者则可用“通报”。比如，入冬以来，火灾不断发生，为扼制火灾上升的趋势，我们将近一个时期以来发生火灾的情况加以综合，分析原因，提出要求，特别是在“两节”期间要坚决防止重大火灾的发生，在这种情况下行文就应用“通知”；如果不是属于上述情况，而是就近期某市某购物超市所发生的一起群死群伤的特大火灾情况而向下级行文，为举一反三，严防此类事故的再次发生，提出一系列防范要求，在此种情况下不可使用“通知”，而应以“通报”为宜。

74.为什么说“请示”“报告”与“意见”（上行）三个文种是同轨不同迹？

【解答】这三个文种同属上行文，这是它们的同轨之处。但所谓同轨不同迹，主要表现为：

“报告”与“请示”虽同属上行文，但两者之间却有着严格的区别。比如，“报告”对上级没有肯定性的批复要求，而“请示”则相反。在行文时间上，“报告”是事中或事后行文，而“请示”是事前行文。上级对下级报送的“报告”，可作批示也可以不作批示，一切全由上级酌情处理，如确需批示时，只能使用“批示”这一文种；而“请示”则不然，不论所请示的事项上级同意与否，按理都应及时作出批示，但批示时所使用的文种是“批复”而不是“批示”。

“报告”与上行的“意见”，不仅在行文方向上完全一致，而且内容也很近似，均含有陈述性的内容，有时在陈述情况的基础上均有相应的今后工作意见。但这两个文种之间也有一定的不同。“报告”侧重于汇报工作、反映情况，多数情况下不涉及今后的具体工作意见，也不要求上级做出批示。只有所反映的情况涉及工作中一些带有普遍性的问题时，往往顺势针对问题提出今后的解决办法，要求上级加以批转，这就是人们通常所说的“呈转性报告”。“意见”（上行的）虽然也陈述情况，但这里的情况具有特定的内容，它通常是对工作中遇到的某一重要问题做出了分析，提出了见解，而不像“报告”那样是对工作情况的综合与归纳；“意见”陈述情况的目的在于给意见的提出做铺垫，所提的意见，不是要求上级给以批示，就是要求上级加以批转，而不像“报告”那样在多数情况下对上级没有批示或批转的请求。

“请示”与上行“意见”的区别在于：向上行文，凡属要钱、要物、要机构、要编制、要干部、要出境出国等问题时，要用“请示”，而不能使用“意见”。“意见”与“请示”的本质差别在于：它向上级要的不是“人、财、物”等硬件，而是“政策”“办法”等“软件”。

75.什么是多头主送“请示”？

【解答】下级机关就有关要钱、要物、要编制、要机构、要人员等内容事项写给上级机关的“请示”，原则上其主送机关只能有一个；如果此事也需另一个上级机关知晓，应当用“抄送”的形式，而不得同时用“主送”行文。例如，某市粮食局拟建立一个大型粮食开放交易市场，按道理此“请示”应当主送给市人民政府，抄送给省粮食厅即可，而该市粮食局却把市政府、省粮食厅一并列人主送机关上报“请示”。市政府收文后，考虑到已请示省粮食厅，很想听一听省里的意见再作决定，结果未及时批复；省粮食厅接到“请示”后，也有类似想法，觉得先看看当地政府的意见然后再作批复，结果使本来可以在短时间内解决的问题被拖延下来。这是该“请示”多头主送的结局。幸亏这份“请示”两个主送机关谁也没有批复，如果市政府批了“抓紧办理”，省厅回复“暂缓进行”，相互顶牛、撞车，将使请示机关无所适从。从这一事例中我们看到，向上级机关行文“请示”，切不可“多头主送”；如受双重领导，也要分清主从（指在所请示的这件事情上），俗话说：“拜佛拜一尊，敬香敬一炉”，千万不要“四处烧香、八方拜佛”。

假若报请之事需要几个上级单位共同认可怎么办？可按先后次序，先报请一个上级单位，然后把这一上级单位的批复意见附上再报另一上级，同样不可一并主送。

76.为什么“报告”中不能夹带“请示”事项？

【解答】“请示”对上级机关具有肯定性的要求，按照习惯，所请示的事项不管上级机关同意与否，都应给下级机关一个批示性的答复，即“批复”。但“报告”就不具备这一点，对下级机关报送来的“报告”，按照习惯，上级机关可以做出批示告知下级机关（用“批示”告知而不能用“批复”），也可以不作任何批示性的回复。再说明一点，对“报告”上级机关可批也可不批，究竟何从，完全取决于上级机关的自身考虑。

鉴于上述，当我们以“报告”行文给上级，在陈述汇报某一工作、某一问题、某一事项的同时，又相继提出了一些今后工作的意见，而这些意见中又不乏夹杂着一些有关“扩大人马”“追加经费”“增加设备”“修改方案”“变通办法”等需要上级机关加以决策、批准、认可的事项。这就引出了一个问题，对这份“报告”中的意见事项，需要上级机关批示，可是我们使用的文种是上级可批而又完全可以不做任何批示的“报告”，假若真的这份“报告”发出后如石沉大海，杳无回音，那你今后的工作义如何是好呢？所以，我们要强调在向上级机关报告工作的同时，不可夹带请示事项。正确的做法是，把这类“报告”一分为二，即涉及有关工作汇报的内容用“报告”行文，而有关的请示事项则另行使用“请示”。

