第一章 文献简评

第一节 范畴界定：关于治理的概念史

在西方社会治理发展史上，最具实体性的范畴是在政治史意义上的“统治”（rule）一词，该词的具体内涵是指某个阶层对另外的人实施奴役、剥削或控制。随着文明化的推进，新的术语不断涌现，先后出现了“管理”（management）、“管制”（regulation），以及“治理”（governance）等。从内容上看，不论是在蒙昧的部落时代，还是在有阶级的城邦时代，抑或是在封建主义时代和资本主义时代，不论是苏丹制，还是代议制，政治在本质上都是少数人享有对多数人的优越地位和利益分配。即使是用“管理”一词取代了“统治”一词，本质上并没有根本的变化，只是形式上、表面上变得更文明了。

从实际的社会政治历史情势看，治理的主体和客体都有一个范围扩大的历程。在柏拉图的《理想国》中，城邦的最高统治者是哲学王，而广大的奴隶则不算人。到了马基雅维里和霍布斯那里，一个具有理性自主的实证人跃然而出，这个理性的实证人可以通过契约实施一种代议制管理，从而扩展了治理主体和客体的范围。正如马基雅维里在《论李维》里指出，为避免死于非命，有必要实施一种“一人统治，众人扶持”的制度。马基雅维里简陋的代议制理想，最终在洛克那里通过财产制度、政府制度、议会制度、司法制度的制衡性设计而得到了部分实现。所以社会理论家张旅平和赵立玮认为，在当代西方，社会治理越来越不再是国家居高临下地掌控社会、让社会服从，而是以法治国的方式充当社会的“保护神”，不仅包括国家（政府）的治理，还要服务广大社会，要使国家向善和保持正义理性，始终以社会为焦点，始终受社会约束。[1]

不同于西方，中国古代的民本思想相当发达，总体上不存在西方历史上长期保持的人身依附关系，所以，治理的关系和内涵始终是一种作为管理者和统治者的君与养君的人民之间的君群相治的相存相养关系。正如《礼记》中的记载，

故君者所明也，非明人者也；君者所养也，非养人者也；君者所事也，非事人者也。故君明人则有过，养人则不足，事人则失位。故百姓则君以自治也，养君以自安也，事君以自显也。故礼达而分定，故人皆爱其死而患其生。[2]

在实际的治理制度安排中，相比西方的人身依附关系而言，中国古代的治理概念具有更大的自由度、弹性和开放性，[3]比如中国古代的土地租佃制在实际的运作中产生了“一田二主”现象。“一田二主”实践原则上的土地租佃制是指一种充分照顾到地主、半地主、佃农、半佃农间利益关系、人情关系的租佃关系，土地所有权人必须持有守望相助的伦理。[4]所以孟子讲，“死徙无出乡，乡田同井。出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦。”[5]这种“民为贵，社稷次之，君为轻”的相生相养治理理念一路沿袭，演化成“水能载舟，亦能覆舟”的居民共治治理理念，并在近代会通了西方的民治理念后，经马克思主义的中国化，中国共产党带领全体中国人民创造了人民民主专政的治理模式。

因此，从中外社会治理史来看，不仅在术语上经历了从统治到管理的形式变化，也在内涵上经历从小众治理到大众共治的实质变化。正如习近平总书记所说，“社会治理是一门科学”，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[6]魏礼群认为，习近平总书记关于治理的论断在内涵上明显含有相信人民和社会、依靠人民和社会、服务人民和社会的意思，“坚持系统治理，从政府包揽向政府负责、社会共同治理转变；坚持依法治理，从管控规制向法治保障转变；坚持综合治理，从单一手段向多种手段综合运用转变；坚持源头治理，从根本上解决矛盾、防微杜渐。”[7]