77.在实际工作中，为什么“函”经常被人们“遗忘”？

【解答】按照党和国家公文法规的规定要求，向不相隶属的有关主管部门请求批准要使用“函”来行文，这种批准包括两种情形：一是平级机关之间相互请求批准；二是无任何隶属关系的机关之间请求批准。除此之外，机关之间相互商洽工作，询问和答复问题，也要用“函”。

但是，我们在实际工作中常常看到：有的地方该用“函”请求批准的事项却使用了“请示”，例如，某石油勘探管理局拟招收部分高中毕业的职工子弟进入油田做工，在行文给当地省劳动厅时却用了“请示”；有的事情该用“函”询问和用“复函”答复的问题却分别使用了“请示”与“批复”，例如，某县政府就所属各局牌匾的字体、规格等问题向市政府进行询问及市政府答复询问时，就曾如此；有些事情该用“函”询问的却用了“通知”，例如，某地行政公署对所辖某县政府有关开办群众集资信用合作社一事的询问等。这样行文的结果，就使“函”处于被“请示”“通知”及“批复”淹没的境地。某地级党委、政府机关，在一年的发文之中，“函”寥若晨星，显然这是一种极不正常的现象。平级机关之间商洽问题要用“函”，向主管部门请求批准要用“函”，无隶属关系的机关之间有事行文要用“函”，上下级机关之间有事进行询问要用“函”，上级答复下级的询问也要用“函”。面对如此情况，“函”岂能寥若晨星呢？显然是被一些机关、单位“遗忘”了！

函之所以受到不公平的“待遇”甚至被“遗忘”，究其原因大致有如下三个方面。

一是公文撰拟者认识上的原因。

由于平时不注意认真、细致地学习和领会公文法规的有关规定，对“函”缺乏明确的认识，不了解其含义和用途，因而当需要向有关主管部门请求批准事宜而行文时，便认为既然有求于对方就要“低人一等”，遂以“请示”代“函”，导致了文种的误用。

二是发文机关领导者的原因。

在很多情况下，公文撰拟者用函向有关主管部门请求批准，这无疑是正确的，却不能过本机关主管领导这一关。例如，某市一所中专学校（县团级）欲举办汽车驾驶员培训班，向市车辆管理所（正科级）行文请求批准，有关人员最初将文种确定为“函”，但最后却被领导者改成“请示”。从撰拟者的角度说，明知该用函却用请示是属于无奈；从领导者的角度讲，这种误用却是由于公文知识特别是对函的使用规定缺乏全面、正确的理解所致。

三是受文机关的原因。

这是导致“函”错用的主要症结所在。实践中，有关主管部门南于有权审批某一事项（如经商办企业、贷款、用地、房产、减免税、办学、批拨资金或物资、机构设置、人员定编、政策优惠等），便不问是否具有隶属关系，自觉不自觉地把自己摆在了领导机关的位置之上，以请求批准机关的“上一辈”，或者“大你一级”自居，非要对方用“请示”行文不可。如不照此办理，就设置障碍不予以审批。而对方一旦使用“请示”行文，他就“大笔一挥”，以批复回文。某市公安局拟购置20辆“金杯”警用面包车，向市财政局行文，将标题拟为《××市公安局关于购置20辆“金杯”警用面包车的函》，其文种的使用无疑是正确的。因市公安局与市财政局是平级关系，均为市政府的下属部门，按公文法规规定，其相互之间的往来行文应当使用“函”。但出人意料的是，该函发出后却石沉大海杳无音讯。后经催查，对方道出“实情”：要用“请示”行文方可解决。后来该市公安局不得已将“函”改为“请示”，结果很快就收到了财政局的“批复”。

把“函”从被遗忘的角落里解救出来，该是我们应做之事。

78.为什么当前要强调重视对“函”的使用？

【解答】“函”是正式公文家族中的一个重要成员。我国现行的党政公文法规将“函”列为主要的公文文种，并且规定适用于平行机关或者不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。由于“函”具有向有关主管部门请求批准的功能，故在公文处理实践中往往被人们与“请示”文种混用，这给公文处理工作造成了麻烦，也给公文写作理论研究带来了混乱。因此，必须重视并正确使用函这一文种。

具体而言，实践中对“函”的错用主要有三种情况。

一是以“请示”代“函”。

以“批复”代复“函”。这方面的实例已如上述。

二是以“通知”代“函”。

如某市财贸干部管理学院向直属各财贸公司行文，题目是《关于举办“全市首届财贸干部应用写作讲习班”的通知》。

三是以“通告”代“函”。

例如，某市三大百货商场联合举办“迎接新世纪、拥抱新千年商品交易洽谈会”，向全市有关单位发文，题目为《关于联合举办“迎接新世纪、拥抱新千年商品交易洽谈会”的通告》。

由上所述，可以看出，恢复“函”的本来面目，恢复它在正式公文大家族中应有的地位和作用，是一件当务之急的事情。为此，需要从以下几个方面人手：

首先，要从思想上高度重视。实践中之所以出现偏爱“请示”“通告”等而冷落和遗忘“函”的问题，与人们未能从思想上对“函”的重要地位及功用充分重视有直接关系。似乎一提“函”，人们总觉得其效力不如通知、通告以及请示强，也觉得不够郑重，对受文机关不太尊重。其实，这纯属误解。要明确“函”是一个正式文种，用“函”行文时也要采用正式文件的标印格式，不能将便“函”（普通公务便信）视为“函”，也不能把“函”这个正式文种名称与“信函格式”混为一谈。